Sentencia de Constitucionalidad nº 421/05 de Corte Constitucional, 25 de Abril de 2005

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, la ciudadana G.C.C.G. solicitó ante esta Corporación la declaratoria de inexequibilidad del artículo 55 (parcial) del Decreto 1355 de 1970,''Por el cual se dictan normas de policía''.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de esta clase de procesos, entra la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la disposición parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial No. 33.139, de 4 de septiembre de 1970, y se subrayan los apartes acusados.

''DECRETO 1355 DE 1970

(agosto 4 )

Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970

Ministerio de Justicia

Por el cual se dictan normas sobre policía.

(...)

Artículo 55. La vida íntima de persona ajena a sindicación penal no podrá ser objeto de investigación privada o judicial.

Sin embargo podrán realizarse indagaciones privadas con fines laborales o comerciales.

La demandante solicita la declaratoria de inexequibilidad de los apartes arriba señalados por cuanto, según su parecer, comportan una vulneración de la dignidad humana, del derecho a la intimidad personal y del derecho a la autodeterminación informática. Considera que si bien el artículo 55 del Decreto 1355 de 1970, en principio, prevé una garantía para la protección de la vida íntima de las personas, su último inciso permite ''... información que corresponde al fuero interno de la persona'' sea investigada con fines comerciales y laborales y, en consecuencia, deviene en inconstitucional.

Argumenta, adicionalmente, que permitir la investigación con fines laborales o comerciales de la vida íntima de las personas supone una vulneración irracional de la dignidad humana, entendida ésta como''...las garantías y el respeto que cada persona merece por el hecho de ser persona''.

Señala también que, eventualmente, la disposición demandada también podría dar lugar a la violación del derecho a la autodeterminación informática.

Por último solicita, si la Corte no declara la inconstitucionalidad de las expresiones acusadas, que condicione su interpretación de modo tal que no pueda ser entendida como ''... una autorización excepcional para indagar la vida íntima de las personas sino solamente aquella información que incumba al empleador, como direcciones o antecedentes laborales o comerciales exclusivamente''.

IV. IntervenciOnES OFICIALES

1- Intervención del Ministerio del Interior y de Justicia.

El ciudadano F.G.M., en representación del Ministerio del Interior y de Justicia, solicita que la Corte Constitucional profiera sentencia inhibitoria o que en su defecto declare exequible las expresiones acusadas. Para el interviniente, la demandante no concretó los cargos de inconstitucionalidad por violación de la dignidad humana y tampoco señaló la norma constitucional infringida, motivos por los cuales la demanda es inepta por no reunir los requisitos previstos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y, en consecuencia, esta Corporación debe proferir un fallo inhibitorio.

Adicionalmente, el representante del Ministerio del Interior afirma que el precepto acusado es constitucional porque distingue entre datos personales privados, los cuales se refieren a la vida íntima de las personas, y datos personales que carecen de este carácter, los cuales ''... son relevantes para un grupo de la sociedad más amplio'', y sólo permite indagaciones con fines laborales y comerciales respecto de estos últimos.

2. Intervención de la Defensoría del Pueblo

   La ciudadana K.I.K.S., en representación de la Defensoría del Pueblo, solicita se declare la inconstitucionalidad de la totalidad del artículo 55 del Decreto 1355 de 1970. Considera la interviniente que los vicios de inconstitucionalidad material señalados en la demanda afectan todo el precepto y no solamente la expresión demandada, pues de esta disposición se infieren dos contenidos normativos contrarios a la Constitución, a saber: 1) Que las personas objeto de investigación penal pueden ser investigadas en su vida íntima, 2) Que las personas no sindicadas pueden ser objeto de indagaciones privadas sobre su vida íntima con fines laborales o comerciales.

   La inconstitucionalidad del primer contenido normativo antes enunciado tiene su razón de ser, a juicio de la interviniente, en la violación del derecho a la intimidad de las personas investigadas penalmente. Adicionalmente vulnera el derecho a la igualdad porque ''establece una diferenciación odiosa entre personas sindicadas y no sindicadas, y permite que la «vida íntima» de aquellas sea objeto de «investigación privada o judicial», diferenciación que no encuentra ningún soporte en la normativa superior''.

   Mientras que la inconstitucionalidad del segundo contenido normativo radicaría, por una parte, en la ambigüedad de la expresión ''indagaciones privadas'' empleada en la disposición acusada, y además se desprendería del contexto normativo en el cual se encuentra el precepto demandado, ubicado en el Capítulo VI del Decreto 1355 de 1970, titulado ''De la vigilancia privada''. De lo anterior infiere la representante de la Defensoría del Pueblo que la expresión acusada faculta a las asociaciones de vecinos y sociedades comerciales -organizaciones que a la luz de los artículos 49 y 51 del Código Nacional de Policía están autorizadas a prestar el servicio de vigilancia privada- a adelantar indagaciones sobre la vida íntima de las particulares, posibilidad claramente violatoria del derecho fundamental en cuestión.

   Finalmente, sostiene la interviniente que la expresión acusada desconoce el derecho a la libertad personal porque permite que ''entes distintos de las autoridades constitucionalmente investidas para ello, adelanten investigaciones de carácter «privado» sobre las personas, sin contar con su consentimiento o conocimiento y sin que puedan adoptar las previsiones necesarias para controlar los efectos potencialmente nocivos que podrían acarrearle''.

3. Intervención de la Policía Nacional

   El ciudadano A.Q.G. interviene en representación de la Policía Nacional y solicita se declare la constitucionalidad de las expresiones demandadas. Sostiene que la posibilidad de solicitar o recaudar información de naturaleza privada, relevante para celebrar contratos comerciales o para evaluar la probidad y la idoneidad de los aspirantes a cargos públicos o privados, no contraviene el artículo 15 constitucional.

