Sentencia de Tutela nº 1050/02 de Corte Constitucional, 28 de Noviembre de 2002

Hechos.

EL señor A.O., en su calidad de Personero Municipal de Santander de Quilichao, instauró demanda de tutela en representación del señor J.M.V. contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, por considerar vulnerados sus derechos políticos consagrados en el artículo 40 de la Constitución, en razón a que desde el 10 de abril de 2001 solicitó la cédula de ciudadanía en la Registraduría Municipal de Santander de Quilichao, sin que hasta la fecha de presentación del amparo (12 de junio de 2002) se haya hecho entrega del documento, por lo cual no ha podido ejercer sus derechos políticos, y especialmente no ha podido sufragar.

2. Pretensión.

   Solicita en consecuencia se tutele el derecho vulnerado, ordenando al Registrador Nacional tome las medidas pertinentes para la entrega de la cédula de ciudadanía.

3. Contestación de la entidad demandada.

   La Registraduría Nacional del Estado Civil solicita DENEGAR la acción interpuesta bajo los siguientes argumentos:

   "4. Si bien es cierto que, el artículo primero de la ley 39 de 1961, expresa en su tenor literal, que : "los mayores de 18 años sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada", también es cierto que la norma en comento ha sido modificada por otras normas posteriores, en cuanto a que, ya no es el único documento que sirve para identificar a los ciudadanos en todos sus actos, como lo preceptúa la citada ley; pues tenemos que el artículo 24 del Decreto - Ley 960 de 1970, expresa que : "...la identificación de los comparecientes se hará con los documentos legales pertinentes dejando testimonio de cuales son éstos, sin embargo, en caso de urgencia, a falta de documento especial de identificación podrá el notario identificarlos con otros documentos auténticos o mediante fe de los conocimientos de parte suya .

   " 5. Igualmente el Código de Procedimiento Civil deja abierta la posibilidad de que en ciertas circunstancias puede aceptarse la identificación de los ciudadanos con medios probatorios distintos de la cédula de ciudadanía, tratándose de la declaración de terceros, expresa el Art. 227 que : "...presente e identificado el testigo, el juez exigirá... ya que no establece que esencialmente sea con cédula de ciudadanía, si se trata de colombianos mayores de 18 años". Ha venido pues evolucionando el concepto estricto respecto a la identificación de las personas a través de la cédula de ciudadanía admitiéndose, que en circunstancias especiales se haga a través de otros medios probatorios, como es el caso de las cédulas en trámite que para efectos de la identificación provisional se expiden certificados, cuando es el mismo funcionario con atribuciones para hacerlo.

   " 6. Cabe resaltar que el accionante (sic) no ha sido desprotegido por la entidad durante el tiempo de espera de su documento, puesto que la Registraduría Nacional del Estado Civil, expide en el momento de preparar el material, una contraseña que para algunos eventos sirve como documento de identificación. Con la entrega de dicha contraseña se da respuesta inmediata a la petición. Si vencido el término de vigencia de la contraseña, por alguna razón aún no está listo el documento de identificación, el ciudadano puede solicitar se le expida una certificación de que dicho documento se encuentra en trámite, con lo cual se da plena cobertura a la necesidad que tiene el ciudadano de identificarse mientras la entidad le hace entrega definitiva de su cédula de ciudadanía. Por lo tanto, la Registraduría Nacional del Estado Civil no vulnera en forma alguna el derecho de petición de ningún ciudadano. Este mismo procedimiento opera para todo el país.

   " 7.Es necesario aclarar que el trámite de la solicitud de una nueva cédula de ciudadanía, no se encuentra regulado como una simple petición, sino que por el contrario su trámite obedece a reglamentación diferente, en la que no se establece un límite de tiempo para su preparación y elaboración, pues se ha tenido en cuenta la necesidad de elaborarlas de manera minuciosa, detalladas para evitar un error que perjudique a la persona que posteriormente la porte.

