Sentencia de Constitucionalidad nº 069/04 de Corte Constitucional, 3 de Febrero de 2004

Mediante oficio recibido por la Presidencia de esta Corporación el 18 de diciembre de 2003, el presidente del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley 11/99 Senado - 216/99 Cámara ''Por medio de la cual la nación se une al bicentenario del natalicio del General J.M.C.'', objetado por el Gobierno Nacional por razones de inconstitucionalidad, para que de conformidad con lo previsto en los artículos 167 de la Constitución y 32 del Decreto 2067 de 1991, la Corte se pronuncie sobre su exequibilidad.

El trámite legislativo del proyecto fue el siguiente:

1. - El día veintinueve (29) de abril de 1999, los congresistas R.D.Q.V., W.V.M., P.J.S., H.A.A., B.M.G., M.U.E. y G.Z.C. radicaron el proyecto ante la Secretaría General de la Cámara de R.s. En la misma fecha, el presidente de esa Corporación ordenó su reparto a la Comisión Cuarta Constitucional Permanente y dispuso su envío a la Imprenta Nacional para efectos de la publicación (fl. 179).

2. - Según certificación que obra en el expediente (fl. 167), el nueve (09) de junio de 1999, la Comisión Cuarta de la Cámara de R.s, con ponencia de los congresistas L.N.G. y G.G., debatió y aprobó el proyecto por unanimidad. El día diecisiete (17) de junio de 1999 se surtió debate en sesión plenaria de la Cámara, donde fue aprobada la ponencia (fl. 154).

3. - El proyecto fue remitido al Senado de la República donde recibió primer debate y fue aprobado por la Comisión Cuarta Constitucional Permanente el 28 de Septiembre de 1999, previa ponencia presentada por el Senador J.R.M. (fl. 147). El debate en plenaria se llevó a cabo el veinte (20) de noviembre de 1999 (fl. 141).

   Ante las discrepancias entre los dos textos aprobados por cada una de las plenarias, los presidentes de las cámaras legislativas designaron una comisión accidental de conciliación. La comisión acogió la totalidad del texto aprobado por la Cámara de R.s. Así, el informe presentado por los congresistas R.D.Q., L.N.G. y J.R. fue aprobado por la Plenaria de la Cámara de R.s el dieciséis (16) de mayo de 2000 (fl. 38) y el 23 de mayo siguiente la plenaria del Senado de la República lo aprobó (fl. 37).

4. - Una vez remitido el proyecto de ley al señor P. de la República, y recibido por éste el 1º de junio de 2000, el 12 de junio siguiente fue devuelto al Congreso sin la correspondiente sanción, por objeciones de inconstitucionalidad (fls. 28 a 34).

5. - Por su parte, el informe de objeciones presentado por el representante a la Cámara C.A.Z.D. y por el senador G.Z.C. fue aprobado en la plenaria de la Cámara el 02 de diciembre de 2003 y por la plenaria del Senado el 26 de noviembre de 2003, luego de considerar que las objeciones eran infundadas. De esta manera, el Congreso desestimó las objeciones formuladas por el P. de la República (fls. 8 y 2).

6. - El presidente del Senado remitió entonces el proyecto, para que sea la Corte Constitucional quien decida sobre su exequibilidad.

A continuación la Corte transcribe el texto definitivo del proyecto de ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara, aprobado por el Congreso y objetado por el Gobierno Nacional.

Proyecto ley No. 11/99 Senado - 216/99 Cámara:

''LEY Nº ___

`POR MEDIO DE LA CIAL LA NACION SE UNE AL BICENTENERAIO DEL NATALICIO DEL GENERAL JOSE MARIA CORDOVA'

El CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

Artículo 1º. OBJETO: La nación se asocia a los municipios de Concepción Rionegro, El Santuario y C. de Viboral, en el Departamento de Antioquia, en la celebración de los doscientos años del natalicio del general J.M.C., prócer de la patria e hijo ilustre del Oriente Antioqueño, hecho que se festejará en la semana del 6 al 11 de septiembre de 1999, con día central y clásico el día 8 del mismo mes y año, fecha en la cual nació, hace 200 años, el Héroe de Ayacucho.

ARTÍCULO 2º. HONORES: Para celebrar esta efemérides, y honrar perennemente la memoria del héroe símbolo de la cultura antioqueña, ejemplo de valor, patriotismo y entrega a la causa de la independencia, la Nación, se vincula a las siguientes obras, con las correspondientes partidas:

La suma de cien millones de pesos destinados al estudio de prefactibilidad y factibilidad para la creación de la Universidad virtual J.M.C., institución de educación superior, con sede principal en el municipio de Rionegro, Antioquia.

La suma de setecientos millones de pesos para la construcción del Coliseo Deportivo J.M.C., escenario para la práctica del deporte, la recreación, y el aprovechamiento del tiempo libre, con sede el municipio de Concepción, Antioquia.

La suma de mil millones de pesos para la ampliación, rectificación y pavimentación de la vía Barbosa-Concepción, en Antioquia, tramo de 23 kilómetros.

La suma de seiscientos millones de pesos para la construcción, dotación y adecuación de la Casa de la Cultura J.M.C., institución de educación y fomento de la cultura, con sede en el municipio de El Santuario, Antioquia.

La suma de seiscientos millones de pesos para la restauración, adecuación y dotación del M.J.M.C., institución cultural e histórica con sede en la ciudad de Rionegro, Antioquia.

La suma de cuatrocientos millones de pesos para la construcción de un Centro Educativo en el Municipio de C. de Viboral en el departamento de Antioquia.

ARTÍCULO 3º. PRESUPUESTO: El presupuesto necesario para las obras detalladas en el artículo segundo será a cargo de la Nación. Para tal efecto, se incluirán los proyectos dentro del Plan Plurianual de Inversiones y se asignarán en el presupuesto las partidas necesarias, dinero que se entregará a cada municipalidad y estará sujeto a la vigilancia fiscal de la Contraloría General de la República, sin perjuicio de la que en cada municipio se ejerza por parte de las veedurías.

