Sentencia de Tutela nº 603/03 de Corte Constitucional, 23 de Julio de 2003

Primero.- REVOCAR los fallos proferidos por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura de Antioquia el 19 de noviembre de 2002 y por la misma Sala del Consejo Superior de la Judicatura el 22 de enero de 2003, que negaron la solicitud de amparo de los demandantes, en el trámite de la presente acción de tutela.

Segundo.- ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y C. (INPEC) que proceda, dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de este fallo de revisión, a reintegrar a los mismos cargos o en otros iguales o de superior jerarquía a Y.A.M.M., M.A.Á., F.J.J., E.S.C., L.A.S.V., M.S.G. y J.T.H., por los hechos que originaron esta acción, y a reconocerles los salarios y prestaciones que dejaron de percibir, considerándose para todos los efectos legales que no ha existido solución de continuidad en su relación laboral con ese Instituto.

Tercero.- LÍBRENSE por Secretaría General las Comunicaciones de que trata el artículo 36 del decreto 2591 de 1991, para los efectos allí previstos.

N., comuníquese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

J.A.R.

Magistrado

A.B.S.

Magistrado

M.J.C. ESPINOSA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ

Secretaria General

Salvamento de voto a la Sentencia T-603/03

ACCION DE TUTELA-Improcedencia para hacer cumplir una recomendación provisional de un órgano internacional (Salvamento de voto)

Opino que no ha debido en este evento aceptarse la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para hacer cumplir una recomendación provisional proferida por un órgano internacional, dadas las condiciones específicas del caso concreto.

COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Organo de investigación/COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Funciones (Salvamento de voto)

El Comité de Libertad Sindical es esencialmente un órgano de investigación, pero está facultado para examinar, junto con el gobierno interesado, las posibilidades de solucionar las dificultades frente a casos concretos, por vía de acuerdo. El mandato del Comité consiste en conocer, tramitar y resolver si las situaciones concretas planteadas como alegato en la queja se ajustan o no a los principios de la Libertad Sindical derivados de las normas internacionales del trabajo para formular conclusiones y recomendaciones que permitan restablecer y garantizar el ejercicio de los derechos sindicales. El Comité examina las quejas que le somete el Consejo de Administración, las que, a su vez, pueden haber sido sometidas directamente a la OIT por los legitimados para ello o a través de las Naciones Unidas, independientemente de que los países objeto de las quejas hayan o no ratificado los convenios.

COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Procedimiento para adopción de recomendaciones (Salvamento de voto)

SENTENCIA DE TUTELA-Tomó como definitivo informe provisional sobre despido de dirigentes sindicales del INPEC/COMITE DE LIBERTAD SINDICAL-Recomendación para el caso no es vinculante(Salvamento de voto)

El caso relativo al despido de miembros y directivos de ASEINPEC -- Seccional Medellín, aún se encuentra en trámite. La sentencia de la cual disiento tomó como definitivo el Informe 328 cuando en realidad se trata tan sólo de un informe provisional respecto del cual el Estado colombiano ha elevado observaciones y tanto él como la CGT, que presentó la queja a nombre de ASEINPEC, pueden allegar alegatos e información complementaria, como en efecto lo han venido haciendo. En esas condiciones, cuando todavía faltan varios pasos dentro del procedimiento previsto dentro de la OIT en virtud de tratados que el Estado debe cumplir, no se puede considerar que la recomendación constituye una orden ni mucho menos una orden definitiva. Por lo tanto, dado que se trata de una recomendación preliminar y aún están pendientes observaciones parciales presentadas por el gobierno colombiano, no estamos frente a una recomendación vinculante. No se cumple, entonces, la segunda condición: a pesar de que la recomendación es específica, no es vinculante, dado que es preliminar y sujeta aún a observaciones.

SENTENCIA DE TUTELA-Aplicación inadecuada del precedente sobre recomendaciones de la OIT (Salvamento de voto)

Hay una segunda razón por la cual me aparto de la decisión mayoritaria. Considero que la Sala aplicó inadecuadamente el precedente en la materia. Aun cuando la Sala cita como precedente aplicable al caso la sentencia T-568 de 1999, como fundamento para ordenar al INPEC que cumpliera con la recomendación del Comité de Libertad Sindical, existía por lo menos una diferencia sustancial con el caso de Empresas Varias de Medellín, que hacía inaplicable dicho precedente. En efecto, el tipo de recomendación adoptada por el Comité de Libertad Sindical era distinto.

SENTENCIA DE TUTELA-Desconocimiento de jurisprudencia sobre procedibilidad de la tutela (Salvamento de voto)

La tercera razón por la cual me aparto de la sentencia es porque considero que en este caso la Sala desconoció la jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la sentencia omitió analizar la existencia de un procedimiento alternativo para proteger el derecho en el caso concreto. Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Sala debió examinar si era cierto que no existía otro medio a través del cual se garantizara la efectividad del derecho de libertad sindical y en caso de que existiera, analizar si resultaba idóneo para garantizar el derecho de los actores, o si la tutela era procedente como mecanismo provisional para evitar un perjuicio irremediable. Los actores alegaban que los procedimientos internos estaban agotados y que no contaban con otro medio judicial para lograr la protección de sus derechos, la Sala debió analizar si, tal como ellos lo sugerían, se les había cerrado el acceso a la justicia, o si a pesar de existir otros medios judiciales disponibles, éstos eran insuficientes o, también, si la tutela procedía como mecanismo provisional, a fin de evitar un perjuicio irremediable. Nada de eso ocurrió. Un asunto de tanta importancia jurídica es a penas mencionado en la presente sentencia en un párrafo en el cual se anuncia que no se hará el análisis que se ha debido hacer de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre la procedibilidad de la acción de tutela.

SENTENCIA DE TUTELA-No examinó los diferentes tipos de recomendaciones de los órganos de la OIT (Salvamento de voto)

MODALIDADES DE RECOMENDACIONES-Descripción (Salvamento de voto)

Referencia: expediente T-716784

Acción de Tutela interpuesta por el Presidente de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Penitenciario y C. - Seccional Medellín --ASEINPEC y otros contra el Instituto Penitenciario y C. - INPEC

Magistrado Ponente:

Dr. J.A.R.