   " 10. Es importante informar a su despacho que la Registraduría Nacional del Estado Civil, enfrenta un complejo proceso de modernización, fruto de grandes estudios internacionales y dentro del cual se está implementando el nuevo sistema AFIS, medio en el cual se procesan todas la cédulas desde las oficinas centrales en Bogotá por razones de seguridad. Conviene señalar, que este nuevo sistema, obviamente implica traumatismos en la producción del documento de cualquier tipo (primera vez, duplicados, rectificaciones) que son totalmente ajenos a la voluntad de la Registraduría; además, la modernización de la entidad tiene como única finalidad, evitar las defraudaciones de que vienen siendo objeto tanto personas naturales como jurídicas, en razón de que los documentos de identidad que se venían elaborando, eran de fácil adulteración."

   Finalmente, mediante oficio OJT-473 del 8 de julio de 2002 (con posterioridad al fallo), la Registraduría informa que la cédula de ciudadanía del demandante ya se envió, por lo cual éste puede pasar a reclamar su documento de identificación.

4. Pruebas que obran en el expediente.

   - A folio 1, copia de la contraseña expedida al demandante, de fecha 10 de abril de 2001.

   - A folio 2, solicitud de J.M.V. dirigida al Personero Municipal de Santander de Quilichao, para presentar la acción de tutela.

   - A folio 31, oficio OJT-473 del 8 de julio de 2002 donde la Registraduría informa que el demandante ya puede reclamar su cédula de ciudadanía.

Conoció del presente caso la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C, quien mediante providencia de junio 28 de 2002 resolvió DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el demandante, por considerar que " el hecho de no haberse entregado el original de la cédula de ciudadanía al accionante (sic) en manera alguna pone en peligro y mucho menos vulnera derecho fundamental alguno al demandante en la forma como se encuentra pretendido, pues los derechos políticos de las personas no están considerados estrictamente como inherentes al ser mismo, tampoco se encuentran expresamente encuadrados dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos, ...".

Igualmente considera ".. si por el hecho de no tener su documento de identidad no pudo ejercer el derecho al sufragio, la prosperidad de la acción de tutela no cumpliría ninguna función toda vez que no se encuentra frente a un proceso electoral ..."

Por último señala que es atendible la manifestación hecha por la entidad demandada, en el sentido de que dado el proceso de modernización que adelanta se generan traumatismos en la producción de los documentos, lo que ha imposibilitado la entrega de su cédula al peticionario.

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y en desarrollo del Auto de la S. de Selección No. 9 de 4 de septiembre de 2002.

2. El problema jurídico.

   Corresponde a la Corte determinar si es procedente conceder o denegar el amparo constitucional solicitado, por el hecho de no estar frente a un proceso electoral.

   Concurrentemente, deberá también aludirse a la naturaleza de los derechos políticos.

   Idoneidad de la cédula de ciudadanía como documento de identificación. Exigencia legal.

   Respecto a la idoneidad de la cédula de ciudadanía como documento de identificación, el artículo 1 de la ley 39 de 1961 dispone "los mayores de 18 años SOLO podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada". En efecto, es claro para la S. que el único documento idóneo para identificarse es la cédula de ciudadanía, tal como lo expresó en sentencia T-1078 de 2001:

   " Se ha dicho en oportunidades anteriores por esta Corporación que la cédula de ciudadanía no sólo constituye el medio o instrumento idóneo de identificación de los ciudadanos tendiente a determinar su individualidad, sino que además acredita su mayoría de edad y en consecuencia lo habilita para ejercer sus derechos civiles y políticos.

   "Esta Corporación al pronunciarse respecto de la inconstitucionalidad de la expresión "renovación" del artículo 65 de la ley 2241 de 1986 que contiene el Código Electoral, mediante sentencia C- 511 de 1999, M.P.D.A.B.C., señaló:

   "2.1. La Constitución y la ley han asignado a la cédula de ciudadanía, tres funciones particularmente diferentes pero unidas por una finalidad común, cual es la de identificar a las personas, permitir el ejercicio de sus derechos civiles y asegurar la participación de los ciudadanos en la actividad política que propicia y estimula la democracia.

