Sentencia de Tutela nº 166/03 de Corte Constitucional, 27 de Febrero de 2003

1. Hechos

   R.M.V. presentó acción de tutela contra el A. del Municipio de V., por considerar que al no autorizarle seguir parqueando su carro frente a su oficina, por razones de seguridad, viola su derecho a la vida. Funda su alegato en los siguientes hechos:

   1.1. R.M.V., Defensor Público de su localidad, desde hace trece años tiene su oficina profesional de abogado en la calle 9 # 2-15 del municipio del Municipio de V.. ''Por cuestiones propias del ejercicio profesional -sostiene- he tenido problemas con diferentes personas por el resultado final de los procesos o casos que se me encomiendan. (...) he tenido muchos problemas en los cuales me he visto obligado para que en forma (sic) apresurada tenga que abandonar la oficina, y como siempre mantengo el carro en la puerta de la misma, por lo menos tengo alguna facilidad de retirarme del sitio anotado, y de alguna manera, lo reitero, escapo de un peligro inminente. ''

   1.2. Añade que durante las tres últimas administraciones, ''(...) el señor alcalde de turno, sin ningún problema me ha autorizado para mantener mi vehículo estacionado frente a mi oficina. || Recién posesionado el Dr. A.P.G., por escrito le hice la misma solicitud, verbalmente se me manifestó que se me daría la correspondiente autorización sin que hasta la fecha se haya hecho pronunciamiento alguno.''

   1.3. En cuanto al Jefe de la Oficina de Circulación y Tránsito, el accionante alega que, en forma personal, le manifestó que la zona frente a su oficina se necesitaba mantener despejada por la cantidad de flujo automotor, afirmación que considera ridícula, ''(...) ya que en esta localidad no hay vías de gran flujo de vehículos. La Carrera 2ª, entre calles 8ª y 9ª, es la doble vía, continuación de la calle 9ª, y por qué en esta cuadra si es permitido estacionar, si los vehículos que suben y bajan por la calle 9ª, igualmente lo hacen por la calle 2ª. Pareciera que no es que se necesite despejar el sector frente a mi oficina, sino que R.M.V. no estacione su vehículo en dicho lugar. (...)''

2. Demanda y solicitud

   R.M.V. presentó acción de tutela ante el Juez Civil del Circuito el 25 de julio de 2002, contra el señor A.P.G., A. de V., Santander, por considerar que negarse a autorizarlo a que parquee frente a su oficina viola su derecho a la vida.

   Con base en el artículo 2º de la Constitución, que en su parte final establece ''(...) Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, (...)'', sostiene que el señor A. como primera autoridad política del municipio está obligado, por lo menos en lo que esté a su alcance, a brindarle a los ciudadanos los derechos en mención. Concluye su demanda diciendo: ''Si bien es cierto que al señor A. le queda difícil, en el caso particular del suscrito, protegerme la vida, como mínimo esta obligado a permitirme estacionar mi vehículo automotor frente a la puerta de mi oficina, todo, por las razones de peligro y seguridad ya explicadas.''

   Solicita entonces, que se ordene al señor A. de V. a que en el término de 48 horas, demarque una zona de estacionamiento de 7 metros de longitud, en la calle 9ª frente al número 2-15 de dicha localidad, para que de forma indefinida y por el tiempo que el Dr. R.M.V. tenga la oficina profesional en la dirección antes mencionada, estacione su vehículo automotor.

3. Participación de la Alcaldía de V. (Santander)

   En comunicación de julio 30 de 2002, la Alcaldía respondió varias inquietudes formuladas por el Juez Segundo Civil Municipal de V., a quien por reparto correspondió conocer el caso.

   3.1. En relación con la solicitud presentada por el accionante para que se le autorizara estacionar el carro frente a su oficina, la Alcaldía se limitó a decir,

   ''En cuanto a este punto le manifiesto que no se encontró el oficio mencionado, razón por la cual y debido a la gran cantidad de documentación que a diario se registra en esta dependencia, respetuosamente le solicito indicarme la fecha de la comunicación enviada a este Despacho por el Dr. R.M.V., con el fin de facilitar su búsqueda y suministrar la información requerida sobre el particular.''

