Sentencia de Tutela nº 160/04 de Corte Constitucional, 23 de Febrero de 2004

Los hechos que fundamentan la presente demanda de amparo, son en síntesis, los siguientes:

- El 5 de abril de 2001, la señora FRANCIA MERY BALANTA, presentó ante el I.S.S., toda la documentación exigida para acceder a la pensión de vejez, luego de haber trabajado desde el año de 1978 al 2002.

- En enero de 2002, se le comunica por parte del I.S.S. de Tulúa que debido a inconsistencias en la documentación presentada se devuelve el expediente por ''cuanto fue mal recepcionado''.

- Para subsanar tales inconsistencias, el 2 de Febrero de 2002, entrega nuevamente los documentos en la Oficina de documentos del I.S.S.- Seccional Valle.

- En vista de que a septiembre de 2002 no había recibido respuesta alguna, instaura una acción de tutela contra el I.S.S. por violación del derecho de petición.

- Mediante sentencia de 11 de octubre de 2002, se ampara el derecho de petición, y se ordena al I.S.S. que en el término de quince (15) días de respuesta a la petición radicada con el número 225213, elevada por la señora FRANCIA MERY BALANTA.

- El I.S.S. responde mediante comunicación de 17 de octubre de 2002, lo siguiente: ''revisada la documentación se pudo determinar que cumplía con los requisitos de edad y tiempo de servicios para el reconocimiento de la pensión de vejez con bono pensional que establece el artículo 33 de la ley 100 de 1993''.Igualmente informó el Seguro que ya se había dado trámite a la solicitud de liquidación de bono pensional.

- Luego de dos (2) meses sin que se hubiesen hecho efectivos los trámites para el reconocimiento de la pensión solicitada, se interpone un desacato contra el ISS , por incumplimiento del fallo mencionado. El I.S.S. responde al Juzgado que conoce del incidente de desacato lo siguiente:

''respecto a la emisión del acto administrativo a través del cual se resuelve la petición invocada, se hace necesario manifestar al Despacho Judicial, que de acuerdo a la directriz del nivel nacional contemplada en el memorando 0967 del 18 de marzo de 2003, mediante la cual nos informan que cuando se trate del reconocimiento de prestaciones de bono pensional es preciso que dicho bono o la cuota parte haya sido emitida, conforme lo señalado en el artículo primero del decreto 1513 de 1998.... Una vez se cumpla con ello por parte de la entidad obligada al pago del bono, se entrará a resolver de fondo la prestación''.

En tanto el I.S.S. atribuye responsabilidad a la Superintendencia de Notariado y Registro por la no liquidación del bono pensional, se tramita acción de tutela contra tal entidad y en la sentencia que resuelve negativamente el amparo invocado, el Tribunal Superior de Cali, señala que si bien es la superintendencia la entidad encargada de emitir el bono de la señora F.M.B., la demora persiste en cabeza del Seguro por cuanto la solicitud de liquidación provisional fue vetada por la superintendencia y el I.S.S. no ha procedido a ajustarla de conformidad con las exigencias del emisor.

Presentados así los hechos considera la accionante que se ha violado sus derechos de petición, seguridad social y protección a la tercera edad, pues es una persona de 68 años de edad, que requiere el pago de su pensión para poder sobrevivir. De todos los hechos expuestos, la accionante anexa los debidos soportes y las pruebas pertinentes.

La sentencia revisada, proferida por el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Cali, negó la protección reclamada con los siguientes argumentos:

''si la accionante busca la emisión del bono pensional, no es el Seguro Social quien debe emitirlo, sino la entidad con la que laboró, que no fue llamada al proceso. Por lo anterior se considerará que no es la tutela el mecanismo idóneo para el cumplimiento de una disposición , sino que existe otro trámite como es la acción de cumplimiento.''

1. Competencia.

   Esta Corte es competente para conocer del fallo materia de revisión, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 y 241-9 de la Constitución Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, y demás disposiciones pertinentes y por la escogencia del caso por la Sala de Selección.

2. Presunción de veracidad en materia de tutela cuando el demandado no rinde el informe solicitado por el juez.

   Debido a que la autoridad contra la cual se dirigió la acción no contestó los requerimientos que le hizo el juez de instancia con el fin de que diera contestación a los hechos expuestos en la presente tutela, ni justificó tal omisión, se dará aplicación a la presunción de veracidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 del decreto 2591 de 1991.

3. Procedencia de la acción de tutela por la demora en la expedición del bono pensional. Afectación de Derechos Fundamentales. Vía de hecho.

