Sentencia de Tutela nº 407/05 de Corte Constitucional, 15 de Abril de 2005

Los ciudadanos L.A.B.M., E.V.B.R., S.L.M. y X.J.L.B., interpusieron acción de tutela contra la Contraloría de Bogotá y la Secretaría de Hacienda Distrital, alegando la vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, con base en los siguientes hechos:

1. El día 10 de marzo de 2004, L.A.B.M., E.V.B.R., S.L.M., X.J.L.B. y A.S.C., fueron notificados de la Resolución No. 288 proferida el 9 de marzo del mismo año por la Secretaría de Hacienda del Distrito, por medio de la cual se declaraba la suspensión provisional de los cargos que venían desempeñando en dicha dependencia.

   La citada Resolución se profirió en cumplimiento de la orden dictada por el Contralor Distrital, Sr. O.G.A., mediante oficio no. 35000-003801 de 8 de marzo de 2004, a través de la cual solicitaba la suspensión provisional de los servidores públicos mencionados. La suspensión tendría efectos mientras se adelantaban las diligencias administrativas tendientes a identificar si los citados funcionarios incurrieron en una irregularidad fiscal generando con ello daño patrimonial al Estado

2. De manera separada, E.V.B.R., X.J.L.B. y A.S.C. procedieron a interponer acción de tutela contra la Contraloría de Bogotá y la Secretaría de Hacienda, alegando la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y al buen nombre. En especial, consideraban que la Contraloría vulneró su derecho al debido proceso en razón a que, en el momento en que se dictó la medida de suspensión mencionada no se había abierto proceso de responsabilidad fiscal en su contra, pues la investigación se encontraba en etapa de indagación preliminar.

3. Mediante fallo proferido el 21 de mayo de 2004, el Juzgado 33 Penal Municipal declaró improcedente la acción de tutela interpuesta por E.V.B.R. y X.J.F.L.B.. A juicio del juez de tutela en el caso bajo estudio no aparecía demostrada la existencia de una vía de hecho administrativa que condujera a pensar que la decisión de la Contraloría era una decisión arbitraria. Así mismo, el juzgado entendió que la acción de tutela no era el mecanismo adecuado para cuestionar este tipo de actos administrativos pues existe un mecanismo ordinario para ello y no aparece demostrada la necesidad de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable. Dicho fallo fue confirmado por el Juzgado 16 Penal del Circuito, mediante providencia del 12 de julio de 2004.

4. En el mismo sentido falló el Juzgado 54 Civil Municipal de Bogotá, el 24 de abril de 2004, en juicio de tutela instaurado por S.L.M.. A juicio del Juez, en el caso planteado no existió vulneración del debido proceso dado que la Contraloría no actuó de manera arbitraria. Adicionalmente, consideró que la acción de tutela no era el mecanismo idóneo para cuestionar un acto administrativo pues para ello existen las acciones contencioso administrativas. Finalmente, encontró que en el presente caso la tutela tampoco puede proceder como mecanismo transitorio dado que no existe la amenaza de un perjuicio irremediable.

5. Por el contrario, mediante fallo calendado el 3 de junio de 2004, el Juzgado 69 Penal Municipal tuteló el derecho al debido proceso de A.S.C., por considerar que la orden de suspensión de la Contraloría y la Resolución de la Secretaría de Hacienda mediante la cual se adoptó tal medida, afectaron su derecho fundamental al debido proceso. Esta decisión fue confirmada, en segunda instancia, por el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogotá.