   3.2. En cuanto al lugar solicitado por el accionante para estacionar el vehículo, la Alcaldía señaló,

   ''La zona solicitada por el accionante actualmente se haya determinada como zona de parqueo prohibida, es decir y valga la redundancia, ninguna persona puede utilizar este espacio para estacionar su vehículo automotor.

   Por otro lado y a pesar que el peticionario manifiesta que durante las tres últimas administraciones se le había permitido este beneficio, dicho permiso fue concedido en forma ilegal y actualmente se constituye en una infracción de tránsito según artículo 179, numeral 6 del Código Nacional de Tránsito, sobre este asunto cursa en la Secretaría de Tránsito y Transporte Municipal investigación contravencional contra el Dr. M.V. para imponerle la respectiva sanción de carácter pecuniaria.

   Considero importante señalar sobre el tema que debido a la situación de orden público que se registra en el país y las constantes amenazas que se vienen presentando contra los Ejecutivos Municipales, significa un alto riesgo el estacionamiento de vehículos en las vías aledañas al palacio municipal.''

4. Sentencia de primera instancia

   El 12 de agosto de 2002, el Juzgado Segundo Municipal de V. resolvió tutelar el derecho a la vida de R.M.V. y ordenó al A. Municipal de V., que dentro de las 48 horas siguientes ordenara a quien corresponda, demarcar la zona de parqueo solicitada por el accionante, para su vehículo automotor de uso particular.

   La Juez de instancia fundo su decisión en los siguientes argumentos:

   ''En principio se establece, que el interés particular representado en este caso, en el Derecho a la Vida, debe ceder al interés general, representado por su parte, en la recuperación del espacio público y su destinación al uso común; sin embargo, si la honorable Corte Constitucional en múltiples pronunciamientos ha señalado la necesidad de buscar soluciones que permitan la coexistencia de los derechos o intereses que se encuentran enfrentados. Así ha dicho la jurisprudencia, cuando la autoridad local, se proponga la recuperación del espacio público, debe igualmente tener presente, que las personas que han hecho uso del espacio, lo hayan ejercido con el permiso de la autoridad competente.

   En el caso bajo estudio, se observa que el peticionario doctor R.M.V., ha venido ocupando el espacio para estacionar su vehículo particular, frente a su oficina profesional, ubicada en la calle 9ª, 2-15 desde hace aproximadamente trece (13) años y con el permiso de las tres últimas administraciones municipales; dice además, que en su calidad de Defensor Público, y a la inseguridad que nos acompaña, es preferible tomar todas las precauciones posibles, como es la de mantener el carro frente a su oficina, para poder en un momento dado escapar de un inminente peligro.

   (...) teniendo en cuenta las circunstancias de inseguridad por las que atraviesa el país, y ante la imposibilidad del Estado de garantizar plenamente a cada uno de los ciudadanos el Derecho a la Vida, tal como lo establece la Constitución Nacional en su artículo 11, este derecho fundamental adquiere dentro del estado social de derecho una dimensión objetiva, como bien lo ha expresado nuestra honorable Corte Constitucional, la fuerza vinculante de este Derecho, como la de los demás derechos fundamentales, se hace extensiva a las relaciones privadas, aunque es el Estado el principal responsable de su protección, garantías, respeto y desarrollo. En conclusión, el derecho a la vida está protegido en la normatividad positiva, y en el terreno constitucional, la vida se debe amparar frente a cualquier circunstancia que se pueda convertir en causa de la no vida. Así pues, el Estado debe proteger al individuo y, cuando se trata de preservar razonablemente y en condiciones óptimas posibles la salud, integridad y vida de las personas, el Estado debe colocar todos los medios posibles para obtener la mejoría de los administrados.''

5. Impugnación

   La Alcaldía de V., por intermedio de apoderado, impugnó el fallo de instancia, por considerar que el fallo de instancia ordenaba violar la ley.