Guardando el debido respeto por la sentencia proferida por la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, deseo expresar las razones por las cuales salvo el voto. En suma, opino que no ha debido en este evento aceptarse la procedencia de la acción de tutela como mecanismo para hacer cumplir una recomendación provisional proferida por un órgano internacional, dadas las condiciones específicas del caso concreto.

Las razones por las que me aparto de la posición mayoritaria son cuatro. En primer lugar, porque la Sala tomó como definitiva una recomendación del Comité de Libertad Sindical que tenía el carácter de provisional. En segundo lugar, porque aplicó incorrectamente el precedente sobre las recomendaciones de la OIT. En tercer lugar, porque desconoció la jurisprudencia de la Corte sobre la procedibilidad de la tutela. Y, finalmente, porque desconoció el marco normativo de la OIT y el curso que deben seguir los procedimientos adelantados por esta organización.

En cuanto a la primera razón, considero que dada la diversidad de recomendaciones que puede emitir la Organización Internacional del Trabajo y sus distintos órganos, la Sala debió examinar lo siguiente: (i) que la recomendación cuyo cumplimiento se solicitaba tuviera un carácter definitivo, no provisional; (ii) que tal recomendación contuviera una orden específica y de carácter vinculante; (iii) en caso de que dicha recomendación fuera de obligatorio cumplimiento, que el gobierno no la hubiera cumplido dentro de un plazo razonable, o que habiendo realizado acciones para su cumplimiento, éstas resultaran insuficientes para proteger el derecho conculcado.

Habida cuenta de que el presente proceso se refiere a recomendaciones adoptadas en el curso del procedimiento especial de queja por violación de la libertad sindical ante el Comité de Libertad Sindical, considero pertinente referirme a las características y alcances de ese procedimiento. Con fundamento en el artículo 26 del Convenio Constitutivo de la OIT y de los Convenios 87 y 96 de la OIT sobre Libertad Sindical, el Comité conoce, tramita y resuelve si las situaciones concretas planteadas como alegato en la queja se ajustan o no a los principios de la Libertad Sindical derivados de las normas internacionales del trabajo con el fin de formular recomendaciones que permitan restablecer y garantizar el ejercicio de los derechos sindicales. El procedimiento que se sigue ante el Comité complementa, sin sustituir, los demás procedimientos de control de la OIT.

El Comité de Libertad Sindical es esencialmente un órgano de investigación, pero está facultado para examinar, junto con el gobierno interesado, las posibilidades de solucionar las dificultades frente a casos concretos, por vía de acuerdo. El mandato del Comité consiste en conocer, tramitar y resolver si las situaciones concretas planteadas como alegato en la queja se ajustan o no a los principios de la Libertad Sindical derivados de las normas internacionales del trabajo para formular conclusiones y recomendaciones que permitan restablecer y garantizar el ejercicio de los derechos sindicales.

El Comité examina las quejas que le somete el Consejo de Administración, las que, a su vez, pueden haber sido sometidas directamente a la OIT por los legitimados para ello o a través de las Naciones Unidas, independientemente de que los países objeto de las quejas hayan o no ratificado los convenios. Sólo se admiten las quejas presentadas por un gobierno o por una organización de empleadores o de trabajadores, debiendo ser éstos una central nacional con interés directo en el asunto, una organización internacional con estatuto consultivo ante la OIT o alguna otra agrupación internacional de empleadores o de trabajadores si los alegatos atañen directamente a sus organizaciones afiliadas.

Como parte de este proceso, el Comité elabora informes provisionales o definitivos que presenta al Consejo de Administración para su aprobación. El carácter vinculante de las recomendaciones contenidas en dichos informes depende de que el procedimiento ante el Comité haya sido agotado, que se trate de un Estado parte, y que las recomendaciones hayan sido adoptadas por el Consejo de Administración. No obstante, aún en el evento de recomendaciones de carácter vinculante, el gobierno conserva un margen para adoptar las medidas que mejor cumplan con esas recomendaciones. La amplitud de dicho margen varía según el grado de especificidad de la recomendación y si ésta prevé alternativas de acción.

El procedimiento de adopción de recomendaciones por parte del Comité de Libertad Sindical, puede resumirse de la siguiente manera: Un resumen de las reglas de procedimiento que sigue el Comité de Libertad Sindical se encuentran en los siguientes documentos: Sexto Informe de la Organización Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT, 1952), apéndice V; 6° informe en Séptimo informe de la Organización Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT, 1953), apéndice V; párrafo 14 a 21; 9° informe de la Organización Internacional del Trabajo a las Naciones Unidas (Ginebra, OIT, 1954), A.I.; párrafo 2 a 40; Informes 29° y 43o, en Boletín Oficial, vol. XLIII, 1960, núm. 3: 111° informe, Ibíd., vol. LII, 1969, núm. 4, párrafos 7 a 20; 127° informe, Ibíd., vol. LV, 1972, suplemento, párrafos 9 a 28; 164° informe, Ibíd., vol. LX, 1977, núm. 2, párrafos 19 a 28; 193 er informe, ibíd, vol. LXII, 1979, núm. 1; Manual para la defensa de la Libertad Sindical, Oficina internacional del trabajo, Oficina de actividades para los trabajadores (actrav), Oficina regional para américa latina y el caribe.

Cuando se recibe una queja relativa a hechos precisos que implican violaciones de los derechos sindicales, el Comité informa al querellante que tiene el plazo de un mes para presentar toda información complementaria que sustente su queja.

Si la queja original y toda la información complementaria recibida están suficientemente fundadas, se transmiten al gobierno cuestionado lo antes posible, invitándolo a comunicar al D. General sus comentarios y observaciones en un plazo determinado, teniendo en cuenta la fecha de la siguiente reunión del Comité.

Si el Comité, al recibir las observaciones del gobierno considera que las declaraciones contenidas son contradictorias con la queja y no aportan, ni la una ni la otra, elementos de prueba, imposibilitándole formarse una opinión con conocimiento de causa, el Comité está facultado a obtener del querellante informaciones complementarias escritas, más precisas, sobre los términos de la queja.

El Comité y su D. General están facultados para verificar --sin tener en cuenta el fondo del asunto- si las observaciones de los gobiernos sobre una queja o sus respuestas a pedidos de informaciones complementarias del Comité contienen suficiente información para permitirle a éste examinar el asunto y, en caso negativo, solicitar a los gobiernos, sin esperar a la siguiente reunión del Comité, elementos de información más precisos sobre los problemas planteados por los querellantes o por el Comité.