   Debe determinarse en este caso si la demora en tramitar un bono pensional por parte de la entidad encargada del reconocimiento y posterior liquidación de la pensión, ha vulnerado sus derechos a la seguridad social, mínimo vital y petición.

1. Son ya reiteradas las ocasiones en las cuales esta Corporación Ver entre otras las sentencias T-426 de 1992, M.P.E.C.M., T-181 de 1993, M.P.H.H.V., T-360 de 1998, M.P.F.M.D. y C-177 de 1998, M.P.A.M.C. y T-059 de 2003, M.P.J.C.T.. ha sostenido que la seguridad social puede ser un derecho fundamental por conexidad con otros derechos de rango fundamental, cuando la falta de reconocimiento puede poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral o el libre desarrollo de la personalidad de las personas (C.P. art. 46).

   De la misma forma se ha concluido Ver entre otras Sentencia SU-1354 de 2000, M.P.A.B.C. y T-491 de 2001, M.P.M.J.C.E.. que el derecho al pago de la pensión de vejez o de jubilación también tiene el carácter de derecho constitucional fundamental en tanto deriva de los derechos al trabajo y a la seguridad social, pues ''nace y se consolida ligado a una relación laboral, en cuyo desarrollo la persona cumplió los requisitos de modo, tiempo de cotización y edad a los cuales se condicionó su nacimiento, es necesariamente derivación del derecho al trabajo'' Sentencia T-181 de 1993, M.P.H.H.V.. .

   Significa lo anterior que una persona que desea obtener su pensión de jubilación puede acudir a la tutela para reclamar la remisión de los bonos pensionales a la entidad que le va a reconocer la prestación.

   También ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia de esta Corporación Sentencia T-927 de 2002, M.P.A.T.G.. que la acción de tutela no tiene como finalidad el reconocimiento de derechos litigiosos o prestacionales, como es el caso de la pensión de vejez. No obstante, en situaciones como la que se estudia, en las que la liquidación y remisión de bonos pensionales constituyen fundamento para que se reconozca una pensión de jubilación, la Corte ha considerado que procede la acción de tutela para proteger el derecho a la seguridad social en caso de haberse sometido al solicitante de la pensión a una prolongada espera para la expedición del bono pensional. Lo anterior, ha dicho la jurisprudencia, vulnera el derecho al mínimo vital al dejar de resolver de manera definitiva la solicitud de pensión de quien ha cumplido con todos los requisitos de ley para obtenerla. Así lo ha previsto la doctrina constitucional:

   ''La acción de tutela no está prevista para dirimir disputas ni para tramitar reclamos en torno a la aplicación de la ley, pero sí para establecer si frente a la Constitución, una determinada conducta es lesiva de los derechos fundamentales. Por lo tanto, en el presente caso, resulta inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación de los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos fundamentales como el de la vida, seguridad social y el derecho al pago oportuno de las pensiones. Por lo anterior, se protegerán los derechos de la demandante quien desde hace 3 años presentó la solicitud de su pensión ante el ISS, sin que éste la pueda reconocer por encontrarse pendiente la cancelación del bono pensional respectivo'' Sentencia T-577 de 1999. M.P.C.G.D..

   Así entonces, la liquidación y remisión de los bonos pensionales a la entidad que finalmente debe reconocer y pagar una pensión, ha sido ordenada mediante tutela por la Corte Constitucional Ver entre otras Sentencias T-241 de 1998, M.P.A.M.C., T-360 de 1998, M.P.F.M.D., T-440, T-549 y T-551 de 1998, M.P.V.N.M., y en ellas se ha protegido el derecho a la vida y la seguridad social de los aspirantes a pensionados.

2. También se ha ocupado la Corte de todas aquellas situaciones en las cuales los aspirantes a pensionarse, ven sometido su derecho a interminables obstáculos para su efectiva realización y por ello, esta Corporación ha sostenido que los trámites administrativos que dilaten de manera injustificada la decisión de fondo sobre el derecho a la pensión de vejez, constituyen una vía de hecho que puede dar lugar a sanciones disciplinarias a los funcionarios involucrados. En la sentencia T-671 de 2000, Magistrado Ponente Dr. Alejandro Martínez Caballero, la Corte sostuvo que:

   ''Se incurre en una vía de hecho si a sabiendas de que una persona tiene el tiempo y la edad requerida, a través de Resolución se les niega la pensión con la disculpa de que no ha llegado la plata del bono. Esto ocurre en la gran cantidad de tutelas que se interponen por esta razón. Particularmente grave es lo que se aprecia en algunas tutelas objeto de revisión: con mucho esfuerzo el aspirante a jubilado consigue que se solicite el bono, pero luego o no lo emiten o lo emiten pero no sitúan el dinero. Lo más inhumano es que si el afectado reclama o interpone tutela, el Seguro Social profiera Resolución no concediendo la pensión, con el peregrino argumento de que la ley prohíbe reconocer pensiones a quien no esté amparado por la expedición del bono y previo el envío del dinero a la Entidad administradora de pensiones.''