   "Jurídicamente hablando, la identificación constituye la forma como se establece la individualidad de una persona con arreglo a las previsiones normativas. La ley le otorga a la cédula el alcance de prueba de la identificación personal, de donde se infiere que sólo con ella se acredita la personalidad de su titular en todos los actos jurídicos o situaciones donde se le exija la prueba de tal calidad. En estas condiciones, este documento se ha convertido en el medio idóneo e irremplazable para lograr el aludido propósito".

   Sostiene la Registraduría que la cédula de ciudadanía ya no es el único documento idóneo para identificar al ciudadano en todos sus actos y actuaciones, y cita como ejemplo el artículo 24 del decreto ley 960/70, sobre la identificación de comparecientes ante Notario. Al analizar el contenido de dicho artículo, es fácil deducir que lo allí contemplado es una excepción en caso de urgencia a la regla general consagrada en la Ley 39 de 1961, calificación que corresponde al notario emitir previa evaluación del caso concreto. Carece la Registraduría de razón, en tanto pretende mediante la interpretación errónea de una norma, generalizar una excepción, calificando como urgente el hecho injustificado de la no entrega de la cédula. Antes bien, dicha calificación por expresa disposición legal le compete al Notario, por donde el argumento expuesto por la entidad demandada no excusa su negligencia en la entrega de la cédula al solicitante. Al respecto esta Corte, en la precitada sentencia manifestó:

   "En efecto, el artículo 1o de la ley 39 de 1961 establece que los colombianos mayores de edad, sólo podrán identificarse con la cédula de ciudadanía laminada, en todos los actos civiles, políticos, administrativos y judiciales.

   "Por su parte, el artículo 24 del Decreto 960 de 1970 y artículo 11 del Decreto 2148 de 1983 indican que la identificación de los comparecientes se hará con los documentos legales pertinentes y que sólo en casos de urgencia, calificada por el notario, a falta de documento especial de identificación, podrá el notario identificarlos con otros documentos auténticos o mediante la fe del conocimiento personal de los comparecientes, que pueda dar este funcionario.

   " No puede la demandada pretender que en estos eventos se califique como urgencia, la omisión en la expedición y entrega del documento de identidad, porque no es una verdadera causa de urgencia en los términos que la norma la contempla. La urgencia se refiere a casos en que la diligencia notarial no da espera, como lo sería vr. gr., el encontrarse el compareciente ante una grave enfermedad o al borde de la muerte, etc. La persona a quien confiere la norma la atribución de calificar la urgencia es al notario y no a la entidad aquí demandada como para asumir que este sea un caso de urgencia en que el notario deba aceptar cualquier otro documento de identificación a falta de la cédula de ciudadanía."

   Naturaleza de los derechos políticos. Los derechos políticos como derechos fundamentales.

   Se equivoca el a quo al considerar que los derechos políticos "no se encuentran encuadrados dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos" y que "no están considerados estrictamente como inherentes al ser mismo", lo cual está claramente definido en el texto constitucional, tanto por la ubicación de la norma (título II capítulo 1), como por el espíritu de la misma. De igual forma la Jurisprudencia de la Corte es clara y reiterativa en señalar la naturaleza fundamental de estos derechos. Es así como en la sentencia T 439/92 afirmó:

   " Los derechos políticos de participación (CP art. 40) hacen parte de los derechos fundamentales de la persona humana. El hombre solo adquiere su real dimensión de ser humano mediante el reconocimiento del otro y de su condición inalienable como sujeto igualmente libre. Los derechos de participación en la dirección política de la sociedad constituyen una esfera indispensable para la autodeterminación de la persona (CP art. 16), el aseguramiento de la convivencia pacífica y la consecución de un orden justo (CP Preámbulo, art. 2).