El Comité también puede comunicar a los querellantes, bajo reserva, lo esencial de las observaciones gubernamentales e invitarlos a que formulen sus propios comentarios dentro de un plazo determinado y solicitar mayores informaciones o comentarios sobre las observaciones enviadas por el gobierno interesado. Los comentarios y alegatos que envíen los querellantes, son a su vez trasmitidos al gobierno, para que haga las observaciones que considere pertinentes y para que remita la información necesaria para que el Comité pueda adoptar una decisión definitiva.

A fin de mantener al querellante informado regularmente de las principales etapas del procedimiento, después de cada reunión del Comité se le comunica que la queja ha sido sometida a éste; si el Comité no llegó a una conclusión que aparezca en su informe, también se le hace saber, según el caso, que el examen fue aplazado por falta de observaciones o de ciertas informaciones que se han solicitado al gobierno.

Cuando algunos gobiernos se demoran en el envío de sus observaciones sobre las quejas que les fueron comunicadas o sobre las informaciones complementarias que les fueron solicitadas, el Comité menciona tales gobiernos en un párrafo especial de la introducción de sus informes después de transcurrido un período razonable, variable según la naturaleza del caso así como la mayor o menor urgencia de las cuestiones planteadas. Este párrafo contiene un ''llamamiento especial'' a los gobiernos interesados, y seguidamente se les envían comunicaciones urgentes del D. General en nombre del Comité.

Una vez agotado este procedimiento, si, dentro de un plazo razonable, los gobiernos continúan sin enviar la información o las observaciones solicitadas, se les menciona en un párrafo especial de la introducción del informe preparado por el Comité en su reunión de mayo.

Si después de varios requerimientos, el gobierno continúa sin enviar una respuesta, se le previene, en un párrafo especial de la introducción de los informes del Comité - y por medio de una comunicación expresa del D. General - que el Comité podrá presentar en su reunión siguiente un informe sobre el fondo del asunto, aun en el caso de que no se hubieran recibido en esa fecha las informaciones solicitadas de los gobiernos.

Cuando no haya habido respuesta, la Oficina Regional o de área puede intervenir ante los gobiernos interesados a fin de obtener las informaciones solicitadas de estos últimos, ya sea en el curso del examen del caso, ya sea en lo que concierne al curso dado a las recomendaciones del Comité aprobadas por el Consejo de Administración. A estos efectos, el Comité provee a la oficina correspondiente información más detallada respecto de la queja, y se le pide que intervenga ante el gobierno que se demora en transmitir sus respuestas, a fin de señalarle la importancia que se atribuye a que comunique las observaciones o informaciones que se le solicitan.

Cuando el gobierno muestre una falta evidente de cooperación, el Comité puede elevar al Consejo de Administración un informe recomendando, a título excepcional, que se dé una mayor publicidad a la queja, a los alegatos, a las recomendaciones y al comportamiento obstruccionista del gobierno.

Con base en la información enviada tanto por los querellantes como por el gobierno, el Comité puede consignar en los informes periódicos que presenta a consideración del Consejo de Administración, conclusiones y recomendaciones, que serán provisionales o definitivas dependiendo de la suficiencia de la información conocida por el Comité para formarse una opinión sobre la existencia de la violación, sobre los procedimientos internos seguidos en el caso objeto de queja y sobre las actuaciones del gobierno.

Con base en la información disponible, el Comité puede elaborar 3 tipos de informes: Informes Provisionales, Informes Definitivos e Informes en los que se Solicita Mantener Informado al Comité sobre la Evolución del Asunto. Si se trata de Informes Provisionales, las conclusiones y recomendaciones también tienen este carácter. Si se trata de Informes Definitivos o de los Informes en los que se solicita mantener informado al Comité sobre la evolución del asunto, las conclusiones y recomendaciones del Comité tienen un carácter definitivo.

Una vez elaborados los Informes, el Comité somete a consideración del Consejo de Administración las conclusiones y recomendaciones contenidas en ellos, para que una vez adoptadas, sean transmitidas al gobierno respectivo. Si se trata de Informes Provisionales, el asunto sigue a consideración del Comité de Libertad Sindical, quien continúa solicitando información y observaciones tanto a los querellantes como al gobierno hasta que el Comité considere que cuenta con información suficiente para resolver de fondo y de manera definitiva el asunto objeto de queja.

Cuando se trata de conclusiones y recomendaciones contenidas en el Informe Definitivo del Comité de Libertad Sindical, éstas deben ser adoptadas como tales por el Consejo de Administración, el cual las transmite al gobierno respectivo, le da un plazo razonable para atenderlas y, generalmente, solicita mantenerlo informado sobre las medidas adoptadas por el gobierno.

Si después de transcurrido un plazo prudencial resulta claro que el gobierno no tiene la intención de atender de buena fe las recomendaciones del Comité o si el gobierno rechaza las recomendaciones, el Consejo de Administración puede solicitar que la Conferencia Internacional del Trabajo tome medidas para lograr el cumplimiento de las recomendaciones, o incluso someter el caso ante la Corte Internacional de Justicia para que determine la responsabilidad del Estado por incumplimiento de sus obligaciones Internacionales.

En la tutela bajo estudio, la recomendación no tenía un carácter definitivo. El Informe 328 cuyo cumplimiento se ordena en la presente sentencia, era apenas un informe de carácter provisional. Ello se evidencia en el lenguaje expreso empleado por Comité al hablar de un ''Informe Provisional'' y, además, por hacer sus recomendaciones con base en las ''conclusiones provisionales'' a las que ha llegado con base en la información disponible, 328º. Informe del Comité de Libertad Sindical, el párrafo 228 que introduce las recomendaciones del Comité expresamente dice: 228. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes''. (Subrayado fuera de texto). Este lenguaje contrasta con el empleado en los informes definitivos, donde no se habla de conclusiones provisionales. Ver por ejemplo, el Informe Definitivo del Caso 2213 (Colombia), contenido en el 331º Informe del Comité de Libertad Sindical, donde se emplea la siguiente expresión: ''290. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.'' Este lenguaje también se emplea en los Informes en los que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de la situación, también considerados como informes definitivos. Como ejemplos de este tipo de informes, se puede citar el Informe 308 del Comité de Libertad Sindical, en relación con el Caso 1916 (Colombia), relativo a violaciones de la libertad sindical en el caso de Empresas Varias de Medellín, asunto examinado en la Sentencia T-568 de 1999, MP: C.G.D.. Un ejemplo más reciente es el CASO NÚM. 2237 (Colombia), contenido en el 331º Informe del Comité de Libertad Sindical, donde el Comité pidió que se le mantuviera informado de la evolución de la situación. porque, con posterioridad a este informe, tanto ASEINPEC, como el gobierno colombiano presentaron alegatos y observaciones que fueron consideradas por el Comité en las sesiones siguientes. Ver Informes 329, 330, y 331º del Comité de Libertad Sindical. Por eso, luego del Informe 328 el caso siguió a consideración del Comité, como se aprecia en los Informes 330 y 331 del Comité de Libertad Sindical, como se verá a continuación.