   Concluye la Sentencia mencionada que es posible afectar derechos fundamentales como el de dignidad, mínimo vital y seguridad social cuando la demora en la emisión del bono impide el acceso a una pensión de vejez a la cual tiene derecho quien haya adquirido la calidad de jubilado. De esta manera, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación los procedimientos lentos e ineficientes de las entidades encargadas de solicitar y de expedir el bono pensional no pueden constituirse en un perjuicio para el futuro pensionado Ver también las sentencias T-577 de 1999 M.P.C.G.D., T-1294 de 2000 M.P.F.M.D., entre otras. .

3. En esa misma línea la Corte ha reconocido que el aspirante a pensionado tiene derecho a acciones del ente gestor y no está obligado a asumir las secuelas del desdén administrativo, ni el ''desorden que ha ocasionado una ostensible vulneración del derecho de petición'' (T-796/01). No pueden existir disculpas para demorar el reconocimiento de la pensión. ''Las entidades estatales que tienen la función de estudiar, analizar y conceder el derecho a la pensión de jubilación no pueden escudarse en los trámites administrativos para retardar al trabajador su goce pensional, en perjuicio de sus derechos fundamentales'' (T-887/01).

Lo primero a dilucidar en el análisis del caso concreto es la existencia de una posible actuación temeraria por parte de la accionante.

Se advierte en los datos que trae el presente expediente, que la demandante había interpuesto una acción de tutela ante la misma autoridad ahora demandada, la cual había sido fallada concediéndole el derecho de petición, y ordenándole al I.S.S. resolver sobre la solicitud elevada a ese organismo en relación con el derecho al reconocimiento de su pensión. Lo que constituiría una aparente temeridad, es desechado por esta Corporación, por cuanto ya la jurisprudencia de la Corte ha precisado que cuando se trata de demandas entabladas contra la misma entidad y por el mismo actor, pero los motivos y los derechos alegados son distintos, procede la protección de aquellos respecto de los cuales permanece la controversia. T-400 de 1997. Dr. J.G.H.. Es claro, que si bien los supuestos de la violación permanecen, en esta tutela la actora alega la violación de los derechos a la seguridad social y protección a la tercera edad y fundamenta en esta ocasión su demanda en que el I.S.S. no se ha ocupado de agilizar los trámites correspondientes para la emisión del bono pensional.

Ahora bien, de la información suministrada por el apoderado de la accionante y de las pruebas arrimadas al expediente, se concluye lo siguiente:

El I.S.S.- Regional Valle del Cauca, es la entidad llamada en este caso a adelantar en forma gratuita por cuenta de la aspirante a pensionada, las acciones y procesos de solicitud de bonos. Si a 17 de octubre de 2002, el I.S.S. informa que solicitó la liquidación provisional al emisor, no existe razón para que en agosto de 2003 aún no se contase por lo menos con la liquidación provisional del bono tipo B. Si se presentaron inconsistencias en la petición elevada a la Superintendencia de Notariado y Registro, entidad encargada de la emisión del bono, lo lógico era enviar nuevamente la solicitud con los datos correctos, la información suficiente y las modificaciones y adiciones sugeridas por el emisor.

- Recuérdese en este tema que la sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación cuando ha señalado lo siguiente :

''Etapas administrativas para la emisión de un bono pensional. razonables.

''Corresponde a las entidad administradora (ISS) adelantar, en forma gratuita, por cuenta del aspirante a pensionado (afiliado, porque se trata de bono tipo B), las acciones y procesos de solicitud de bonos.

''En la sentencia T-1044/01, esta Sala Sexta de Revisión reseñó los pasos a seguir para la tramitación de un bono tipo B y el reconocimiento de una pensión. En el presente fallo se reitera lo indicado en la T-1044/01 y se precisa el lapso de tiempo señalado por la ley para cada una de las actuaciones.