PARÁGRAFO. La financiación de estos proyectos se hará con cargo al Fondo de Inversiones para la Paz, en tanto cumplan los requisitos exigidos por el mismo.

ARTÍCULO 4º. APROPIACION PRESUPUESTAL: Para efectos de garantizar el cumplimiento de esta Ley de Honores, el Gobierno Nacional hará las apropiaciones presupuestales necesarias, realizará los traslados y negociará los empréstitos que se requieran para el cumplimiento de los proyectos descritos.

ARTÍCULO 5º. COMITÉ: Para la gestión que requieran los proyectos, constitúyase un comité integrado por:

El P. de la República o su representante.

El Gobernador del Departamento de Antioquia o su R..

Tres (3) delegados del Congreso de la República, vinculados a los municipios del Oriente Antioqueño.

Los alcaldes de los municipios Antioqueños de Concepción, Rionegro, El Santuario y C. de Viboral o sus representantes.

PARÁGRAFO. Este Comité se integrará dentro del mes siguiente a la aprobación de la presente ley y según reglamentación que expida el Gobierno Nacional.

ARTÍCULO 6º. VIGENCIA: La presente ley rige desde su publicación.

El P. del honorable Senado de la República,

MIGUEL PINedO VIDAL

El Secretario General del honorable Senado de la República,

M.E.R..

lA PresidentA de la honorable Cámara de R.s,

NANCY PATRICIA GUTIERREZ CASTAÑEDA

El Secretario General de la honorable Cámara de R.s,

GUSTAVO BUSTAMANTE MORATTO''

El Gobierno objetó el proyecto por razones de inconstitucionalidad. A continuación la Corte sintetiza sus argumentos:

1. - En primer lugar, el Gobierno dice que el proyecto de la referencia viola el artículo 160 de la Constitución ya que no mediaron ocho días entre el primer y el segundo debate en la Cámara de R.s, pues el primero se llevó a cabo el 9 de junio de 1999 y el segundo el 17 de junio.

2. - En segundo lugar, el P. considera que el proyecto viola los artículos 288 y 311 de la Carta. Así, el artículo 2º del proyecto enumera obras que se deben realizar con presupuesto de la nación en algunos municipios de Antioquia. Tales obras -construcción de un coliseo deportivo, ampliación de vía intermunicipal, restauración y dotación de un museo y la construcción de un centro educativo- son competencia del municipio de conformidad con la ley 60 de 1993. Para ello recibe de la Nación participaciones en sus ingresos corrientes. Agrega el ejecutivo que sólo ante la incapacidad de la entidad territorial para financiar este tipo de obras puede el gobierno nacional evaluar la posibilidad de financiarlas. Tal situación no puede ser impuesta por una ley como en este caso.

3. - En tercer lugar, el Gobierno estima que el proyecto viola los artículos 345 y 346 de la Constitución, pues en su artículo 3 ordena la inclusión de proyectos en el plan plurianual de inversiones, la asignación de presupuesto y que se efectúen las apropiaciones necesarias. Para el ejecutivo tanto la expedición del Plan Nacional de Desarrollo como la incorporación de una partida presupuestal en la ley del presupuesto general de la Nación son actos complejos en los que interviene tanto el legislativo como el ejecutivo. No es posible entonces que una ley ordinaria baste para incorporar una partida en el presupuesto, ni tampoco puede ordenar al gobierno para que la incluya. De otro lado, la determinación de sumas concretas para realizar las obras es del resorte del ejecutivo, pues debe tomar en cuenta la disponibilidad presupuestal. Menos aún puede una ley como estas determinar cuál es la fuente de financiación pues ello rompe con la unidad presupuestal. Por lo anterior, ya que los artículos 2 y 3 del proyecto son inconstitucionales, el gobierno estima que las demás disposiciones de la ley serían inviables ya que las obras no pueden ser ejecutadas.

El Congreso de la República insiste en la aprobación del proyecto, pues considera infundadas las objeciones presidenciales. Los informes presentados y aprobados por las plenarias de cada cámara controvierten las objeciones propuestas con los siguientes argumentos: el proyecto guarda unidad de materia y cumplió con todos los requerimientos de trámite legislativo. De otro lado, de conformidad con la sentencia C-486 de 2002, el Congreso puede aprobar leyes que comporten gasto público y el gobierno decide su inclusión en el respectivo proyecto de presupuesto. Por tanto, si la norma consagra una autorización de la partida en el presupuesto de gastos es constitucional, mientras que si impone una orden al gobierno no lo es. De igual manera, los conceptos del Ministerio Público frente a este tipo de proyectos de ley manifiestan que las leyes que autorizan gasto público no tienen la aptitud para modificar directamente la ley de apropiaciones o el plan nacional de desarrollo, ni son órdenes perentorias al gobierno. Finalmente, y luego de un recuento jurisprudencial sobre la materia, el Congreso recuerda que muchas leyes similares no han sido objetadas por el gobierno, lo que demuestra la posición incoherente del ejecutivo frente a este tipo de normas.

V.I. CIUDADANA

Con el fin de garantizar la participación ciudadana, el proceso fue fijado en lista el día veintitrés (23) de enero y desfijado el veintisiete (27) para que quienes desearan intervenir en el mismo pudieren exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. Sin embargo, el término previsto venció en silencio.

Mediante concepto No. 3460, recibido en la secretaría de esta Corporación el diecinueve (19) de enero de los corrientes, el P. General de la Nación concluye que debe declararse la inexequibilidad del proyecto de la referencia pues éste viola el artículo 162 de la Carta. Según su parecer, sobrepasar dos legislaturas para el trámite de un proyecto de ley implica que el mismo debe ser declarado contrario a la Constitución por violación del principio democrático. Para el Ministerio Público, la exigencia de que un proyecto no pueda ser considerado en más de dos legislaturas no es un simple capricho, pues pretende asegurar que las normas sean producidas oportunamente, en un período específico. Por ello concluye que la dilación del trámite legislativo puede generar consecuencias que se traduzcan en algo tan aberrante como la insistencia del Congreso cuatro legislaturas después de las objeciones presidenciales.