En efecto, la queja sobre violación de la libertad sindical de miembros de la Asociación Sindical de Empleados del Instituto Nacional Penitenciario -ASEINPEC, fue considerada por primera vez en la 281ª reunión del Consejo de Administración, celebrada en el mes de junio de 2001. En el párrafo 274 del Informe No. 325 del Comité de Libertad Sindical se lee el resumen de la queja en los siguientes términos: ''En sus comunicaciones de 20 de enero, 15 de febrero y 17 de julio de 2000, la CGTD alega: 5) el despido del presidente de la organización sindical ASEINPEC, Sr. J. de la Rosa Grimaldos, así como el despido del presidente, del vicepresidente, del fiscal, del primero, tercero y quinto suplentes de la junta directiva seccional de Medellín de ASEINPEC y dos trabajadores que habían sido nombrados para reemplazar al vicepresidente y al fiscal.'' 325º Informe del Comité de Libertad Sindical, Caso Núm. 2068 (Colombia) Informe Provisional. Quejas contra el Gobierno de Colombia presentadas por -- la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD) -- la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGTD) - seccional Antioquia -- la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) - Subdirectiva Antioquia y varios sindicatos colombianos. Alegatos: violación del derecho de asociación; denegatoria de permisos sindicales; violación del derecho de huelga; retención de cotizaciones sindicales; actos de discriminación antisindicales; actos de injerencia en las actividades sindicales; violación del derecho de negociación colectiva. Párrafos 274 a 337. En el párrafo 320 el Comité recoge las observaciones del gobierno colombiano, en las que manifestó: ''1) en relación con el despido del Sr. J.J. de la Rosa Grimaldos se está llevando a cabo una investigación administrativa; y 2) con respecto al despido de dirigentes sindicales de ASEINPEC en Medellín se realizó una investigación administrativa en la que se determinó la falta de competencia para resolver el objeto de la investigación. Con base en esta información, el Comité recomendó al Gobierno colombiano ''[recabar] en el marco de la investigación administrativa en curso, comunique sus observaciones en relación con el despido del Sr. J.J. de la Rosa Grimaldos, presidente de ASEINDCE;'' y 2) ''[tomar] las medidas necesarias para que las autoridades competentes inicien de inmediato una investigación en relación con los despidos de dirigentes sindicales de ASEINPEC - seccional Medellín y que comunique sus observaciones al respecto.''

En los Informes 326 Oficina Internacional del Trabajo, 282.a reunión Consejo de Administración, Ginebra, noviembre de 2001. 326.º Informe del Comité de Libertad Sindical, SEXTO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA. Documento GB.282/6. y 327, Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración 283.a reunión, Ginebra, marzo de 2002, 327º Informe del Comité de Libertad Sindical, OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.283/8. el Comité da cuenta del recibo de nuevos alegatos de ASEINPEC y de observaciones parciales del gobierno colombiano sobre el caso.

En el Informe 328, Oficina Internacional del Trabajo, Consejo de Administración 284.a reunión, Ginebra, junio de 2002, 328º, Informe del Comité de Libertad Sindical, OCTAVO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Párrafos 128, 139 a 149, 187, 213, 226, y 228, literal k). el Comité considera los nuevos alegatos presentados por ASEINPEC, relativos a la condición de empleados públicos de los funcionarios del INPEC y la constitución del sindicato, la persecución y amenazas contra la vida de varios de sus dirigentes sindicales, la descripción de los hechos que generaron sanciones administrativas y despidos de miembros del sindicato, sobre los procedimientos administrativos y judiciales que se habían seguido internamente para lograr la protección de sus derechos y los resultados de esas acciones. Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafos 139 a 149. Igualmente toma nota de las observaciones parciales hechas por el gobierno colombiano en relación con las medidas administrativas adoptadas para la protección de la libertad sindical en el caso de los dirigentes de ASEINPEC --Seccional Medellín y las sanciones impuestas al INPEC por violación de la libertad sindical. Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 187.

Con base en estas observaciones, el Comité ''toma nota de la información del Gobierno según la cual el director territorial de Cundinamarca, ante un recurso interpuesto por la organización sindical sancionó al INPEC con cincuenta salarios mínimos legales vigentes debido a que se probó que no existió calificación por parte de un juez para despedir o trasladar a los dirigentes sindicales, requisito impuesto por el artículo 405 y que por lo tanto ello constituye un acto de violación de la libertad sindical.'' Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 213. Literal h). En consecuencia, consigna en su Informe Provisional lo siguiente: ''228. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: (...) k) ''en lo que respecta al despido del Sr. J. de la Rosa Grimaldos y otros dirigentes de la seccional Medellín alegado por ASEINPEC, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias con miras al reintegro de los mismos en sus puestos de trabajo con el pago de los salarios caídos.'' Informe 328 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 228. Recomendaciones del Comité, Literal k). (subrayado fuera de texto)