   La democracia participativa es un principio material que permea tanto la parte dogmática como orgánica de la Constitución. Ella exige la reinterpretación del ejercicio del poder desde la esencia de los derechos de participación. La recuperación de la legitimidad institucional inspiró la consagración de diversos mecanismos de participación a lo largo del texto constitucional. La transformación del sistema político y de las relaciones Estado-sociedad se refleja en el concepto mismo de soberanía popular (CP art. 2). El pueblo, en ejercicio de sus derechos políticos, articula el Estado-aparato. La sociedad construye al Estado y organiza el ejercicio del poder político; en esta capacidad constitutiva del orden político radica la esencialidad de los derechos políticos de participación. La democracia es el medio para la autodeterminación individual y colectiva; la participación ciudadana, condición necesaria para que dicha finalidad pueda ser realizada, se ejerce a través de diversas instituciones como el referendo, la iniciativa legislativa, el plebiscito, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la consulta popular, el sufragio, la revocatoria del mandato, la elección popular de Alcaldes y Gobernadores, etc.

   En el mismo sentido se pronunció la corte mediante sentencia C - 179 de 2002:

   " El preámbulo de la Carta enuncia que el régimen constitucional colombiano se desarrolla "dentro de un marco jurídico, democrático y participativo". Esta idea es reiterada por el artículo primero superior, que afirma que "Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República... democrática y participativa", y por el artículo segundo ibídem que señala entre los fines del Estado el de "facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación.

   (...)

   La democracia participativa supone la existencia de mecanismos de participación del pueblo, que revisten diversas modalidades. A ellos se refieren los artículos 40 y 103 constitucionales. Estos mecanismos de participación significan que no todas las decisiones se dejan a los representantes elegidos democráticamente, sino que algunas pueden ser adoptadas, complementadas o modificadas directamente por el pueblo o con su intervención, a través de figuras como el plebiscito, el referendo, la consulta popular, la iniciativa popular y el cabildo abierto. Y, además, que las decisiones que adopten dichos representantes pueden ser controladas a través de la revocatoria del mandato (mecanismos de participación - decisión). De otro lado, otras formas de participación democrática se presentan en la posibilidad de acceder a los cargos públicos (participación - gestión), de ejercer las acciones públicas (participación - fiscalización) y de prestar los servicios públicos o controlar su prestación (participación - gestión, participación- control).

   Por lo expuesto es claro para la S. que la esencia misma de nuestro sistema democrático se encuentra en el ejercicio libre de los derechos políticos consagrados en la Constitución, así como en instrumentos internacionales suscritos y ratificados por nuestro país ( artículo 21.1 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 25 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos), y cuya naturaleza de Derechos Fundamentales ha sido reconocida ampliamente en la jurisprudencia de esta Corte.

   2.3 Potencialidad de los Derechos Políticos. Vulneración por la amenaza

   Sostiene la entidad demandada que no existe prueba que denote una violación actual o inminente frente a los derechos políticos, por haber pasado ya las elecciones presidenciales. Al respecto es pertinente determinar si la vulneración de los derechos políticos se consuma solamente con la imposibilidad de sufragar por carecer de la cédula de ciudadanía. En este sentido se debe acotar que no sólo frente a un proceso electoral se ejercen los derechos políticos, dado que éstos van más allá del supuesto contemplado en el numeral 1 del artículo 40 de la C.N. Sobre el particular la Corte considera que la violación de los derechos políticos no está circunscrita a un calendario electoral. Estos derechos fundamentales no se agotan en las elecciones de carácter nacional, pues existen derechos políticos que pueden ejercerse en el ámbito local y regional, o que no corresponden a elecciones (consultas, referendos, plebiscitos, revocatorias del mandato, iniciativa legislativa, cabildo abierto). Por tanto se convierten en verdaderas potencialidades que el ciudadano debe estar en capacidad de ejercer en cualquier momento, y en cualesquiera de estos escenarios. Por lo expuesto la amenaza al derecho fundamental es permanente, y no se circunscribe al evento señalado en el numeral 1° del artículo 40 de la C.N.