Recuerda entonces la Vista Fiscal que en la sentencia C-196 de 2001 se presentó una situación similar que no fue analizada por el pleno de la Corte, pero que generó el salvamento de voto de cuatro magistrados. Concluye el P. que una ley cuyo trámite exceda dos legislaturas es inexequible por transgredir el principio democrático e ir en contra del principio de racionalidad en el ejercicio de la función legislativa. Anota finalmente el Ministerio Público que el proyecto de ley bajo examen empezó a tramitarse en la legislatura comprendida entre el 20 de julio de 1999 y el 20 de junio de 2000, y las objeciones presidenciales sólo vinieron a resolverse en la legislatura que va del 20 de julio de 2003 al 20 de junio de 2004. El P. resalta entonces que el proyecto de ley objetado ha tomado cuatro legislaturas e incluso la insistencia ha sido presentada por un Congreso que no es el mismo que aprobó originariamente el texto.

Competencia

1. - La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de las normas objetadas por el Gobierno Nacional, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º y 241 numeral 8º de la Carta Política.

   El trámite de las objeciones y de la insistencia

2. - Según lo previsto en el artículo 166 de la Constitución, el Gobierno disponía de hasta seis días (6) días hábiles para devolver con objeciones este proyecto de ley, por cuanto el mismo consta de menos de veinte artículos Con referencia al término de los seis días hábiles pueden consultarse, entre otras, las Sentencias C-268/95, C-380/95, C-292/96 y C-028/97.. De conformidad con la documentación allegada al expediente, la Corte concluye que el proyecto fue objetado dentro de los términos previstos para ello Fls. 36 y 28 a 34 del expediente. El proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el 1 de junio de 2000 y las objeciones fueron presentadas el 12 de junio siguiente. .

3. - Como fue reseñado en el punto I de esta sentencia, las Cámaras nombraron ponentes para el estudio de las objeciones formuladas por el Ejecutivo. Previos los trámites del artículo 167 de la Carta, insistieron en la aprobación del mismo por considerar infundados los argumentos de inconstitucionalidad. En consecuencia, corresponde a esta Corporación estudiar el trámite seguido a las objeciones presidenciales por parte del Congreso, para luego decidir sobre la eventual exequibilidad del proyecto, de acuerdo con los cargos de inconstitucionalidad reprochados por el Gobierno.

4. - La Carta Política y la ley 5a de 1992 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de R.s" disponen claramente, cuál es el trámite que debe seguir un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad por parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto, que en esos casos, "las Cámaras" podrán insistir sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para que en los seis días siguientes, decida sobre su exequibilidad.

   Como puede deducirse del artículo 167 superior, "la insistencia de las Cámaras" es un presupuesto de procedibilidad, para que la Corte tenga competencia en el análisis de exequibilidad del proyecto objetado. Si éste presupuesto falta en todo o en parte, deberá entenderse que dicho proyecto fue archivado total o parcialmente, de acuerdo al artículo 200 de la ley 3a de 1992. Tal situación ya había sido analizada por esta Corporación en la sentencia C-036 de 1998, en donde afirmó:

   "La competencia de la Corte y el término para decidir tienen como punto común de referencia la insistencia de ''las Cámaras''. Si una cámara se allana a la objeción presidencial y, en cambio, la otra opta por insistir, la insistencia no se dará por ''las Cámaras'', como lo exige la Constitución (art. 167), sino por una sola cámara, lo que significará que el obstáculo que representa la objeción, no pudo ser remontado por el Legislativo. A este respecto, cabe anotar que la discrepancia entre las cámaras, conduce a que deba archivarse total o parcialmente el respectivo proyecto, según lo prescribe el artículo 200 de la Ley 3ª de 1992."

   5- Como puede observarse, tanto la Cámara como el Senado están de acuerdo en considerar que todas las objeciones del Gobierno son infundadas, por razones similares, por lo que, por este aspecto, no existe irregularidad pues las Cámaras insistieron en el proyecto y fundamentaron dicha insistencia. Sin embargo, la Vista Fiscal considera que el proyecto está viciado de inconstitucionalidad por cuanto la insistencia de las Cámaras fue extemporánea. Y es claro que esta Corporación debe examinar ese aspecto, pues si la insistencia es irregular, por haber excedido los términos máximos fijados por la Carta, es obvio que la Corte no puede declarar la exequibilidad el proyecto, ya que éste habría sido objetado por el Gobierno y las Cámaras no habrían insistido en el término establecido por la Carta para tal efecto. La insistencia sería entonces invalida y la Corte debería ya sea inhibirse de conocer de la insistencia o declarar su inconstitucionalidad. Entra pues la Corte a examinar el problema del lapso transcurrido entre la objeción gubernamental y la insistencia de las Cámaras.

   El planteamiento del P. y el trámite de un proyecto de ley en más de dos legislaturas

   6- El Ministerio Público considera que el proyecto de ley bajo examen es inexequible pues fue sobrepasado el término máximo previsto por la Constitución para tramitar un proyecto de ley. Según su parecer, al ser un proyecto estudiado por más de dos legislaturas, este cuerpo normativo debe ser declarado inexequible por violar el artículo 162 de la Carta. La Corte debe entonces determinar si la conducta del Congreso, al retrasar el trámite de las objeciones por más de dos legislaturas, constituye una violación a la Carta, que llevaría a la declaratoria de inconstitucionalidad del proyecto objetado o a la inhibición de esta Corte para conocer de la insistencia, por entenderse que el proyecto fue archivado. Para verificar si ello ocurrió es menester recordar el trámite legislativo de este proyecto y las objeciones, para luego analizar las normas constitucionales y determinar si existe un plazo constitucional en la materia y si éste fue cumplido en el caso concreto.