Con posterioridad a este informe, el Comité solicita al gobierno colombiano en su Informe 329 que ''p) en lo que respecta a los nuevos alegatos presentados por (...) ASEINPEC, (...), el Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones en lo que concierne a estos alegatos (...) a fin de que el Comité pueda emitir sus recomendaciones con pleno conocimiento de los hechos.'' Esta información adicional solicitada por el Comité de Libertad Sindical se refiere a los nuevos alegatos presentados por los querellantes sobre violaciones a la libertad sindical de ASEINPEC, donde se relatan despidos masivos, traslados de miembros del sindicado, cierre de oficinas y algunas amenazas contra la vida de algunos miembros del sindicato. Ver Oficina Internacional del Trabajo), 285.a reunión Consejo de Administración Ginebra, noviembre de 2002 , Informe 329 del Comité de Libertad Sindical NOVENO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.285/9 (Parte I), 329.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 421. Ante el retraso en dar respuesta a la solicitud del Comité, por parte del gobierno colombiano, el Comité urge al gobierno colombiano a enviar las observaciones solicitadas por el Comité, 329.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 445. ''En cuanto a los demás alegatos presentados por ADEM, SINTRASINTETICOS, SINTRATEXTIL y ASEINPEC, el Comité lamenta tomar nota de que a pesar de que dichos hechos fueran alegados en el anterior examen del caso, el Gobierno informa que recién ahora remitirá oficio a la Oficina de Derechos Humanos del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Por otra parte, el Comité observa que teniendo en cuenta ciertos alegatos (despidos antisindicales, amenazas de sanciones en caso de recurrir a la huelga, faltas de consultas en procesos de reestructuración), la Oficina de Derechos Humanos no sería quizás el órgano competente para tratarlos, sino la justicia laboral. El Comité pide al Gobierno que sin demora envíe sus observaciones respecto a los alegatos mencionados.'' y solicita en sus recomendaciones que el Gobierno ''sin demora envíe sus observaciones respecto a los alegatos mencionados.'' 329.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 447, literal g).

En el Informe 330, el Comité indica que ha recibido informaciones parciales del gobierno colombiano en relación con las denuncias de violación de fuero sindical de miembros de ASEINPEC --Seccional Medellín. OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO, (Parte I) 286.a reunión, Consejo de Administración Ginebra, marzo de 2003, UNDECIMO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.286/11, 330.º Informe del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 6. En el Informe 331, el Comité da cuenta de las observaciones parciales enviadas por el gobierno mediante comunicaciones de los días 2, 15 y 16 de enero y 18 de febrero de 2003, así como de los nuevos alegatos presentados por ASEINPEC, señalando que ningún trabajador ha sido reintegrado. Informe 330 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 263, Literal h). En las conclusiones del Informe 331, el Comité pide al Gobierno más información sobre el caso y que responda sin demora a los demás alegatos. Informe 330 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 263, literal g). Finalmente, en su Informe 331 el Comité recomienda lo siguiente:

''En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes: (...)

''d) en cuanto a los alegatos presentados por ASEINPEC, relativos a la negativa a reintegrar a los dirigentes sindicales y las constantes amenazas sufridas por estos, la persecución antisindical por medio de sanciones, los procesos disciplinarios y traslados contra dirigentes sindicales, el despido de dirigentes en violación del fuero sindical, la suspensión de dirigentes sin goce de sueldo por haber realizado una manifestación pacífica, la presión sobre los afiliados para que dejen de ser miembros del sindicato, y la negativa a devolver las oficinas de la organización querellante a pesar de existir una decisión judicial que lo ordena, el Comité pide al Gobierno que garantice que el INPEC cumpla con la decisión judicial Se refiere a la sentencia mencionada por el gobierno de Colombia en sus observaciones parciales y consignado en el párrafos 162 del Informe 331 del Comité de Libertad Sindical donde se menciona el fallo proferido por el Tribunal Superior del Distrito Judicial del Departamento del Quindío que ordenó el reintegro de funcionarios del INPEC. que ordenó el reintegro de los dirigentes sindicales despedidos, y que tome las medidas necesarias para que las oficinas de ASEINPEC sean devueltas sin demora a la organización sindical tal como ha ordenado la autoridad judicial. El Comité pide al Gobierno que le informe al respecto y que responda sin demora a los demás alegatos.'' Informe 331 del Comité de Libertad Sindical, Párrafo 266, literal d). (subrayado fuera de texto)

Este recuento muestra claramente que el caso relativo al despido de miembros y directivos de ASEINPEC -- Seccional Medellín, aún se encuentra en trámite. La sentencia de la cual disiento tomó como definitivo el Informe 328 cuando en realidad se trata tan sólo de un informe provisional respecto del cual el Estado colombiano ha elevado observaciones y tanto él como la CGT, que presentó la queja a nombre de ASEINPEC, pueden allegar alegatos e información complementaria, como en efecto lo han venido haciendo. En esas condiciones, cuando todavía faltan varios pasos dentro del procedimiento previsto dentro de la OIT en virtud de tratados que el Estado debe cumplir, no se puede considerar que la recomendación constituye una orden ni mucho menos una orden definitiva.

Por lo tanto, dado que se trata de una recomendación preliminar y aún están pendientes observaciones parciales presentadas por el gobierno colombiano, no estamos frente a una recomendación vinculante. No se cumple, entonces, la segunda condición: a pesar de que la recomendación es específica, no es vinculante, dado que es preliminar y sujeta aún a observaciones.

Aún si se aceptara, en gracia de discusión, que esta recomendación del Comité de Libertad Sindical es vinculante, se ha debido permitir que el gobierno adoptara las medidas que considerara necesarias y adecuadas para darle cumplimiento con el fin de identificar en qué consiste la violación específica del derecho y cuál es su origen. Dado que las recomendaciones del Comité están dirigidas en primer lugar al gobierno, es éste quien debe poder decidir cuáles medidas cumplen mejor con la finalidad de proteger la libertad sindical, teniendo en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Comité. En efecto, la presente sentencia pasa por alto que para que se pueda concluir que el gobierno de Colombia incumplió la recomendación hay factores de orden temporal y procedimientos que deben ser considerados. En el plano temporal, debe haber transcurrido un tiempo, plazo o término para que se adopten las medidas adecuadas. En el plano procedimental caben varias alternativas. La primera es que el gobierno expresamente se rehúse a cumplir, lo cual no ha sucedido en el presente caso. La segunda es que el gobierno se demore más allá del término fijado o del plazo prudencial, a pesar de haber anunciado que cumpliría. En este evento, el Comité puede adoptar un Informe en el que se solicita mantenerlo informado sobre la evolución del asunto para que el gobierno comunique lo que esté sucediendo. La tercera alternativa es que como resultado del seguimiento que haga el Comité, surja que el gobierno no cumplirá de buena fe con las recomendaciones, caso en el cual puede solicitar al Consejo de Administración que solicite a la Conferencia General de la OIT la adopción de medidas más drásticas para lograr el cumplimiento del gobierno. Ante la gravedad del incumplimiento, la Conferencia General de la OIT, puede llevar el caso ante la Corte Internacional de Justicia para que ésta decida sobre la responsabilidad internacional del Estado. Solo identificando la alternativa en que se ha configurado el incumplimiento, es posible precisar su alcance y, por lo tanto, definir el remedio adecuado para proteger en el orden interno el derecho vulnerado.