   En criterio de los jueces de instancia, durante buena parte del término en el cual se produjeron las irregularidades fiscales objeto de investigación la señora S. se encontraba en vacaciones. Adicionalmente, consideraron que se trataba de una persona que ocupaba un cargo meramente administrativo cuyas funciones eran mecánicas, sin que al momento de la suspensión existieran pruebas sobre la forma como desde su cargo hubiera podido incidir en el proceso que llevó a la comisión de las irregularidades mencionadas. Así mismo, encontraron que la señora S.C. no ocupaba, al momento de la suspensión, un cargo desde el cual pudiera entorpecer las investigaciones fiscales, - pues ya no laboraba en la dependencia investigada - y consideraron que la suspensión de su puesto de trabajo afectaba el derecho al mínimo vital de ella y sus hijos dado que su salario era el único sustento familiar. Por estas razones se ordenó a las entidades accionadas el reintegro de la señora S.C. a su puesto de trabajo.

6. En virtud de lo anterior y dado que la Contraloría Distrital y la Secretaria de Hacienda debían proceder a reintegrar a la señora S.C., E.V.B.R. y X.J.F.L.B. le solicitaron a la Contraloría que, en aplicación del derecho a la igualdad, les hiciera extensivo el fallo de tutela de la señora S. y, en consecuencia, revocara la orden de suspensión y ordenara su reintegro a los cargos que venían desempeñando. Sin embargo, la Contraloría Distrital, en oficio de 25 de junio de 2004, respondió que la decisión de tutela que ordenaba el reintegro de la señora S. surtía exclusivamente efectos interpartes y que, en consecuencia, la entidad no estaba obligada a extender sus efectos a los peticionarios.

7. Recibida la anterior respuesta, E.V.B.R., X.J.L.B. y S.L.M. interpusieron una nueva acción de tutela contra la Contraloría Distrital y la Secretaria de Hacienda por violación de su derecho a la igualdad. A esta nueva acción se sumó la señora L.A.B.M., quien fue suspendida de su cargo en las mismas circunstancias que los restantes peticionarios pero, a diferencia de estos, había dejado de acudir, hasta ahora, a la acción de tutela.

   Mediante la acción de tutela interpuesta los actores solicitan la protección de su derecho a la igualdad, por considerar que los hechos y circunstancias que llevaron al Juez 69 Penal Municipal y en segunda instancia al Juez 34 Penal del Circuito, a tutelar el derecho al debido proceso de A.S.C., son exactamente iguales a los que se presentaron en cada uno de sus respectivos casos y, en consecuencia, tienen derecho, en condiciones de igualdad, a que se protejan sus derechos fundamentales. En su escrito los actores pusieron de presente el hecho de haber presentado, con anterioridad, una acción de tutela en defensa de sus intereses. Justificaron sin embargo la nueva solicitud, en la protección alcanzada por la señora S. y en la negativa de las entidades accionadas de extenderles dicha protección.

8. Mediante fallo de 2 de agosto de 2004, el Juzgado 7 Civil Municipal declaró improcedente la acción de tutela interpuesta. A juicio del fallador, la tutela interpuesta resultaba improcedente dado que se trataba de una segunda tutela interpuesta por los mismos hechos. Adicionalmente, el juez, con fundamento en la intervención de la Secretaria de Hacienda del Distrito, encontró que existían diferencias relevantes entre las circunstancias que rodearon la suspensión de los actores y aquellas que rodearon la suspensión de A.S.C.. En particular, señaló que tanto al momento de la comisión de las irregularidades como al momento de la suspensión, cada uno de los funcionarios investigados tenía diferentes funciones y, en consecuencia, no puede afirmarse que se encuentran en las mismas circunstancias. Adicionalmente el juez de instancia ante el hecho de que algunos de los actores habían interpuesto una tutela previa por los mismos hechos, resuelve ''conminar a los accionantes señores L.A.B.M., E.V.B.R., S.L.M. y X.J.L. para que en adelante se abstengan de actuar en contra de lo normado por el Decreto 2591 de 1991, so pena de hacerse acreedores a las sanciones de ley''.