   7-Según consta en el expediente, el día 12 de junio de 2000 el P. de la República devolvió el proyecto de ley, junto con el escrito de objeciones (folio 28). El informe sobre las objeciones fue presentado el 18 de noviembre de 2003. El 26 de noviembre de 2003, el Senado de la República acoge y aprueba el informe presentado. Finalmente, el 2º de diciembre de 2003, la Cámara de R.s acoge y aprueba el informe presentado. De lo anterior se desprende que transcurrieron más de tres legislaturas sin que el Congreso de la República se pronunciara sobre las objeciones presidenciales. En efecto, conforme al artículo 138 superior, las legislaturas van del 20 de julio de cada año hasta el 20 de junio del año siguiente. La primera legislatura fue del 20 de julio de 2000 al 20 de junio de 2001, la segunda del 20 de julio de 2001 al 20 de junio de 2002, y la tercera del 20 de julio de 2002 a 20 de junio de 2003. Esto significa que el Congreso únicamente estudió las objeciones presidenciales en la cuarta legislatura siguiente a la presentación de las objeciones presidenciales, lo cual significa que la Vista Fiscal tiene razón en que transcurrieron más de dos legislaturas entre las objeciones y la insistencia gubernamental. El interrogante constitucional que la Corte debe resolver es entonces si ese hecho invalida la insistencia de las Cámaras, por ser extemporánea.

   El problema del límite temporal para la insistencia de las Cámaras.

   8- El artículo 162 de la Carta dispone que ningún proyecto de ley podrá ser considerado en más de dos legislaturas. Sin embargo, la Carta aparentemente guarda silencio sobre el término con que cuenta el Congreso para insistir, pues los artículos 166 y 168 superiores, que regulan específicamente el trámite de las objeciones presidenciales, establecen el término que tiene el Gobierno para objetar (CP art. 166) y la Corte para decidir, en caso de objeción por inconstitucionalidad (CP art. 167), pero no señalan expresamente ningún plazo perentorio, dentro del cual deban las cámaras tramitar la insistencia frente a las objeciones presidenciales.

   Esta situación normativa puede ser interpretada de dos formas. De un lado, puede considerarse que, como la regulación especial del trámite de objeciones no estableció ningún plazo perentorio, el término es indefinido, ante la ausencia de una norma que fije expresamente un plazo al Congreso en esta etapa específica. La segunda posibilidad hermenéutica es entender que la ausencia de un término especial para que las Cámaras insistan en caso de objeciones gubernamentales no significa que éstas cuenten con un plazo indefinido, ya que frente a ese aparente vacío debe entenderse que se aplica el artículo 162 de la Carta, que es la norma general que establece el plazo máximo para que el Congreso estudie y apruebe un proyecto. Entra pues la Corte a determinar cuál de estas dos interpretaciones se ajusta mejor a la Constitución.

   9- La primera hermenéutica, según la cual las cámaras carecen de límite temporal para presentar la insistencia en caso de objeción presidencial, parece contar en su favor con la conocida regla para solución de antinomias normativas, según la cual, en caso de contradicción entre dos normas coetáneas de la misma jerarquía, debe preferirse la regulación especial a la regulación general (lex specialis derogat ley generalis). Según este argumento, el artículo 167 superior es la norma especial en materia de objeciones y ella nada dice sobre el término con que cuenta el Congreso para insistir. Existiría entonces una contradicción entre la norma general, que es el artículo 162 de la Carta, que establece límites temporales máximos para el trámite de los proyectos, y la regulación especial, que son los artículos 165 a 168 constitucionales, que no prevén esos límites para la insistencia de las cámaras frente a las objeciones presidenciales, por lo cual debe preferirse la regulación especial, que confiere un plazo ilimitado a las Cámaras para insistir.

   10- Esta tesis sobre la ausencia de límites temporales para que las Cámaras presenten la insistencia en caso de objeciones presidenciales parece también apoyarse en los principios democráticos y de conservación del derecho (CP arts 1° y 3), según los cuales, la interpretación constitucional debe intentar conservar la labor del Legislador y favorecer la expresión del Congreso, que es el representante del pueblo colombiano (CP art 133). Conforme a este argumento, si el Congreso ha aprobado un proyecto de ley y éste es objetado por el Gobierno, entonces debe preferirse aquella interpretación que sea más favorable a la posibilidad de que las Cámaras insistan, puesto que de esa manera se puede conservar la labor del Legislador, frente a los reparos gubernamentales. Por consiguiente, entre una hermenéutica que confiere un término ilimitado a las cámaras para insistir y otra que limita ese término, debería preferirse aquella que no impone restricciones temporales al Congreso, puesto que de esa manera se eliminan trabas temporales a la expresión del Legislador.

   10- A pesar de su aparente fuerza, la Corte considera que la anterior interpretación es inadmisible, por las siguientes consideraciones literales, lógicas, sistemáticas y finalísticas.

   11- De un lado, esa interpretación desconoce abiertamente el tenor literal del artículo 162 superior, según el cual, ''ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.'' N. en efecto que esa disposición constitucional no distingue entre proyectos objetados y no objetados sino que se refiere expresamente a todo proyecto, al usar el universal negativo: ''Ningún proyecto''. Ahora bien, un texto, aunque sea aprobado por las cámaras, sigue siendo un simple proyecto, si no ha recibido la correspondiente sanción presidencial (CP arts 157 ord 4° y 167). Por consiguiente, si el gobierno objeta el proyecto, entonces cuando éste vuelve a las cámaras, sigue siendo un proyecto, y se encuentra claramente sometido a la prohibición establecida por el artículo 162 superior, según el cual, ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas, por lo cual la insistencia de las cámaras debe respetar ese límite temporal.