Considero que no era procedente ordenar a través de la acción de tutela el cumplimiento de una recomendación internacional de carácter provisional y por esa razón principal disiento de este fallo.

Hay una segunda razón por la cual me aparto de la decisión mayoritaria. Considero que la Sala aplicó inadecuadamente el precedente en la materia. Aun cuando la Sala cita como precedente aplicable al caso la sentencia T-568 de 1999, como fundamento para ordenar al INPEC que cumpliera con la recomendación del Comité de Libertad Sindical, existía por lo menos una diferencia sustancial con el caso de Empresas Varias de Medellín, que hacía inaplicable dicho precedente.

En efecto, el tipo de recomendación adoptada por el Comité de Libertad Sindical era distinto. En el caso de Empresas Varias de Medellín, resuelto mediante la mencionada sentencia, el Comité de Libertad Sindical había adoptado una decisión definitiva. No empleó en ese caso expresiones tales como ''conclusiones provisionales'', ni se trataba de un informe preliminar, ni hubo actuaciones posteriores del gobierno o del sindicato ante la OIT como parte del procedimiento del Comité de Libertad Sindical para examinar los alegatos de quienes elevaron la queja y las observaciones del Estado. En el 309º Informe del Comité de Libertad Sindical, en relación con el Caso 1916, sobre Empresas Varias de Medellín, teniendo en cuenta la información y las observaciones enviadas por el gobierno colombiano, presentó un ''Informe en el que el Comité pide que se le mantenga informado de la evolución,'' 309.o informe del Comité de Libertad Sindical, NOVENO PUNTO DEL ORDEN DEL DIA, Documento GB.271/9, 271.a reunión, Ginebra, marzo de 1998. En el 309º Informe del Comité de Libertad Sindical, Caso 1916 (Colombia), el comité concluyó lo siguiente: ''103. En estas condiciones, el Comité deplora los despidos masivos que se produjeron y urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los dirigentes sindicales, sindicalistas y trabajadores que fueron despedidos por haber participado en una huelga en 1993 en la empresa denominada Empresas Varias Municipales de Medellín y si ello no es posible, que se les indemnice de manera completa. Asimismo, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en el futuro, la calificación de las huelgas sea realizada por un órgano independiente y no por la autoridad administrativa. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas en este sentido. 104. Por último, el Comité, al igual que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, pide al Gobierno que tome medidas para modificar las disposiciones del Código Sustantivo de Trabajo que prohíben la huelga en una amplia gama de servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término (en particular artículos 430 y 450). con el cual culminó el procedimiento ante el Comité, quedando pendiente hacia el futuro la presentación de informes de seguimiento sobre las medidas que adoptara el gobierno para dar cumplimiento a las recomendaciones del Comité. Por lo tanto, la Sala no podía darle el mismo alcance al 328 Informe del Comité de Libertad Sindical, de tipo provisional, en relación con el caso de violación del fuero sindical de ASEINPEC - Seccional Medellín, que el dado en la sentencia T-568 de 1999, al 309 Informe del Comité en relación con el caso de Empresas Varias de Medellín, de tipo no provisional.

La tercera razón por la cual me aparto de la sentencia es porque considero que en este caso la Sala desconoció la jurisprudencia sobre procedibilidad de la acción de tutela. En efecto, la sentencia omitió analizar la existencia de un procedimiento alternativo para proteger el derecho en el caso concreto. Dado el carácter subsidiario de la acción de tutela, la Sala debió examinar si era cierto que no existía otro medio a través del cual se garantizara la efectividad del derecho de libertad sindical y en caso de que existiera, analizar si resultaba idóneo para garantizar el derecho de los actores, o si la tutela era procedente como mecanismo provisional para evitar un perjuicio irremediable.

En cuanto a los procedimientos judiciales seguidos en el ordenamiento interno, la sentencia da cuenta de las decisiones del Tribunal Superior de Medellín que negó que los funcionarios del INPEC tuvieran derecho a fuero; y de la acción de tutela decidida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, que denegó el amparo solicitado por considerar que las supuestas vías de hecho ocurridas el proceso laboral ordinario no habían existido. También se menciona la sanción administrativa impuesta por el Ministerio de Protección Social contra el INPEC por persecución de la asociación sindical, además de otros procesos judiciales seguidos por otras seccionales de la Asociación Sindical del Instituto Penitenciario y C., que habían otorgado una protección de los derechos de esos trabajadores.

De ese recuento surgía la necesidad de determinar contra qué acciones u omisiones de las autoridades era posible dirigir la acción de tutela, dado que dicho mecanismo no procede para controvertir otras sentencias de tutela, ni para revivir casos ya resueltos por los jueces de tutela ni para sustituir a la jurisdicción ordinaria. En la presente sentencia de la cual disiento, sólo se examinó si existía una actuación temeraria por parte de los actores al plantear un asunto ya resuelto ante la jurisdicción de tutela y se concluyó que se trataba de una cuestión diferente a la abordada en otras acciones de tutela, porque la OIT había emitido una recomendación relevante para analizar su caso, a pesar de que los hechos fueran los mismos y la Constitución no hubiera sido reformada en ese punto. Dado que los actores alegaban que los procedimientos internos estaban agotados y que no contaban con otro medio judicial para lograr la protección de sus derechos, la Sala debió analizar si, tal como ellos lo sugerían, se les había cerrado el acceso a la justicia, o si a pesar de existir otros medios judiciales disponibles, éstos eran insuficientes o, también, si la tutela procedía como mecanismo provisional, a fin de evitar un perjuicio irremediable. Nada de eso ocurrió. Un asunto de tanta importancia jurídica es a penas mencionado en la presente sentencia en un párrafo Dicho párrafo dice: ''Se advierte que en esta oportunidad no es motivo de análisis ni de pronunciamiento por esta Sala de Revisión, las presuntas vías de hecho en que pudieron incurrir los jueces que conocieron de los procesos laborales especiales de reintegro, promovidas por los aquí demandantes.'' en el cual se anuncia que no se hará el análisis que se ha debido hacer de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte sobre la procedibilidad de la acción de tutela.