   ''No es entendible como un juez de la República, ordena a una autoridad municipal, que se violen las normas jurídicas que regulan el tránsito automotor, pues de estacionarse el vehículo en la zona demarcada, se vulneran varios apartes de las normas de tránsito en Colombia, so pretexto de un derecho a la vida posiblemente conculcado, como son que 15 metros antes o después de una esquina no puede estar estacionado vehículo alguno. Frente a la ley, no hay excepciones que no vengan contempladas en la misma ley o en norma especial, y de ninguna forma y de ninguna manera el profesional del derecho no a demostrado ni ha probado las afrentas contra su vida o integridad personal, sus solas aseveraciones no representan prueba específica de que tenga un problema de seguridad.

   (...)

   Respecto del espacio público, las normas constitucionales y legales son claras al señalar que frente a este no hay ninguna excepción, y no puede un juez entrar a ser un legislador complementario, modificando la ley y señalándole excepciones por ello no puede pensarse que porque anteriormente los alcaldes habían violado la ley, al otorgarle un permiso, esta Alcaldía deba también seguir violando la norma jurídica con la excusa de un derecho adquirido, esto no puede ser así.''

   Finalmente, alega la Alcaldía en su escrito,

   ''El Estado, y en este caso el municipio, no puede brindarle seguridad personal a cualquier persona que así lo solicite, pues la limitación de los recursos económicos y presupuestales no lo permiten, pero no podemos violar la ley, para proteger a una persona de una supuesta inseguridad ni siquiera probada dentro del expediente.''

6. Sentencia de segunda instancia

   El 17 de septiembre de 2002, el Juez Civil del Circuito de V. confirmó en segunda instancia la decisión adoptada por la Juez Segunda Civil Municipal de la misma localidad, por compartir las razones en que esta se funda. Dijo el fallo al respecto,

   ''Para el presente caso, es evidente que el pedimento elevado por el accionante, como lo es, que la Oficina de Tránsito y Transporte del Municipio proceda a delimitar su zona de parqueo, en el lugar de donde ejerce sus funciones como abogado litigante y a la vez, en su calidad de defensor público, va encaminada a salvaguardar su propia vida y, en su momento dado, tener posibilidad de abandonar rápido las instalaciones de su oficina en casos en que la situación lo amerite; bajo esos parámetros deberá decirse que la providencia proferida por el a-quo, motivo de apelación está llamada a ser confirmada, toda vez que, ante la imposibilidad manifiesta del Estado de brindar protección a sus habitantes en general, y con mayor razón a personas que, como el acá accionante, se encuentran ejerciendo actividades riesgosas, con alto grado de complejidad como los son, en la mayoría de los casos, los asuntos de carácter penal. Luego, aspirar a contar, en un momento dado, con medios rápidos o eficaces que puedan llegar a brindar oportunidad de proteger la vida de cualquier acto violento o, en el más extremo de los casos, un perjuicio irremediable como sería la pérdida de su propia vida (...)

   Por otra parte, debe considerarse que el actor no cuenta con zona de parqueo cercana a su sitio de trabajo o lugar de ubicación de su oficina. Además, de gran importancia, resulta recalcar que el municipio de V. no cuenta con abundante flujo de vehículos como lo quiere hacer notar el demandado, tampoco resulta aceptable que, por la demarcación de la zona de parqueo requerida por el accionante ponga en riesgo la seguridad de las personas que habitan el palacio municipal, sencillamente porque esta zona sólo estará dispuesta para el carro del actor, luego no será difícil habituarse a esa eventualidad.''

1. Competencia

   La Corte Constitucional, a través de esta S., es competente para revisar las providencias proferidas por los jueces de instancia dentro del proceso de la referencia, en desarrollo de las facultades conferidas en los artículos 86 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, y de conformidad con los artículos 33 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Reiteración de jurisprudencia: casos en los que procede la acción de tutela en razón a amenazas contra la vida

   2.1. La S. Tercera de Revisión considera que el caso bajo revisión pone de presente un problema jurídico ya abordado en el pasado por la jurisprudencia constitucional, a saber: ¿bajo qué circunstancias la acción de tutela es procedente como medio de defensa judicial para invocar la protección al derecho a la vida por parte de la Administración cuando está amenazado?