   12- De otro lado, y también desde el punto de vista literal, la Corte resalta que el artículo 167 superior señala que el proyecto objetado ''volverá a las Cámaras a segundo debate''. Ello quiere decir que el Constituyente considera que ante la objeción del Gobierno, es necesaria una nueva reflexión por parte del Congreso. A fin de ordenar el trámite legislativo, la Carta dispone que la nueva reflexión del Congreso tenga la categoría de "segundo debate". Dicha calificación tiene efectos jurídicos. Así, se entiende superado el primer debate, esto es, el debate que se hace en las comisiones constitucionales permanentes (Artículo 157 numeral 2 de la C.P.), por lo que no es necesario que el proyecto retorne a las comisiones Sentencia C-241 de 1994 M.P.H.H.V.. Pero ese mandato no sólo tiene por efecto eliminar la necesidad del debate en comisiones. También define la naturaleza del procedimiento que se realiza en el Congreso al enfrentar una objeción presidencial. Al prescribir que se realizará nuevamente el segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes, salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean reglas distintas a la normatividad general que rige el procedimiento de aprobación de las leyes. Por ejemplo, mientras que en general la aprobación de un proyecto requiere mayoría simple (CP art. 146), la insistencia exige ser aprobada por la mayoría absoluta de los miembros de ambas cámaras CP art. 167). Es obvio que para determinar cuál es la mayoría requerida para aprobar un proyecto objetado, debe tomarse en cuenta la regla especial de mayorías establecida en los artículos que regulan las objeciones, por cuanto ésta es distinta a la regla general sobre decisiones legislativas. Sin embargo, en todo aquello en donde no existan reglas especiales, es claro que en el trámite de objeciones se aplican las normas generales sobre procedimiento legislativo, por cuanto la insistencia hace parte de un procedimiento legislativo.

   13- No existe entonces vacío en la materia, pues se ha previsto una disposición que obliga al Congreso a someterse al procedimiento ordinario para realizar la insistencia. Y por ello es claro que el artículo 162 de la Carta, que señala los límites temporales máximos para que las cámaras consideren un proyecto, se aplica al trámite de las objeciones, y por ello la insistencia de las cámaras debe ser presentada dentro de los límites temporales previstos por esa disposición constitucional.

   Por consiguiente, el hecho de que el artículo 167 disponga que en caso de objeciones se debe realizar de nuevo el "segundo debate", no puede entenderse como un elemento retórico en la Constitución. Cuando una expresión tiene definida en la Carta su alcance y sus consecuencias, no es posible desconocer su sentido. Lo anterior se apoya en la necesidad de efectuar una interpretación unitaria del lenguaje de la Constitución. No es posible, por desvirtuar el principio de unidad de la Constitución, que frente a una misma expresión de la Carta, se propongan disímiles sentidos. Ello terminaría por debilitar su fuerza normativa y sería fuente de una enorme inseguridad jurídica. En el caso de la expresión "segundo debate", ella implica, por lo expuesto antes, un término para concluir el trámite del proyecto de ley, que no puede ser superior al establecido por el artículo 162 superior.

   14- El anterior análisis muestra entonces que la tesis de la ausencia de límites temporales para que las cámaras insistan se funda en un equívoco lógico y conceptual, y es el siguiente: no es cierto que exista una contradicción entre la regulación especial de los términos para que las cámaras insistan y la regulación general sobre el límite de dos legislaturas para que las cámaras consideren un proyecto (CP art. 162). Si esa contradicción existiera, el argumento de la aplicación preferente de la norma especial sobre insistencia y objeciones frente a la regulación general del procedimiento legislativo tendría mucha fuerza. Por ejemplo, supongamos que el artículo 167 dijera que las cámaras cuentan con tres legislaturas para reconsiderar las objeciones presidenciales y eventualmente insistir. En esa hipótesis, existiría una contradicción parcial entre esa disposición especial, que autoriza tres legislaturas para el trámite de las objeciones, y la regla general del artículo 162, que establece un límite de sólo dos legislaturas para el trámite de los proyectos. Y obviamente, frente al trámite de una insistencia, debería aplicarse la norma especial, y sería válido que las cámaras insistieran durante la tercera legislatura.

   Sin embargo, eso no es lo que sucede en la Carta de 1991, por la sencilla razón de que los artículos específicos sobre objeciones presidenciales no establecen ningún plazo especial para que las cámaras insistan. Ahora bien, cuando en un ordenamiento determinado, una regulación especial no prevé, en un punto particular, una regla distinta a la prevista por la regulación general en ese mismo punto, ese silencio no puede ser interpretado como una contradicción entre la normatividad especial y la normatividad general. Por el contrario, desde el punto de vista lógico y de la teoría del ordenamiento normativo, ese silencio de la regulación especial sobre ese punto sólo puede ser interpretado de la siguiente manera: el Legislador o el Constituyente, según el caso, quisieron que ese punto especial se rigiera por la normatividad general, y precisamente por ello no regularon específicamente, ese punto ni lo exceptuaron de las reglas generales sobre el tema.

   15- Conforme a lo anterior, no existe ninguna contradicción normativa entre la regla general establecida por el artículo 162 superior sobre límites temporales para el trámite de un proyecto en las cámaras y las normas específicas sobre objeciones gubernamentales e insistencia del Congreso. El silencio aparente de los artículos específicos sobre objeciones en relación con el plazo de las Cámaras para insistir no significa entonces que la Carta haya atribuido al Congreso un término ilimitado para la insistencia, sino que ese punto se encuentra regulado por el artículo 162, que establece los plazos temporales máximos generales para que las cámaras estudien y debatan un proyecto.

   16- Las anteriores consideraciones literales y lógicas se ven reforzadas por una interpretación sistemática de la dinámica de las objeciones presidenciales. Así, de acuerdo con el sistema diseñado por el Constituyente, la solución a las discrepancias entre el legislativo y el ejecutivo en torno a los proyectos de ley debe realizarse de manera ágil. En efecto, la Carta ha fijado términos perentorios para que el P. de la República pueda ejercer su facultad de objetar (C.P. Art. 166). Así mismo, ha establecido términos en extremo reducidos para que la Corte Constitucional se pronuncie sobre las objeciones por razones de inconstitucionalidad (C.P. art. 167). No parece entonces lógico que si la Carta deseaba que esas controversias fueran resueltas rápidamente, sin embargo las cámaras tuvieran un término abierto e indefinido para insistir. Así, ¿qué sentido tiene que la Carta imponga a la Corte en la decisión de las objeciones el término más breve para decidir un asunto constitucional, incluso más reducido que en los estados de excepción, si permite a las Cámaras insistir varios años después de que fue presentada la objeción presidencial?