9. Inconformes con dicha decisión, L.A.B.M. y E.V.B.R., impugnaron el fallo de primera instancia.

   Por su parte, E.V.B. afirmó que el fallo de instancia vulneraba su derecho a la igualdad y al debido proceso. Considera el actor que resulta evidente - tal y como lo encontró el juez que protegió el derecho de la señora S.C. - que en el presente caso existe una violación del derecho al debido proceso a causa de una actuación arbitraria de la Contraloría y que el hecho de que un juez así lo hubiere decretado acompañado de la negativa de las entidades públicas accionadas de acceder a la protección constituye un nuevo hecho que justifica plenamente la interposición de la acción de tutela. Finalmente recuerda que en ningún momento ocultó el hecho de haber acudido con anterioridad al juez de tutela y, en consecuencia, mal puede entenderse que existe temeridad en la interposición de la nueva acción.

   A su turno y en escrito separado, la señora L.A.B.M. puso de presente que era esta la primera vez que acudía a la tutela para la protección de sus derechos fundamentales. En consecuencia, consideró que su petición no podía declararse improcedente por las mismas razones por las cuales se declaró improcedente la solicitud de sus compañeros. Afirma que en su caso el juez debió analizar si existía o no una violación del debido proceso antes de proceder a declarar la improcedencia de la acción. Finalmente, señala que las entidades accionadas vulneraron su derecho al debido proceso dado que fue efectivamente suspendida de su cargo antes de que existiera un proceso fiscal en su contra.

10. El Juzgado 36 Civil del Circuito, mediante sentencia de 24 de septiembre de 2004, confirmó el fallo de primera instancia. En su criterio, la interposición de esta acción por parte de quienes habían acudido previamente al juez constitucional configuraba la figura de temeridad en materia de tutela y por ello debía negar la solicitud de amparo. De otra parte la Juez consideró que la solicitud de la señora L.A.B.M. debía declararse improcedente, pese a que acudía por primera vez a la acción de tutela. En este sentido afirmó que la Contraloría al emitir la orden de suspensión no actuó de manera arbitraria y, en todo caso, para controvertir dichos actos administrativos existe la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, dada la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, la actora debe acudir a la vía contencioso administrativa para solicitar la protección de los derechos que considera vulnerados.

Competencia

1. Esta S. es competente para revisar la decisión proferida dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en el artículo 241 numeral 9 de la Constitución Política.

   Problemas jurídicos a resolver

2. En el presente caso se plantean a la Corte dos problemas jurídicos de procedimiento constitucional que debe resolver antes de proceder, si fuera el caso, al estudio de fondo de la cuestión planteada. En primer lugar debe la Corte resolver una cuestión previa relacionada con la posible configuración de una acción temeraria. En segundo lugar, deberá la Corte definir si dada la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, esta procede para cuestionar un acto administrativo como el que acá se cuestiona. En consecuencia, la Corte sólo podrá estudiar el fondo del asunto planteado si encuentra que la acción presentada no es una acción temeraria y que en el presente caso procede para impugnar el acto administrativo a través del cual los actores fueron transitoriamente suspendidos de sus lugares de trabajo.

   La temeridad en la acción de tutela

3. Como ha sido mencionado, tres de los cuatro actores habían solicitado su reintegro mediante una acción de tutela previamente presentada, dirigida contra las mismas entidades y por los mismos hechos que dieron lugar a la segunda acción. La única diferencia consiste en el hecho de que entre una y otra acción, se profirió una sentencia de tutela a favor de una tercera persona que, según los actores, se encontraba exactamente en sus circunstancias. En este caso, el juez de tutela concedió la protección constitucional y ordenó el reintegro que a los actores les había sido negado. Afirman en consecuencia, que en virtud del principio de igualdad (C.P. art.13) tienen derecho a que se les apliquen los efectos del fallo del juez constitucional que amparó los derechos de quien se encontraba en sus mismas circunstancias y que no hacerlo configura una violación del derecho a la igualdad que habilita la interposición de la nueva acción.