Finalmente, la Sala también debió haber examinado los diferentes tipos de recomendaciones que emiten órganos de la OIT, así como los efectos en cada tipo de recomendación de cada una de ellas, con lo cual habría llegado necesariamente a la conclusión de que la recomendación consignada en el 328º Informe del Comité no era definitiva ni vinculante.

En primer lugar, están las Recomendaciones adoptadas por la Conferencia General de la OIT, cuya finalidad es recoger directrices generales que puedan orientar la política y la acción nacionales. Estas recomendaciones no tienen carácter vinculante, ni se refieren a violaciones de obligaciones de normas internacionales del trabajo. A pesar de no ser vinculantes, su adopción impone a los Estados miembros de la OIT ciertas obligaciones, al margen de que si han ratificado o tienen intención o no de ratificar un convenio en particular o de aceptar una determinada recomendación. De conformidad con el artículo 19, numeral 6, literales b y d del Convenio constitutivo de la OIT, una vez adoptada una recomendación por la Conferencia General de la OIT, surgen para el Estado parte dos obligaciones: a) La obligación de someter la recomendación a las autoridades competentes en el asunto objeto de recomendación, para que éstas adopten las medidas necesarias para ajustarse a la recomendación; b) La obligación de informar al D. General de la Oficina Internacional del Trabajo sobre ''el estado de su legislación y la práctica en lo que respecta a los asuntos tratados en la recomendación, precisando en qué medida se han puesto o se propone poner en ejecución las disposiciones de la recomendación, y las modificaciones que se considere o pueda considerarse necesario hacer a estas disposiciones para adoptarlas o aplicarlas.''

En segundo lugar, están las Recomendaciones adoptadas por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones o por la Comisión de Aplicación de Convenios y de las Recomendaciones de la Conferencia Internacional del Trabajo. De conformidad con los artículos 19 y 22 de la Constitución de la OIT, estas Comisiones realizan un control regular a través de la figura de la ''Presentación de memorias'' ante alguna de estas dos comisiones, que permite hacer un seguimiento a la forma como los Estados parte cumplen con las dos obligaciones mencionadas anteriormente. Estos dos órganos pueden hacer recomendaciones a los Estados miembros de la OIT sobre la adopción de medidas legales o de otro tipo de conformidad con los convenios y con las recomendaciones de la OIT. Estas recomendaciones no tienen carácter vinculante, ni se refieren a violaciones concretas (individuales), pero si pueden hacer referencia a incompatibilidad del ordenamiento interno de un Estado con un convenio ratificado.

En tercer lugar, se encuentran las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración a través de un ''Grupo de Expertos'' con ocasión del seguimiento a la Declaración Relativa a Principios y Derechos Fundamentales. Este procedimiento tiene como fin ''contribuir a identificar los ámbitos en que la asistencia de la Organización, por medio de sus actividades de cooperación técnica, pueda resultar útil a sus M.s con el fin de ayudarlos a hacer efectivos esos principios y derechos fundamentales''. OIT, Declaración de la OIT relativa a los Principios y Derechos Fundamentales en el Trabajo y su seguimiento, Ginebra, 1998, Pág. 9.

Este seguimiento se basa en memorias solicitadas a los M.s en virtud del artículo 19, párrafo 5, e) de la Constitución que son recogidos por la Oficina de la OIT para que el Consejo de Administración designe un ''Grupo de Expertos'' para su estudio. El informe elaborado por esta Comisión, se presenta a la Conferencia General de la OIT como un informe del D. General y contiene recomendaciones sobre necesidades de cooperación técnica. Este informe es discutido primero por una ''Comisión Tripartita'' y, posteriormente, por el Consejo de Administración que lo utiliza para definir prioridades y programas de acción en materia de cooperación técnica durante el período cuatrienal correspondiente. Las recomendaciones del Informe del Grupo de Experto, no tienen carácter vinculante.

En cuarto lugar, están las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración como resultado de alguno de los procedimientos especiales de control. Los procedimientos especiales de control son de dos tipos. El primero, fundado en la presentación de Reclamaciones y Quejas alegando el incumplimiento de Convenios y, el segundo, de Queja por violación de la Libertad sindical.

En cuanto a las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración través de una Comisión Tripartita, debido a una ''Reclamación'' presentada con base en los artículos 24 Artículo 24. Toda reclamación dirigida a la Oficina Internacional del Trabajo por una organización profesional de empleadores o de trabajadores en la que se alegue que cualquiera de los M.s no ha adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio, dentro de su jurisdicción, de un convenio en el que dicho M. sea parte podrá ser comunicada por el Consejo de Administración al gobierno contra el cual se presente la reclamación y podrá invitarse a dicho gobierno a formular sobre la materia la declaración que considere conveniente. y 25 Artículo 25. Si en un plazo prudencial no se recibiere ninguna declaración del gobierno contra el cual se haya presentado la reclamación, o si la declaración recibida no se considerare satisfactoria por el Consejo de Administración, éste podrá hacer pública la reclamación y, en su caso, la respuesta recibida. de la Constitución de la OIT. Este procedimiento tiene por objeto permitir que cualquier organización de empleadores o de trabajadores, ya sea nacional o internacional, pueda dirigir al D. General de la OIT una reclamación, en la que se alegue que en determinado Estado M. no se han adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de todo o parte de un convenio que ha ratificado. Si la reclamación presentada es admitida por el Consejo de Administración y no está relacionada con una violación a la libertad sindical se nombra una Comisión Tripartita, que la tramitará. Terminado el trámite, la Comisión Tripartita elabora un Informe para el Consejo de Administración, en el que se detallan las fases sucesivas de su examen de reclamación y presenta sus conclusiones y recomendaciones, para la adopción de una decisión por este último. El Consejo de Administración adopta, en sesión privada, una decisión con base en las recomendaciones y comunica la decisión al gobierno, a la Organización y a una Comisión de Expertos para que le haga seguimiento al cumplimiento de las recomendaciones. Las recomendaciones que adopte el Consejo de Administración, no ordenan al Estado la adopción de una medida específica, pero sí obligan al Estado a adoptar las medidas que sean necesarias para que no se siga violando el convenio. Por lo tanto, aun cuando si existe la obligación de cumplir con las recomendaciones, el Estado tiene un margen para adoptar las medidas que considere más adecuadas para superar el incumplimiento.