   17- En ese mismo contexto, es importante analizar la función que cumple el sistema de contrapesos cuando se presenta un desacuerdo entre la rama ejecutiva y la rama legislativa. La Corte observa que el Constituyente proporcionó a ambas ramas facultades suficientes para controlarse mutuamente y para impedir que una invada la órbita de la otra. Además, se aprecia que en las diversas etapas del ejercicio de las funciones propias de cada una de las tres ramas del poder público que intervienen en la formación de las leyes, el Constituyente fijó términos para evitar que los conflictos entre los órganos que las integran se tradujeran en una parálisis del Estado. Y por ello debe rechazarse la tesis según la cual el Congreso puede tomarse todas las legislaturas que estime convenientes para pronunciarse sobre las objeciones, puesto que dicha situación desequilibraría, en favor de las cámaras, el sistema de pesos y contrapesos que la Carta busca establecer entre el Legislativo y el Ejecutivo. Podría llegarse incluso a la siguiente situación: un presidente objeta una ley, y las cámaras insisten en el proyecto pero varios años después, cuando la presidencia es ocupada por otra persona. Esto significa que ese nuevo P. se ve obligado a sancionar esa ley, sin tener la posibilidad de objetarla, por cuanto ésta ya había sido objetada por el anterior P., lo cual priva a este nuevo mandatario de su función constitucional de contribuir a la aprobación y discusión de las leyes, ejerciendo su derecho a eventualmente objetar el proyecto aprobado por las cámaras (CP art. 166).

   18- La Corte considera que una interpretación finalística muestra que la tesis que admite límites temporales para la insistencia de las cámaras, lejos de afectar los principios democráticos y de conservación del derecho, favorece su expresión, en la medida en que racionaliza los debates legislativos y permite una más adecuada formación de la voluntad democrática, tal y como pretenden hacerlo las normas constitucionales que gobiernan el proceso de aprobación de las leyes, como se verá a continuación.

   El concepto de democracia supone un mínimo de orden, el cual se manifiesta a través del derecho. De ello se desprende que la producción normativa no es un asunto que se libre al querer democrático. Por el contrario, está sujeta a estrictas prescripciones, que garantizan la plena vigencia del Estado de derecho. La concepción de que los gobernantes únicamente dirigen mediante y en virtud de la ley, apareja, en una democracia constitucional, que no puede admitirse que el legislador esté al margen del derecho. Así las cosas, no puede sostenerse que el principio democrático se respeta con la inexistencia de reglas. Por el contrario, son tales normas las que configuran su plena realización.

   Una atenta lectura de las normas constitucionales hace patente que además de fijar estrictas reglas de competencia o del explícito interés por rodear al Congreso de las garantías necesarias para que ocupe un lugar central en el Estado colombiano, se impuso un régimen ordenado en el proceso de formación de las leyes (CP arts. 157 a 167), que únicamente puede explicarse por la idea de que la laxitud en esta materia termina por deformar el proceso legislativo. Y es que la función de representación política que cumple el Congreso está acompañada por el principio de responsabilidad política (CP art. 133). Éste comprende tanto rendir cuentas a los electores como responder a las necesidades y expectativas de la sociedad. No se satisface esta responsabilidad cuando un proyecto objetado puede permanecer eternamente a la espera de que algunos miembros del Congreso estén interesados en impulsarlo. Además, en una democracia participativa las implicaciones del principio de representación política se tornan más exigentes. Por tanto, las normas constitucionales sobre términos en la formación de las leyes racionalizan el ejercicio de la función legislativa y apuntan a promover la deliberación a fin de darle un contenido real a la función de representación política.

   19- La existencia de un término en el trámite de las objeciones juega entonces un importante papel en la racionalización del proceso legislativo. Las reglas que organizan el debate democrático, entre ellas las que establecen términos dentro de los cuales deben adoptarse las decisiones, garantizan que el trabajo legislativo sea más eficiente y transparente. La planificación del debate tiene hondas implicaciones políticas y, en este sentido, democráticas. La definición de qué se debate y cuándo, responde a opciones políticas. Dejar abierta la posibilidad de que se debata en cualquier momento desorganiza el debate, impidiendo que las decisiones se adopten de manera ágil y oportuna. La inexistencia de reglas permite que el debate se extienda de manera infinita, lo cual afecta no sólo la eficiencia de la labor legislativa sino además su transparencia, pues realmente no queda claro cuál o cuáles fueron las mayorías políticas que adoptaron una determinada ley.

   Conforme a lo anterior, la Corte considera que el trámite de las objeciones presidenciales en el Congreso no puede detenerse indefinidamente pues los órganos del Estado no tienen libertades, sino funciones, competencias, misiones institucionales, responsabilidades y deberes públicos. Sostener que como la Constitución guardó silencio respecto del término para que el Congreso insistiera en las objeciones, éste es libre de insistir cuando lo desee, es convertir la función de hacer las leyes en una especie de "libertad corporativa" que resulta inaceptable en el modelo colombiano.

   20- Esta conclusión se apoya, además, en la naturaleza del procedimiento de control que ejerce el P. de la República y la necesidad de asegurar el principio de consecutividad. Éste Sobre el particular, ver sentencia C-702 de 1999 M.P.F.M.D. impone el cumplimiento de los trámites constitucionales en el proceso de formación de la ley, pues intenta asegurar el desarrollo oportuno de todos los debates para aprobar un proyecto de ley. Dicho principio busca garantizar ''la plenitud del procedimiento constitucional'' y constituye ''garantía de que no se eluda el principio democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas Cámaras'' Ibídem.. Este principio no se agota con la aprobación del proyecto de ley en los cuatro debates que impone la Constitución. Exige, además, el cumplimiento de los términos constitucionales, por lo que resulta irrazonable concluir que las cámaras tienen un término indefinido para insistir frente a una determinada objeción presidencial.