   En las condiciones descritas, se pregunta la Corte si puede proceder una segunda acción de tutela, interpuesta contra la misma parte originalmente accionada y por los mismos hechos, con el argumento de que un juez constitucional de instancia ha protegido el derecho fundamental de una tercera persona que, según los actores, se encuentra exactamente en sus mismas circunstancias.

4. El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 establece la figura de la temeridad al señalar:

   ''Actuación temeraria. Cuando sin motivo expresamente justificado la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes.''

   Como lo ha reiterado la Corte, la temeridad se configura cuando se reúnen los siguientes cuatro elementos: (i) identidad en el accionante; (ii) identidad en el accionado; (iii) identidad fáctica; (iv) ausencia de justificación suficiente para interponer la nueva acción Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias T-662/02; T-883/01.

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   Dado que en el presente caso se presenta una clara identidad de accionante y accionado, resta averiguar si constituye un hecho nuevo y sorpresivo que justifique suficientemente la nueva solicitud de amparo, el hecho de que un juez constitucional de instancia hubiere concedido la protección constitucional a quien, según los actores, se encontraba en las mismas condiciones en las que estos se encontraban.

5. A juicio de la Corte Constitucional, la mera existencia de una decisión de un juez constitucional de instancia en la cual se concede la protección a quien, en criterio de los actores se encuentra en sus mismas circunstancias, no constituye un hecho nuevo que justifique suficientemente la interposición de una segunda acción de tutela. En efecto, en estos casos, la sentencia del juez constitucional tiene efectos interpartes y, en consecuencia, no origina derechos u obligaciones para quien no fue parte del proceso. En este sentido, la Corte ha señalado que los efectos de las decisiones de tutela adoptadas por los jueces de instancia no pueden extenderse a terceras personas ajenas al proceso, así estas puedan eventualmente, encontrarse en la misma situación de alguna de las partes de la acción previamente fallada. A este respecto ha dicho la Corte:

   ''(L)a tutela es un mecanismo que se activa exclusivamente a título individual y la decisión que se adopta tiene efectos entre las partes que concurrieron al proceso y no generales, esto es, en relación con otras personas que eventualmente puedan encontrarse en la misma situación.'' Sentencia T-643/98

   En virtud de lo anterior resulta claro entonces que la acción de tutela interpuesta por E.V.B.R., S.L.M. y X.J.L.B. resultaba improcedente, pues no existía ningún hecho nuevo que justificara esta segunda solicitud. Sin embargo, también resulta claro que los actores no actuaron de mala fe, pues en el propio texto de la tutela manifiestan el hecho de haber interpuesto previamente una acción y expusieron razonablemente los argumentos que creían tener para justificar la nueva solicitud.

   En casos como el presente en los cuales se pone de manifiesto de manera explícita la circunstancia de haber interpuesto previamente una acción de tutela; se argumentan razones que si bien no son compartidas por la Corte muestran un interés distinto al de actuar de mala fe y entorpecer un proceso; y, finalmente, en los que no existen indicios que permitan al juez concluir que este ha sido el animo de quienes a él acuden, se deberá declarar improcedente la acción pero el juez podrá abstenerse de imponer las sanciones respectivas por temeridad siempre y cuado advierta a los actores sobre la prohibición de acudir nuevamente, por los mismos hechos, a la jurisdicción constitucional. En este sentido ha dicho la Corte:

   ''La temeridad vulnera los principios de buena fe, la economía y la eficacia procesales, porque desconoce los criterios de probidad que exige un debate honorable, dilata maliciosamente la actuación judicial e impide alcanzar los resultados que el Estado busca con la actuación procesal. Si bien no puede juzgarse, en principio, como temeraria la actuación del petente, porque advirtió el hecho de haber presentado una tutela con anterioridad a la instaurada ante la S. de Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santafé de Bogotá, estima que tanto el Tribunal como la S. de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, debieron pronunciarse desfavorablemente en relación con la segunda acción de tutela promovida por el petente, pues el señor XX, sin justificación razonable y objetiva alguna promovió ante distintos funcionarios judiciales dos acciones de tutela respecto a los mismos hechos y derechos, y con identidad activa y pasiva de partes.'' Sentencia T-186/94