   De suerte que es deber de nuestro Estado social de derecho incentivar y promover la participación activa del ciudadano en el ejercicio, conformación y control del poder político, y en todas las formas de participación democrática que consagra nuestra constitución, por lo que la negligencia de la Registraduría en entregar la cédula de ciudadanía al demandante no es excusable con ninguno de los argumentos expuestos, y por el contrario, constituye una grave amenaza a los pilares de nuestro sistema democrático.

   2.4. Naturaleza del trámite. Derecho de petición.

   Se debe considerar asímismo la naturaleza del trámite. No por estar regulado por normas especiales pierde su naturaleza de Derecho de Petición, como lo pretende la entidad demandada. Por ello su respuesta debe ser, como la ha sostenido de manera reiterada esta corporación, OPORTUNA, COMPLETA y DE FONDO.

   Respecto a la OPORTUNIDAD de la respuesta, sostiene la entidad que el demandante no ha sido desprotegido ya que se le otorgó una contraseña, y que vencida ésta puede solicitar una certificación. Olvida la entidad que ella no expidió la cédula, y que la contraseña tiene una vigencia de 3 meses. Además, el solicitar la certificación se constituye en una carga adicional para el asociado, agregando que con ésta tampoco puede ejercer sus derechos políticos, por lo que la respuesta no es COMPLETA. La respuesta de FONDO únicamente se da con la entrega de la cédula de ciudadanía al solicitante, conducta que sólo se realizó con posterioridad a la sentencia de instancia.

   En el mismo sentido se manifestó la corte en sentencia 1078 de 2001:

   " La solicitud que hace el ciudadano ante la Registraduría del Estado Civil tendiente a la expedición del documento de identidad, no es cosa diferente a instar verbalmente a la administración para que inicie las actuaciones necesarias para su expedición acreditando la mayoría de edad en la forma exigida por el artículo 62 del decreto 2241 de 1988; solicitud que reviste las características de una verdadera petición de interés particular, tendiente a la obtención efectiva de la cédula de ciudadanía. Por lo tanto, sólo se satisface el derecho de petición con la expedición y entrega al interesado de este documento.

   (...)

   " Teniendo en cuenta que la expedición de la cédula de ciudadanía requiere la realización de algunos trámites que resultan dispendiosos para la administración, la expedición inmediata de la contraseña resulta ser una respuesta provisional, pero, nunca definitiva ni efectiva respecto del derecho de petición de los ciudadanos. Por lo tanto, a la luz de las normas legales y aplicables a éste derecho, debe entenderse que cuando se hace entrega de la contraseña que tiene una vigencia y validez de tres (3) meses según lo informado por la demandada, implícitamente se está indicando al individuo que éste será el término que demorará o se tomará la Registraduría para resolver de fondo y de manera definitiva la petición de los interesados. Vencido este término deberá procederse a la entrega del documento definitivo, caso contrario, se estará vulnerando efectivamente el derecho fundamental de petición.

   Se considera por esta S. que, el término de tres (3) meses señalado por la misma entidad, es un término razonable para la resolución efectiva del derecho de petición tendiente a la expedición de la cédula de ciudadanía.

   Para el caso en examen la misma entidad afirma que el material ingresó a la Dirección Nacional de Identificación el 14 de junio de 2002, es decir, DESPUES DE LA PRESENTACION DEL AMPARO, y más de 14 meses después de la solicitud de la cédula. Por ello, esta S. ordenará que se expida y envíe copia del expediente correspondiente al presente proceso a la Procuraduría General de la Nación, a efectos de que adelante la investigación tendiente a establecer las presuntas faltas disciplinarias en que hayan podido incurrir los servidores públicos al servicio de la entidad demandada.

   Derecho a tener una personalidad jurídica.