   21- Un último argumento refuerza la tesis de que las cámaras tienen límites temporales para insistir frente a las objeciones gubernamentales, y es el siguiente: es absurdo que el Congreso disponga a lo sumo de dos legislaturas para aprobar integralmente un proyecto de ley, pero pueda dejar pasar todas las legislaturas que desee para terminar de aprobarlo, cuando éste es objetado.

   El alcance de los límites temporales para la insistencia de las Cámaras.

   22- Por todo lo anterior, la Corte concluye que las Cámaras tienen límites temporales para reconsiderar un proyecto que fue objetado y para eventualmente insistir en su aprobación. Esos límites son los establecidos de manera general para todo proyecto por el artículo 162 superior, el cual establece literalmente que ''ningún proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.''

   23- Sin embargo, la conclusión de que ese artículo 162 de la Carta señala un límite temporal para la insistencia de las cámaras no resuelve integralmente todos los problemas normativos, por cuanto la aplicación de esa disposición al caso de leyes objetadas admite en principio dos interpretaciones. Según una primera interpretación, el término de dos legislaturas debe contarse a partir de la presentación del proyecto de ley al Congreso, mientras que, conforme a la segunda hermenéutica, ese plazo debe contarse a partir de la presentación de las objeciones por el Gobierno.

   24- La primera interpretación parece apoyarse en el tenor literal del artículo 162 superior, pero es inaceptable por cuanto conduce a resultados irrazonables, que desequilibran, esta vez en favor del P., el sistema de pesos y contrapesos que la Carta establece entre Gobierno y Congreso en la formación de las leyes. En efecto, si el término de dos legislaturas fuera contado a partir del inicio del trámite en las cámaras, entonces en determinados casos, el Gobierno contaría con un verdadero poder de veto frente a ciertos proyectos. Para ello basta pensar en un proyecto que fue aprobado faltando unos pocos días para que se cumplieran las dos legislaturas, de suerte que pasa a sanción presidencial una vez vencido ese término. En ese caso, si el P. objeta, y si se admite la interpretación de que el término de dos legislaturas se cuenta a partir de la presentación del proyecto en las cámaras, entonces las cámaras no podrían insistir pues la insistencia sería extemporánea. La objeción presidencial equivaldría a un verdadero veto, facultad que la Carta no confiere al Gobierno, por lo que esa conclusión resulta inadmisible.

   25- Pero incluso en aquellos casos en que no estuviera vencido el término de dos legislaturas, la primera interpretación afecta intensamente la capacidad de las cámaras para insistir, pues en muchos eventos reduce notablemente el tiempo que éstas cuentan para reconsiderar las objeciones presidenciales. Por ello, habida cuenta de que tanto el ejecutivo como el legislativo disponen de facultades para defender sus fueros, es necesario que el Congreso disponga de un término suficiente para pronunciarse sobre las objeciones y eventualmente insistir en el proyecto. Por ello la Corte concluye que el término de dos legislaturas para que las cámaras presenten la insistencia corre a partir de la presentación de las objeciones. Es decir, una vez presentada la objeción, no deben transcurrir más de dos legislaturas para que el Congreso se pronuncie sobre ellas. Si las cámaras presentan la insistencia una vez transcurridas las dos legislaturas, dicha insistencia es extemporánea y debe entenderse sin valor jurídico.

   Precisión y rectificación de la doctrina constitucional sobre el tema.

   26- Con todo, podría objetarse que la anterior doctrina no es de recibo por cuanto desconoce precedentes constitucionales en la materia, en especial la sentencias C-196 de 2001 y C-1146 de 2003, en donde la Corte se abstuvo de declarar inexequibles proyectos de ley objetados, en donde la insistencia de las cámaras había ocurrido después de dos legislaturas. Entra pues la Corte a examinar ese aspecto.

   27- La sentencia C-196 de 2001, MP E.M.L., declaró exequible el artículo 4 del Proyecto de Ley Nº 122/96 Senado-117/95 Cámara, a pesar de que habían transcurrido más de dos legislaturas entre la formulación de las objeciones gubernamentales y la insistencia de las Cámaras. Esto sugiere que esta Corte admitió, en esa ocasión, la tesis de que no existe ningún término para que las cámaras puedan insistir.

   Sin embargo, un examen más atento muestra que el asunto no es tan claro. Así, aunque la sentencia declaró exequible la norma objetada, se abstuvo de estudiar específicamente el tema de los límites temporales para que las Cámaras insistan, por lo que no defendió expresamente la tesis de la inexistencia de términos preclusivos para que el Congreso tramite las objeciones. Además, en esa sentencia, cuatro magistrados salvaron su voto y defendieron expresamente la misma tesis desarrollada en la presente ocasión, esto es, que las cámaras cuentan con un plazo máximo dos legislaturas para insistir, contado a partir de la presentación de las objeciones.

   28- Por su parte, la sentencia C-1146 de 2003, M.M.G.M.C., tuvo también que estudiar un proyecto que había sido objetado el 14 de junio de 2000, y esas objeciones fueron tramitadas por el Congreso en octubre de 2003, esto es, después de más de dos legislaturas. En aquella oportunidad, el P. solicitó a la Corte que declarara la inexequibilidad del proyecto, por cuanto las objeciones habían sido tramitadas después de tres legislaturas, lo cual desconocía el artículo 162 de la Constitución,. La Vista Fiscal solicitó entonces expresamente que la Corte acogiera la tesis del salvamento de voto de la sentencia C-196 de 2001. Sin embargo, la sentencia C-1146 de 2003, M.M.G.M.C., se abstuvo de considerar esa solicitud del P., por cuanto constató que el Senado ''no formuló en debida forma la insistencia a la objeción presidencial puesta a su consideración, pues no cumplió con el requisito de señalar las razones por las cuales consideró infundadas las razones del P.''. La Corte concluyó entonces que faltaba uno de los requisitos esenciales para que esta Corporación pudiera entrar a analizar la insistencia del Congreso, y es que ésta hubiera sido presentada en debida forma, por lo que se inhibió de conocer de la misma. Esto significa que la sentencia C-1146 de 2003 no constituye ningún precedente relativo al tema bajo estudio, puesto que la Corte no pudo analizar en esa ocasión si era o no válido que las cámaras insistieran tres años después de presentadas las objeciones, por la sencilla razón de que constató que no existía siquiera una insistencia en debida forma de parte del Congreso.