   En virtud de lo anterior, esta S. se limitará a advertir a los señores E.V.B.R., X.J.L.B. y S.L.M., que se abstengan de interponer una acción de tutela por los mismos hechos acá relacionados tal y como lo hicieren previamente los jueces de instancia cuyas decisiones se revisan. Resta sin embargo estudiar la procedibilidad de la tutela interpuesta por la señora L.A.B.M., en la medida en que ella no había acudido previamente al juez constitucional.

   Subsidiaridad de la acción de tutela

7. Como ha sido mencionado, la señora L.A.B.M. interpuso la presente acción de tutela para solicitar la protección de sus derechos a la igualdad y al debido proceso. En su criterio la Contraloría Distrital vulneró sus derechos fundamentales al solicitar, mediante oficio 35000003801, la suspensión provisional de su cargo sin que previamente se hubiere abierto el correspondiente proceso de responsabilidad fiscal. No indica, sin embargo, las razones por las cuales la orden de tutela resulta urgente para evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

8. Ante los hechos brevemente resumidos se pregunta la Corte si la acción de tutela es el mecanismo idóneo para cuestionar un acto administrativo que puede ser impugnado a través de medios ordinarios de defensa judicial. La respuesta a esta pregunta es claramente negativa. Como bien se sabe, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales que, en principio, deben ser protegidos dentro de los procesos judiciales ordinarios o contencioso administrativos. En consecuencia, dado que en el presente caso la actora cuenta con las acciones contencioso administrativas para defender los derechos que considera vulnerados, en principio, la acción de tutela resulta improcedente.

   Ahora bien, como bien se sabe, el único caso en el cual procedería la acción como mecanismo transitorio sería aquel en el cual se logre demostrar la necesidad urgente de protección judicial ante la amenaza inminente de una lesión irreparable sobre un derecho fundamental. En este sentido, la Corte ha indicado que para que exista un perjuicio irremediable que habilite la procedencia de la acción de tutela es necesario demostrar: a) que existe una amenaza inminente sobre un derecho fundamental; b) que la protección se requiere de manera urgente para conjurar dicha amenaza; y, c) que el daño que se puede generar sobre un derecho fundamental es grave e irreparable. En este sentido la sentencia T-225 de 1993 señaló:

   "Para determinar la irremediabilidad del perjuicio hay que tener en cuenta la presencia concurrente de varios elementos que configuran su estructura, como la inminencia, que exige medidas inmediatas, la urgencia que tiene el sujeto de derecho por salir de ese perjuicio inminente, y la gravedad de los hechos, que hace evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales. La concurrencia de los elementos mencionados pone de relieve la necesidad de considerar la situación fáctica que legitima la acción de tutela, como mecanismo transitorio y como medida precautelativa para garantizar la protección de los derechos fundamentales que se lesionan o que se encuentran amenazados. Con respecto al término "amenaza" es conveniente manifestar que no se trata de la simple posibilidad de lesión, sino de la probabilidad de sufrir un mal irreparable y grave de manera injustificada. La amenaza requiere un mínimo de evidencia fáctica, de suerte que sea razonable pensar en la realización del daño o menoscabo material o moral.