   2.2. La jurisprudencia constitucional desde sus inicios ha aceptado que la acción de tutela es el medio idóneo para defender el derecho a la vida, en especial cuando los otros recursos con que se cuenta son los mecanismos ordinarios de la jurisdicción contencioso administrativa, enfocados ante todo a cuestionar la legalidad del acto o a pedir la reparación de perjuicios. Recientemente en la sentencia T-1026 de 2002 (M.P.R.E.G., la Corte Constitucional decidió que una acción de tutela procedía en contra de un acto administrativo en el que la administración negó la solicitud de reubica-ción en otro municipio a un grupo de profesoras amenazadas por la guerrilla, pues los recursos ante la jurisdicción contencioso administrativos son medios judiciales idóneos para proteger la legalidad, mas no el derecho a la vida. Al respecto dijo la sentencia,

   ''(...) aún cuando en principio el juez de tutela no tiene competencia para intervenir en asuntos propios de otras jurisdicciones (ordinaria o contenciosa administrativa), en el caso concreto no se puede pretender que las accionantes acudan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sometidas a la eventualidad de la ocurrencia de las amenazas contra sus vidas mientras se tramita dicho proceso. Además de que la declaratoria de nulidad no representa una solución inmediata al problema que se plantea, la naturaleza de este medio de defensa resulta totalmente ineficaz para solucionar el conflicto, pues por su propia naturaleza jurídica el mismo no está diseñado para ordenar la protección del derecho a la vida en los términos en que se plantea en el presenta caso. En efecto, a través de las acciones contenciosas lo que se busca es ejercer el control de legalidad sobre los actos administrativos sin que tenga prelación la protección de los derechos fundamentales, lo cual sí constituye la finalidad principal de un recurso de amparo.''

   2.3. La jurisprudencia constitucional ha reconocido que el derecho a la vida tiene dos facetas: una positiva y otra negativa. La faceta negativa exige que ninguna autoridad pública atente en contra de la vida de una persona; el Estado no puede privar a nadie de su existencia. En su faceta positiva el derecho a la vida demanda de las autoridades públicas actos que aseguren la protección del derecho. Éstos pueden consistir en la intervención de las fuerzas armadas para impedir que alguien sea asesinado, en las medidas de seguridad adoptadas por las autoridades distritales y de policía para evitar que personas perezcan durante la celebración de un espectáculo público, o bien, el suministro de una droga sin la cual un paciente fallecería. En ocasiones, ambas facetas entran en conflicto y es preciso que el juez constitucional entre a ponderar la protección de los derechos en el caso concreto. En la sentencia T-102 de 1993 (M.P.C.G.D., por ejemplo, la Corte tuvo que resolver un conflicto en torno al derecho a la vida en el que los accionantes eran un grupo de personas que demandaban del estado que se dejara de construir un nuevo Comando de Policía cerca de sus lugares de residencia y las escuelas de sus hijos, porque con ello se ponía en riesgo su vida, en caso de un ataque de la guerrilla. La Corte, teniendo en cuenta las específicas circunstancias de orden público en Colombia, consideró que los habitantes del sector, y regiones aledañas, también tienen derecho a que exista presencia efectiva de las fuerzas de orden público para que les sean protegidos sus derechos; se consideró que se afectarían más gravemente los derechos de los residentes de aquella zona, y de los mismos accionantes, si se suspendía la construcción del Comando de Policía. La Corte revocó los fallos de los jueces de instancia que habían concedido el amparo solicitado. Corte Constitucional Sentencia T-102 de 1993 M.P.C.G.D.. Estimó la Corte que en materia de protección de los derechos a una comunidad que está amenazada por la acción de grupos alzados en armas, los intereses particulares de una porción de la colectividad deben ceder a las necesidades generales del grupo. Por esta razón, no concedió la tutela presentada por habitantes del municipio de Santo Domingo (Antioquia) para evitar la construcción de una estación de policía en un sector residencial. La Corte consideró que: ''si se resolviera favorablemente cada tutela que por esta causa se invocara, se pondrían en situación de conflicto los derechos e intereses de la población, por cuanto así como los peticionarios pretenden la suspensión de la construcción del Comando por considerar amenazados sus derechos fundamentales a la vida y a la educación, éste último por cuanto a juicio de los accionantes en caso de un ataque de un grupo subversivo podrían ser afectados los estudiantes de las escuelas contiguas al Comando, otras personas, habitantes o gremios de la cabecera municipal pueden considerar, de hacerse efectiva la suspensión, amenazados sus derechos fundamentales ya que se encontrarían en condiciones de desprotección en cuanto a su vida y bienes. Podrían entonces requerir el mismo amparo para sus moradas o establecimientos y exigir válidamente la terminación de la obra del Comando de Policía.'' En el mismo sentido se expresó la sentencia T-139 de 1993 (M.P.J.A.M.) cuando se negó la tutela presentada por un grupo de habitantes del municipio de Amalfi (Antioquia) que solicitaban el traslado de una estación de policía situada en una zona residencial. Sin embargo, esta doctrina ha sido matizada en sucesivos pronunciamientos de la Corte, por ejemplo, la sentencia SU-256 de 1999 (M.P.J.G.H.G., cuando se ordenó la reubicación de una comando de policía que se encontraba en cercanías de un colegio: en esa ocasión además de redefinir el concepto de amenaza de un derecho constitucional, se consideró que el que fueran niños los que estuvieran potencialmente amenazados era un hecho con peso específico suficiente como para brindar el amparo solicitado. Además, el cumplimiento del Derecho Internacional Humanitario exigía esta solución concreta.