''a. Antes de solicitarse el bono, el ISS establecerá la historia laboral del peticionario con base en los archivos que posea el ISS y la información que le haya sido suministrada por el afiliado o beneficiarios de la pensión. Se solicitará a quienes hayan sido empleadores del afiliado o a las cajas, fondos o confirmen, modifiquen o nieguen la información laboral porque ello puede incidir en el valor del bono (artículo 20 del decreto 1513/98). El informe es de carácter probatorio, luego el ISS no puede hacer análisis de fondo sobre régimen de transición, ni sobre regímenes especiales, ni sobre derechos adquiridos por leyes vigentes en el instante de adquirirse el status de jubilado, porque ni el mencionado artículo 20 del decreto 1513 de 1998 ni norma alguna le permite negar la pensión ab initio, sin oir ni vencer en juicio a quien resulte perjudicado, puesto que estos aspectos de fondo se deciden en la resolución que define si hay lugar o no al otorgamiento de la prestación. El término para este trámite es de treinta días hábiles (artículo 22 decreto 1513/98). Se debe responder dentro de un nuevo término de treinta días hábiles, pero tratándose de entidades públicas el el término es de quince días porque así lo establece el Código Contencioso Administrativo.

''b. De la anterior información se dará traslado al emisor del bono para que se inicie el proceso de la liquidación provisional del bono pensional (inciso 3º, 4º y 5º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995). Como se trata simplemente de traslado de información, el emisor puede solicitarla nuevamente para verificar si es correcta (Parágrafo del artículo 20 del decreto 1513 de 1998).

''c. El emisor del bono producirá una liquidación provisional y la hará conocer al ISS a más tardar treinta días después de la fecha en que reciba la solicitud. (Inciso 8º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

''d. Tratándose de los bonos tipo B, corresponderá al ISS aceptar u objetar la liquidación provisional sin que sea necesario que se comunique al afiliado. (inciso 9º y parágrafo 3º del artículo 52 del Decreto 1748 de 1995).

''e. Una vez aprobada la liquidación provisional, el emisor expedirá dentro del mes siguiente a la confirmación, el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes, de acuerdo con las condiciones que establezca el Gobierno Nacional; pero teniendo en cuenta que la pensión ya se causó, procede su pago sin necesidad de la expedición física del título valor (inciso 11º del Decreto 52 del Decreto 1748 de 1995, y parágrafo 3º del artículo 17 del Decreto 1748 de 1995).

''f. De conformidad con lo establecido en el parágrafo 1º del Artículo 17 del Decreto 1748 de 1995, el emisor deberá comunicar a los contribuyentes, dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que haya recibido la solicitud de pago, tanto el valor de la cuota parte a pagar como su fecha límite de pago y la tasa de mora aplicable en caso de incumplimiento.

''g. Una vez expedido el bono pensional, ha reiterado la jurisprudencia que el ISS, Nivel Nacional, procederá a reconocer la prestación y efectuar el respectivo ingreso a nómina de pensionados (inciso 1º del artículo 44 del Decreto 1748 de 1995).

''La sumatoria de todos los trámites, desde la solicitud de pensión hasta la resolución de otorgamiento, no puede sobrepasar los seis meses. Así lo ordenó recientemente la Ley 700 de 2001, en su artículo 4°:

''A partir de la vigencia de la presente ley, los operadores públicos y privados del sistema general de pensiones y cesantías, que tengan a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no mayor de seis meses a partir del momento en que se eleve la solicitud de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites necesarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.

''Parágrafo. El funcionario que sin justa causa por acción u omisión incumpla lo dispuesto en el presente artículo incurrirá con arreglo a la ley en causal de mala conducta y será solidariamente responsable en el pago de la indemnización moratoria a que haya lugar si el afiliado ha debido recurrir a los tribunales para el reconocimiento de su pensión o cesantía, el pago de costas judiciales será a cargo del funcionario responsable de la irregularidad''.

''Como la liquidación y remisión del bono pensional constituyen el fundamento para que se consolide y reconozca la pensión de jubilación, la Corte ha considerado que si razonablemente no se cumplen oportunamente los términos, procede la acción de tutela, para ordenar su emisión e inclusive puede adicionarse la orden de tutela con el señalamiento de que deben cumplirse los pasos posteriores a la emisión del bono. Sentencias: C-177 de 1998. M.P.A.M.C.. T-548 de 1998; T-440 y T 551 del mismo año M.P.V.N.M.. T-360 de 1998. M.P.F.M.D.; T-345 y T 432 de 1999. T-235 de 2002, M.P.M.G.M.C..