   Al examinar cada uno de los términos que son elementales para la comprensión de la figura del perjuicio irremediable, nos encontramos con lo siguiente:

   A).El perjuicio ha de ser inminente: "que amenaza o está por suceder prontamente". Con lo anterior se diferencia de la expectativa ante un posible daño o menoscabo, porque hay evidencias fácticas de su presencia real en un corto lapso, que justifica las medidas prudentes y oportunas para evitar algo probable y no una mera conjetura hipotética. Se puede afirmar que, bajo cierto aspecto, lo inminente puede catalogarse dentro de la estructura fáctica, aunque no necesariamente consumada. Lo inminente, pues, desarrolla la operación natural de las cosas, que tienden hacia un resultado cierto, a no ser que oportunamente se contenga el proceso iniciado. Hay inminencias que son incontenibles: cuando es imposible detener el proceso iniciado. Pero hay otras que, con el adecuado empleo de medios en el momento oportuno, pueden evitar el desenlace efectivo. En los casos en que, por ejemplo, se puede hacer cesar la causa inmediata del efecto continuado, es cuando vemos que desapareciendo una causa perturbadora se desvanece el efecto. Luego siempre hay que mirar la causa que está produciendo la inminencia.

   B). Las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable han de ser urgentes, es decir, como calidad de urgir, en el sentido de que hay que instar o precisar una cosa a su pronta ejecución o remedio tal como lo define el Diccionario de la Real Academia. Es apenas una adecuación entre la inminencia y la respectiva actuación: si la primera hace relación a la prontitud del evento que está por realizarse, la segunda alude a su respuesta proporcionada en la prontitud. Pero además la urgencia se refiere a la precisión con que se ejecuta la medida, de ahí la necesidad de ajustarse a las circunstancias particulares. Con lo expuesto se verifica cómo la precisión y la prontitud dan señalan la oportunidad de la urgencia.

   C). No basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a la gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona. La gravedad obliga a basarse en la importancia que el orden jurídico concede a determinados bienes bajo su protección, de manera que la amenaza a uno de ellos es motivo de actuación oportuna y diligente por parte de las autoridades públicas. Luego no se trata de cualquier tipo de irreparabilidad, sino sólo de aquella que recae sobre un bien de gran significación para la persona, objetivamente. Y se anota la objetividad, por cuanto la gravedad debe ser determinada o determinable, so pena de caer en la indefinición jurídica, a todas luces inconveniente.

   D). La urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. Si hay postergabilidad de la acción, ésta corre el riesgo de ser ineficaz por inoportuna. Se requiere una acción en el momento de la inminencia, no cuando ya haya desenlace con efectos antijurídicos. Se trata del sentido de precisión y exactitud de la medida, fundamento próximo de la eficacia de la actuación de las autoridades públicas en la conservación y restablecimiento de los derechos y garantías básicos para el equilibrio social." Sentencia T-225/93

   En consecuencia, siempre que una persona pretenda que la tutela desplace un mecanismo ordinario de protección, resulta necesario que el juez cuente con prueba suficiente sobre la existencia de las circunstancias indicadas en la jurisprudencia antes transcrita. En este sentido, la sentencia T-449/98 indicó: ''No basta, pues, afirmar la irreparabilidad de un daño, sino, ofrecer las explicaciones y pruebas correspondientes, para que el juez de tutela adquiera certeza sobre su decisión. Y examine si los medios judiciales son eficaces.'' Sentencia T-444/98

   En el presente caso no aparece demostrada la amenaza de la ocurrencia de un perjuicio iusfundamental irremediable. En efecto, en ninguna parte del expediente existe prueba, siquiera sumaria, sobre la necesidad urgente de evitar un daño inminente e irreparable sobre un derecho fundamental. Si la actuación de las entidades demandadas fuera ilegal - tal y como lo indican los actores - el daño producido podría ser integralmente reparado a través de la decisión contenciosa administrativa correspondiente. A este respecto baste mencionar, como tantas veces lo ha hecho la Corte, que si la tutela pudiera reemplazar a la totalidad de los procedimientos judiciales operaria en la práctica una disminución dramática de la eficacia en la protección de los derechos fundamentales y con ello de los bienes mas preciosos de la persona humana.

   Por las razones mencionadas, la Corte procederá a confirmar las decisiones adoptadas por los jueces de instancia en el presente juicio de tutela.

En mérito de lo expuesto, la S. Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,