En relación con las Recomendaciones adoptadas por el Consejo de Administración través de una Comisión de Encuesta, debido a una ''Queja'' presentada con base en los artículos 26 a 29 Artículo 26. 1. Cualquier M. podrá presentar ante la Oficina Internacional del Trabajo una queja contra otro M. que, a su parecer, no haya adoptado medidas para el cumplimiento satisfactorio de un convenio que ambos hayan ratificado en virtud de los artículos precedentes. 2. El Consejo de Administración podrá, si lo considerare conveniente y antes de referir el asunto a una comisión de encuesta, según el procedimiento que más adelante se indica, ponerse en relación con el gobierno contra el cual se presente la queja, en la forma prevista en el artículo 24. 3. Si el Consejo de Administración no considerase necesario comunicar la queja al gobierno contra el cual se haya presentado, o si, hecha la comunicación, no se recibiere dentro de un plazo prudencial una respuesta que le satisfaga, el Consejo de Administración podrá nombrar una comisión de encuesta encargada de estudiar la cuestión planteada e informar al respecto. 4. El Consejo podrá seguir el mismo procedimiento de oficio o en virtud de una queja presentada por un delegado de la Conferencia. 5. Cuando el Consejo de Administración examine una cuestión suscitada por la aplicación de los artículos 25 o 26, el gobierno interesado, si no estuviere ya representado en el Consejo de Administración, tendrá derecho a designar un delegado para que participe en las deliberaciones del Consejo relativas a dicha cuestión. La fecha en que deban efectuarse las deliberaciones se notificará en tiempo oportuno al gobierno interesado.

Artículo 27. En caso de que se decidiera someter a una comisión de encuesta una queja recibida en virtud del artículo 26, cada M., le concierna o no directamente la queja, se obliga a poner a disposición de la comisión todas las informaciones que tuviere en su poder relacionadas con el objeto de dicha queja.

Artículo 28. La comisión de encuesta, después de examinar detenidamente la queja, redactará un informe en el cual expondrá el resultado de sus averiguaciones sobre todos los hechos concretos que permitan precisar el alcance del litigio, así como las recomendaciones que considere apropiado formular con respecto a las medidas que debieran adoptarse para dar satisfacción al gobierno reclamante, y a los plazos dentro de los cuales dichas medidas debieran adoptarse.

Artículo 29. 1. El D. General de la Oficina Internacional del Trabajo comunicará el informe de la comisión de encuesta al Consejo de Administración y a los gobiernos a los cuales concierna la queja, y procederá a su publicación. 2. Cada uno de los gobiernos interesados deberá comunicar al D. General de la Oficina Internacional del Trabajo, dentro de un plazo de tres meses, si acepta o no las recomendaciones contenidas en el informe de la comisión y, en caso de que no las acepte, si desea someter la queja a la Corte Internacional de Justicia. y 31 a 34 Artículo 31. La decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre cualquier reclamación o cuestión que se le haya sometido en virtud del artículo 29 será inapelable.

Artículo 32. La Corte Internacional de Justicia podrá confirmar, modificar o anular las conclusiones o recomendaciones que pudiere haber formulado la comisión de encuesta.

Artículo 33. En caso de que un M. no dé cumplimiento dentro del plazo prescrito a las recomendaciones que pudiere contener el informe de la comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia, según sea el caso, el Consejo de Administración recomendará a la Conferencia las medidas que estime convenientes para obtener el cumplimiento de dichas recomendaciones.

Artículo 34. El gobierno acusado de incumplimiento podrá informar en cualquier momento al Consejo de Administración que ha adoptado las medidas necesarias para cumplir las recomendaciones de la comisión de encuesta o las contenidas en la decisión de la Corte Internacional de Justicia, y podrá pedir que se constituya una comisión de encuesta encargada de comprobar sus aseveraciones. En este caso serán aplicables las disposiciones de los artículos 27, 28, 29, 31 y 32, y si el informe de la comisión de encuesta o la decisión de la Corte Internacional de Justicia fueren favorables al gobierno acusado de incumplimiento, el Consejo de Administración deberá recomendar que cese inmediatamente cualquier medida adoptada de conformidad con el artículo anterior. de la Constitución de la OIT. Este procedimiento tiene por objeto permitir que cualquier Estado M. pueda presentar una queja ante la OIT, contra cualquier otro Estado miembro que, a su parecer, no haya adoptado medidas satisfactorias para el cumplimiento de un convenio que ambos hayan ratificado. El Consejo de Administración examina la queja y decide si la tramita directamente o constituye una Comisión de Encuesta. Cualquiera que sea el trámite escogido, se envía la queja al gobierno para que envíe observaciones.

Con base en las respuestas dadas y las memorias enviadas por el Gobierno, la Comisión de Encuesta elabora un informe que contiene recomendaciones para el gobierno cuestionado que debe ser adoptado por el Consejo de Administración. Las recomendaciones que adopte el Consejo de Administración, no ordenan al Estado la adopción de una medida específica, pero sí obligan al Estado a adoptar las medidas que sean necesarias para que no se siga violando el convenio. Por lo tanto, aun cuando si existe la obligación de cumplir con las recomendaciones, el Estado tiene un margen para adoptar las medidas que considere más adecuadas para superar el incumplimiento. Si el gobierno acepta las recomendaciones pero no cumple con ellas, el Consejo de Administración solicita a la Conferencia Internacional del Trabajo que tome medidas para lograr el cumplimiento de las recomendaciones. Si el gobierno rechaza las recomendaciones, el caso se somete a la Corte Internacional de Justicia, que puede acoger o no las recomendaciones de la Comisión de Encuesta. La decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre responsabilidad internacional del Estado es obligatoria para el Estado.

Finalmente, están las Recomendaciones adoptadas por el procedimiento especial de queja por violación de la libertad sindical ante el Comité de Libertad Sindical, a las cuales ya se hizo referencia al inicio de este salvamento de voto.

Esta breve descripción de las distintas modalidades de recomendaciones ilustra la necesidad de que la Sala se refiriera al tipo de recomendación emitido, al órgano que lo emite, así como al procedimiento para su adopción, a fin de determinar si se trataba de una recomendación de carácter definitivo y vinculante.

Hasta aquí las razones que me llevaron respetuosamente a apartarme de la posición mayoritaria de la Sala.

Fecha ut supra.

M.J.C. ESPINOSA

Magistrado