- En ese orden de ideas, la entidad encargada del reconocimiento de una pensión de vejez, en este caso el I.S.S., estaba obligada constitucionalmente a garantizar en el trámite y reconocimiento de la pensión de la accionante los derechos mínimos consagrados en el artículo 53 de la Constitución, los cuales, como lo ha establecido esta Corte, son inalienables, irrenunciables, no pueden ser disminuidos, ni se puede transigir sobre ellos ''y se imponen inclusive al legislador y desde luego a los jueces y a los funcionarios administrativos''. Sentencia T- 682 de 2002

- En lo que toca a la demora en tramitar un bono pensional y el perjuicio que se le causa a una persona con vocación de jubilarse, ha sido objeto específico de análisis por esta Corporación en múltiples ocasiones, en las que ha tenido oportunidad de señalar que la tramitación del bono debe ser pronta y las Entidades (Administradora, Emisora, Contribuyente) deben conjuntamente actuar, dentro de los principios de eficacia y celeridad en la tramitación del bono. ''La demora injustificada en la tramitación del bono no tiene por qué perjudicar al aspirante a pensionado.'' ...Lo dispendioso en los trámites no puede servir de disculpa para demorar el reconocimiento de la pensión; si esto ocurre el juez de tutela ordenará la pronta emisión y expedición de los bonos.'' T-1154 de 2002.

- En casos similares se ha puesto de presente que es ''inaceptable la prolongación en el tiempo, y la dilación en los trámites administrativos de un asunto que lleva implícitos derechos como el de la seguridad social y el disfrute de una pensión, ya que para la Sala es claro que el candidato a pensionarse que cumpla con todos los requisitos de ley, además de constituirse en un tercero al que no le es oponible el argumento esbozado por el I.S.S., tiene derecho constitucional a su pensión como quiera que la tramitación del bono pensional no es de su incumbencia, sino de las entidades de seguridad social, en aplicación de los principios de celeridad y moralidad, conforme con el articulo 209 superior y la ley 100 de 1993, así como a lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 1513 de 1997 y en el decreto 266 del 2000''. (Sentencia T-1294 de 2000).

La doctrina transcrita encuentra cabal y plena aplicación al caso presente, en donde la cadena de trámites y acciones de tutela que ha interpuesto la accionante en pos del reconocimiento de su pensión, no se compadecen con sus derecho adquirido a pensionarse. Se conoce, porque hizo parte del material probatorio allegado por la accionante, que la Superintendencia de Notariado y Registro, ente emisor del bono pensional de la accionante, no ha podido proceder a la correspondiente liquidación del bono porque el I.S.S. no ha procedido a rectificar su solicitud ni a presentarla nuevamente con los datos requeridos. Se repite que según lo ha interpretado la jurisprudencia, la entidad encargada de emitir el acto administrativo correspondiente, en este caso el I.S.S., es quien debe adelantar los trámites que permitan la expedición y emisión del bono en el menor tiempo posible pues con ello, protege los derechos fundamentales que pueden ser afectados por una demora injustificada. Proceder en sentido contrario, como aconteció en este proceso, genera violación de los derechos a la seguridad social, protección a la tercera edad, y mínimo vital de la accionante.

De ello ha de concluirse que si el obstáculo lo mantiene el I.S.S. para proseguir el trámite final, es esa entidad quien debe dar paso a una nueva solicitud del bono, si aún no lo ha hecho y permitir que el proceso llegue a término. Tal como lo solicitó la demanda de tutela, el I.S.S. deberá dar traslado al emisor de la información requerida para que dé trámite a la liquidación provisional del bono pensional.

Ahora bien, en tanto la Superintendencia de Notariado y Registro ya ha reconocido la responsabilidad en la emisión del bono y por ende en el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, la Corte le ordenará igualmente, que en el término de cuarenta y ocho horas siguientes a la recepción de la solicitud que hará el Seguro Social remitiendo toda la información necesaria, resuelva sobre la liquidación provisional del bono pensional, haciéndola conocer inmediatamente al Seguro Social.

El I.S.S. de consuno con la Superintendencia, deberán asegurarse de que tal liquidación sea aceptada y confirmada y una vez sucedido ello, la Superintendencia expedirá dentro de los dos (2) días siguientes el bono pensional con las garantías que exijan las normas correspondientes. Emitido el bono, el I.S.S. deberá proceder a la liquidación y pago de la pensión de vejez y a la inclusión en nómina de la accionante.

El anterior es el trámite, que según se señaló en esta sentencia, se deriva de lo dispuesto por la normativa existente sobre la materia y de la interpretación que la Corte ha dado a tales disposiciones. En tanto los términos han sido superados y sobrepasados por ambas entidades, con consecuencias negativas en la situación de la accionante, la Corte como garante de los derechos que aparecen infringidos adopta las órdenes que se relacionaron.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución Política