   29- Conforme a lo anterior, el único precedente sobre el tema es la sentencia C-196 de 2001, que aparentemente estableció la doctrina de la ausencia de límites temporales para que las Cámaras insistan frente aun proyecto objetado. Ahora bien, un distanciamiento de un precedente, como sería en este caso el abandono de esa doctrina, es siempre un remedio extremo, y por ello está sometido a exigencias argumentativas rigurosas. Esta Corte ha explicado el alcance de esos requerimientos, en los siguientes términos:

   ''En ese orden de ideas, un tribunal puede apartarse de un precedente cuando considere necesario hacerlo, pero en tal evento tiene la carga de argumentación, esto es, tiene que aportar las razones que justifican el apartamiento de las decisiones anteriores y la estructuración de una nueva respuesta al problema planteado. Además, para justificar un cambio jurisprudencial no basta que el tribunal considere que la interpretación actual es un poco mejor que la anterior, puesto que el precedente, por el solo hecho de serlo, goza ya de un plus, pues ha orientado el sistema jurídico de determinada manera. Por ello, para que un cambio jurisprudencial no sea arbitrario es necesario que el tribunal aporte razones que sean de un peso y una fuerza tales que, en el caso concreto, primen no sólo sobre los criterios que sirvieron de base a la decisión en el pasado sino, además, sobre las consideraciones de seguridad jurídica e igualdad que fundamentan el principio esencial del respeto del precedente en un Estado de derecho (subrayas no originales). Sentencia C-400 de 1998. MP A.M.C.. Fundamento jurídico No 57. En el mismo sentido, ver sentencia SU-047 de 1999.

   30- Ahora bien, en el presente caso, la rectificación jurisprudencial se encuentra plenamente justificada por las siguientes razones. La afectación de la seguridad jurídica y de la igualdad son relativamente leves, por las siguientes dos razones: de un lado, estamos frente a un precedente precario, no sólo porque la sentencia C-196 de 2001 fue muy dividida, ya que cuatro magistrados salvaron su voto, sino además por cuanto la Corte no formuló explícitamente la doctrina sobre la inexistencia de límites temporales para que las cámaras insistan en caso de objeciones, por lo que no es clara la ratio decidendi de esa sentencia. Es incluso razonable suponer que la verdadera razón por la que la Corte declaró exequible la norma objetada no fue tanto porque considerara válida una insistencia formulada tres años después de presentadas las objeciones, sino por cuanto consideró que no tenía competencia para estudiar ese punto, debido al carácter limitado de la competencia de la Corte en caso de objeciones. Estamos pues frente a una sentencia aislada sobre el tema, y en donde la Corte no sólo se dividió profundamente sobre el asunto sino que además se abstuvo de estudiar específicamente el punto. Ahora bien, tal y como esta Corte lo ha señalado, la afectación de la seguridad jurídica y de la igualdad son menos graves cuando la rectificación doctrinaria se realiza frente a sentencias aisladas, que no configuran una clara línea jurisprudencial, y cuando ha existido una fuerte división dentro de la Corte sobre el tema, pues una posición dividida ''no tiene una vocación clara de permanencia ni puede generar la misma expectativa de estabilidad que cuando un fallo es unánime'' Ver sentencia C-228 de 2002, fundamento 6.3..

   31- De otro lado, la vulneración a la seguridad jurídica y a la igualdad tampoco son graves pues se trata de una doctrina que se aplicaría exclusivamente al trámite groseramente tardío de las objeciones presidenciales por las cámaras, que es un asunto relativamente excepcional, y sin que se pueda razonablemente decir que el Congreso se atuvo a una determinada doctrina de esta Corte para dilatar por más de dos legislaturas la decisión acerca de una insistencia.

   32- Por el contrario, y como se expuso largamente en esta sentencia, la rectificación jurisprudencial es muy importante, por cuanto precisa el procedimiento que rige la formulación de la insistencia por las cámaras, con el fin de salvaguardar el orden y la transparencia en el proceso de formación de la voluntad democrática en el Congreso.

   Inconstitucionalidad del proyecto objetado.

   33- Conforme a lo anterior, la Corte rectifica y precisa su doctrina constitucional sobre el tema y concluye que, según lo ordenado por el artículo 162 superior, las cámaras cuentan con un término máximo de dos legislaturas para insistir frente a un proyecto objetado, término que se comienza a contar a partir de la formulación de las objeciones. Esto significa que para insistir, el Congreso cuenta con la terminación de la legislatura dentro de la cual el P. objeta, junto con la totalidad de la siguiente legislatura. En el presente caso, se ha establecido que entre la radicación de la objeción y la insistencia del Congreso transcurrieron más de esas dos legislaturas, por lo cual la insistencia fue presentada extemporáneamente y es inválida, ya que el Congreso desconoció el término fijado en el artículo 162 de la Constitución. Este vicio es insubsanable pues ya precluyó el término máximo para que las Cámaras insistan, por lo que no procede una decisión inhibitoria, que eventualmente permitiera una nueva insistencia del Congreso pues, se remite, el término para tal efecto ha caducado. Por lo tanto, la Corte declarará inexequible el Proyecto de Ley 11/99 Senado - 216/99 Cámara ''Por medio de la cual la nación se une al bicentenario del natalicio del General J.M.C.'',

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,