   El derecho que toda persona tiene al reconocimiento de su personalidad jurídica, como la facultad inherente al ser humano para ser sujeto de derechos y obligaciones, se analiza por la Corte en la precitada sentencia así:

   " Consagrada en el artículo 14 de nuestra Carta al señalar que toda persona tiene derecho al reconocimiento de su personalidad jurídica, no teniendo connotación distinta a la aptitud natural de cualquier individuo de la especie humana para ser sujeto activo o pasivo de relaciones jurídicas, esto es, el reconocimiento de su capacidad de ser sujeto de derechos y obligaciones.

   El derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica no es otra cosa, que admitir que el ser humano es sujeto ante el derecho y en el derecho, esto es, que es causa y fin de lo jurídico; y que encuentra además su reconocimiento en el artículo 6o de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y en el artículo 16 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

   No cabe duda entonces de que con la actitud negligente de la entidad demandada se afecta también el derecho fundamental al reconocimiento de la personalidad jurídica del actor, quien ve limitada injustificadamente su actividad en el intenso tráfico jurídico del mundo actual.

   2.6. Hecho superado.

   El objetivo de la acción de tutela es procurar una defensa inmediata frente a la vulneración o amenaza de un derecho constitucional fundamental, mediante una orden judicial para que aquel respecto de quien se solicitó la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. En caso de que en el transcurso del proceso la vulneración o amenaza haya cesado, la acción pierde su razón de ser, ya que ningún sentido tendría impartir una orden desprovista de efectos prácticos.

   En este sentido esta corporación expuso en la sentencia T-698 de 2002:

   "En el evento en que el juez verifique que en el transcurso de la acción de tutela la situación de hecho que dio lugar a la solicitud de protección, ya ha sido satisfecha, ninguna razón de ser tendría una eventual orden en busca de la defensa del derecho en disputa, pues la situación ya se ha superado.

   " No obstante lo anterior, la Corte también ha sostenido que cuando la S. revisa el fallo de instancia, y verifica que el derecho invocado ha debido concederse, a pesar de que en el transcurso del proceso haya desaparecido la situación de hecho que originó la acción, lo procedente es revocar la decisión revisada, aunque no se imparta ninguna orden porque sería inocuo hacerlo y en todo caso lo procedente es declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia".

   Por lo expuesto, esta S. considera que cuando el juez de instancia niega el amparo solicitado, cuando éste ha debido concederse, aunque la situación de hecho que generó la vulneración del derecho fundamental se encuentre superada, lo procedente para la sala de revisión es revocar la sentencia de instancia, declarar la carencia actual de objeto por sustracción de materia, y abstenerse de impartir orden alguna, por cuanto ésta carecería de efecto.

3. El caso concreto

   En el presente caso el peticionario instauró acción de tutela por considerar vulnerados sus derechos políticos, en razón de que hasta la fecha de presentación del amparo (12 de junio de 2002) la entidad no había entregado el documento solicitado desde hace más de un año. En el fallo objeto de revisión el juez decidió DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado, por considerar que no se viola derecho fundamental alguno al demandante y que los derechos políticos "no se encuentran encuadrados dentro de los derechos fundamentales de los ciudadanos" y que "no están considerados estrictamente como inherentes al ser mismo".

   La sala al revisar el caso reitera la naturaleza fundamental de los derechos políticos, y encuentra que éstos, al igual que el derecho de petición y el derecho al reconocimiento de una personalidad jurídica, se vulneraron de manera ostensible por parte de la Registraduría. Igualmente observa que en el presente caso se presenta carencia actual de objeto por sustracción de materia, ya que la cédula de ciudadanía fue entregada al demandante con posterioridad al fallo de instancia, por lo que se abstendrá de impartir orden alguna.

   En concordancia con lo expuesto, la S. Primera de Revisión revocará el fallo dictado por la S. Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá D.C, quien en providencia de junio 28 de 2002 resolvió DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo constitucional solicitado, decidiendo en su lugar declarar la carencia actual de objeto, por haberse superado y cambiado las circunstancias que dieron origen a la presente acción.

En mérito de lo expuesto, la S. Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,