   No obstante, la Corte ha impartido órdenes específicas para proteger el derecho a la vida amenazado cuando lo ha estimado conducente, dadas las circunstancias del caso. Por ejemplo, en el primer año de sus funciones, en la sentencia T-439 de 1992 se ordenó al Director General del Departamento Administrativo de Seguridad (D.A.S.) que asumiera inmediatamente la protección del accionante, de manera que se asegurara su pacífico retorno e incorporación a su hogar y lugar de trabajo y el pleno ejercicio de sus derechos fundamentales. El accionante era un militante de la Unión Patriótica, forzado a abandonar su vereda en razón a su labor política. Corte Constitucional, sentencia T-439 de 1992; M.P.E.C.M.. Esta S. de Revisión, en la sentencia T-981 de 2001 protegió el derecho a la vida de una enfermera amenazada, al igual que otros miembros de su familia, presuntamente por miembros de las Fuerzas Armadas Revolu-cionarias de Colombia (FARC), y ordenó a la Seccional de Salud del Departamento de Antioquia y al Hospital G.V.G. del municipio de Betulia que en el término de quince (15) días tomaran una decisión administrativa concreta relativa a su traslado a otro lugar de trabajo para que, con ello, se protegiera efectivamente el derecho a la vida y a la integridad personal de la petente en el contexto de su labor como auxiliar de enfermería.

   2.4. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional también se ha ocupado de establecer qué es una amenaza, En la sentencia T-102/93 (M.P.C.G.D.) se establece el concepto de amenaza, en el contexto de la defensa del derecho a la vida mediante la acción de tutela, en los siguientes términos: ''La vulneración y la amenaza de los derechos fundamentales son dos causales distintas: la vulneración requiere de una verificación objetiva que corresponde efectuar a los jueces de tutela mediante la estimación de su ocurrencia empírica y su repercusión jurídico-constitucional; la amenaza en cambio, incorpora criterios tanto subjetivos como obje-tivos, configurándose no tanto por la intención de la autoridad pública o del particular, cuando sea del caso, sino por el resultado que su acción o abstención pueda tener sobre el ánimo de la persona presuntamente afectada. Para que se determine la hipótesis constitucional de la amenaza se requiere la confluencia de elementos subjetivos y objetivos o externos. El temor del sujeto que ve peligrar sus derechos fundamentales y la convalidación de dicha percepción mediante elementos objetivos externos, tiene como significado el que ofrecen las circunstancias temporales e históricas en que se desarrollan los hechos.'' así cómo cuál debe ser el parámetro para evaluarla. En la misma sentencia T-102/93 (M.P.C.G.D.) la Corte señaló lo siguiente: ''El criterio constitucional para evaluar la existencia de amenazas a los derechos fundamentales es racional. No supone la verificación empírica de los factores de peligro, sino la creación de un parámetro de lo que una persona en similares circunstancias podría razonablemente esperar. De esta manera se evita que cualquier persona, ante las comunes tensiones sociales que la vida moderna comporta, y particularmente en el caso colombiano en que la violencia y la situación de orden público, generan en el ciudadano un estado sicológico de permanente riesgo e inseguridad, y en el temor a que su vida se encuentra en condición de peligro, aduzca la existencia de amenazas contra sus dere-chos fundamentales.'' Recientemente este tema fue desarrollado por la sentencia T-1026 de 2002, allí la Corte estableció los siguiente parámetros para probar una amenaza al derecho a la vida:

   ''

   1. Que la amenaza es real y no hipotética.

   2. Que los peticionarios son los destinatarios directos de esa amenaza, para efectos de su individualización. En este punto es indispensable resaltar, que la norma pertinente no exige como requisito para la procedencia de la protección, que el motivo de la amenaza deba estar relacionado con la labor de docente del peticionario o que la amenaza se lleve a cabo en el lugar donde desempeña su labor. Según se desprende de la norma, los docentes del país pueden solicitar su reubicación en razón al peligro que corren sus vidas, independientemente de que el motivo de la persecución sea o no su condición de docentes.

   3. Que las amenazas obedecen a una situación especial en razón al lugar donde habitan, la labor que desempeñan o su parentesco con cierta persona, estableciendo y demostrando con claridad -a través de las pruebas conducentes- dicha situación.

   4. Para complementar y darle más consistencia a la situación de peligro planteada, conviene demostrar que la situación de orden público en la región contribuye a considerar que el cumplimiento de la amenaza es muy probable.

   e)La inminencia del peligro en relación con la probabilidad de ocurrencia de la violación al derecho fundamental a la vida.'' Corte Constitucional, sentencia T-1026/02 (M.P.R.E.G.)

   2.5. Teniendo en cuenta estos parámetros, considera la S. que en el presente caso no procede la acción de tutela, pues la Administración municipal no ha desconocido el derecho a la vida del accionante. Al no existir una amenaza determinada, presente y real en contra de la vida, la Alcaldía de V. no desconoce su deber de protección al negarse a acceder a la petición de dejar al accionante parquear en una zona prohibida para ello.

   En efecto, (a) no existe una amenaza real sino hipotética, pues el accionante sos-tiene que debido a su trabajo ha tenido y seguirá teniendo enemigos que querrán atentar contra su vida; (b) al no existir una amenaza real, no puede hablarse de determinación, pues no existe identificación alguna de las características de la misma; y (c) tampoco tiene sentido entonces preguntarse si las amenazas obedecen a una situación especial en razón al lugar donde habitan, la labor que desempeñan o su parentesco con cierta persona, pues aunque el accionante sostiene que las amenazas a su vida se deben a su trabajo como defensor de oficio, no hay elementos de juicio concretos sobre su actividad profesional como defensor público y la fuente de la amenaza. Finalmente cabe decir entonces que no se ha establecido inminencia de peligro alguno, no se advierte una especial probabilidad de que la vida del accionante sea afectada.

   Adicionalmente la S. de Revisión debe señalar que en todo caso, si existiera alguna amenaza real, determinada y presente en contra del accionante, no es una medida de protección adecuada y suficiente permitirle parquear en frente de su oficina para que, en la eventualidad de que alguna de las personas involucradas en alguno de los casos en los que él ha participado lo ataque, él pueda ''salir corriendo''. Si se llegase a presentar una amenaza real, determinada y presente, la Administración debe adoptar las medidas necesarias que de forma eficaz salvaguarden el derecho del accionante. Este fallo no puede interpretarse como una negación del derecho, sino como la conclusión inevitable tanto de la ausencia de pruebas sobre la existencia de una amenaza real, determinada y presente, como de la inadecuación de la medida de protección a la vida pedida en caso de que exista dicha amenaza.

   2.6. Así pues, la S. de Revisión considera que el A. de V. no desconoció el derecho a la vida de R.M.V. por lo que revocará el fallo de segunda instancia, mediante el cual se confirmó la decisión del juez de primera instancia de tutelar el derecho del accionante, y en su lugar se negará el amparo solicitado.

En mérito de lo expuesto, la S. Tercera de Revisión de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,