   Afirma, además, que el enunciado normativo demandado limita las indagaciones privadas a los ámbitos laboral y comercial y por lo tanto no implica un atentado a la esfera privada de los ciudadanos, por cuanto tiene como objeto exclusivamente datos que previamente han trascendido al público y ''permiten evaluar la idoneidad o conveniencia para la toma de decisiones en las actividades antes mencionadas''.

El Procurador General de la Nación, en el Concepto No. 3704, recibido el 18 de noviembre de 2004, solicita que la Corte declare la constitucionalidad condicionada del inciso primero del artículo 55 del Decreto 1355 de 1970 y la inexequibilidad del inciso segundo. En opinión del Ministerio Público, a pesar de que el inciso primero no fue demandado, dada la conexidad que existe entre este enunciado normativo y el inciso segundo, es necesario integrar la unidad normativa con el propósito de establecer cual es el alcance y la constitucionalidad de las expresiones acusadas y, por consiguiente, la Corte debe pronunciarse sobre la constitucionalidad de todo el artículo 55 y no limitarse a los apartes demandados.

Considera la Vista Fiscal que el inciso primero habilita al Estado para intervenir de manera ilimitada en el derecho a la intimidad de las personas investigadas penalmente, más allá del ámbito autorizado por el artículo 15 de la Constitución, pues permite recabar información que no tenga relación alguna con el proceso penal que se adelanta, sin importar los medios de prueba utilizados. Por tal razón solicita se declare constitucional este enunciado normativo ''en el entendido de que la intromisión del administrador judicial en el derecho a la intimidad debe corresponder a lo estrictamente necesario para demostrar la conexidad entre los actos pertenecientes a la vida íntima y la responsabilidad del implicado''.

En lo que se refiere a la expresión demandada, afirma el Ministerio Público que es inconstitucional porque permite que un ''sinnúmero de actividades, situaciones y fenómenos propios de la vida privada (...) puedan ser escudriñados por cualquier persona con el argumento que hacen parte de aspectos laborales y comerciales'' ámbitos respecto de las cuales, al tenor de la norma impugnada, pareciera ''...no aplica la protección constitucionalidad del derecho a la intimidad''.

Finalmente sostiene que el enunciado normativo acusado vulnera el principio de proporcionalidad, y los subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto porque su escueta redacción y el excesivo margen de intervención en la vida íntima que autoriza, afectan de manera desproporcionada el derecho a la intimidad de las personas sujetas a indagaciones privadas.

Competencia

1. Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la Constitución, la Corte es competente para la presente demanda, ya que se trata de una disposición contenida en un decreto con fuerza de ley expedido en uso de facultades extraordinarias.

   El asunto bajo revisión

2. La actora demanda las expresiones ''vida íntima'' y ''Sin embargo podrán realizarse indagaciones privadas con fines laborales o comerciales'' contenidas en el artículo 55 del Decreto 1355 de 1970 porque a su juicio vulneran la dignidad humana, el derecho a la intimidad y el derecho a la autodeterminación informática. Solicita la declaratoria de inexequibilidad de dichas expresiones o en su defecto una sentencia de constitucionalidad condicionada mediante la cual se limite el contenido normativo del inciso segundo del artículo 55, en el sentido que las indagaciones privadas con fines laborales o comerciales no pueden referirse a la vida íntima.

   Por su parte algunos intervinientes -el representante del Ministerio del Interior y el representante de la Policía Nacional- solicitan se declare su exequibilidad porque consideran que las indagaciones privadas a las que hace referencia el inciso demandado tienen como objeto datos públicos que no afectan la vida íntima de las personas; mientras que otro interviniente -la Defensoría del Pueblo- solicita que se integre la unidad normativa de las expresiones acusadas con el inciso primero del artículo 55 y que la totalidad de la disposición sea declarada inexequible por vulnerar el derecho a la intimidad y a la igualdad.

   El Ministerio Público solicita también que se integre la unidad normativa y que el inciso primero de la disposición acusada sea declarado exequible de manera condicionada y el inciso segundo sea declarado inexequible.

   Antes de entrar a estudiar el fondo del asunto es preciso aclarar algunas cuestiones procedimentales previas planteadas por los intervinientes y por la Vista Fiscal, a saber: 1) La posible ineptitud sustancial de la demanda por no reunir los requisitos señalados en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, 2) La procedencia de la integración normativa solicitada entre las expresiones demandadas y el inciso primero del artículo 55 del Decreto 1355 de 1970.

   Un problema procesal previo: La posible ineptitud sustancial de la demanda

3. El primer aspecto procedimental que se debe resolver antes de abocar el fondo de la cuestión planteada, es determinar si la demanda presentada reúne los requisitos señalados por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, pues uno de los intervinientes echa de menos en el escrito presentado por el actor, el señalamiento de las disposiciones constitucionales infringidas y la exposición de las razones por las cuales las expresiones acusadas contravienen el texto constitucional.

   El artículo 2º del Decreto 2067 de 2001 establece los requisitos que debe contener toda demanda de inexequibilidad. Esta Corporación ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre el alcance de esta disposición, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en su ejercicio debe prevalecer la informalidad Cfr. Auto de 29 de julio de 1997, expediente D-1718., también lo es que no pueden admitirse demandas inmotivadas o carentes de motivación razonable Cfr. Sentencia C-131 de 1993.. En otras palabras, el ejercicio del derecho político que se materializa con la interposición de la acción pública de inexequibilidad exige del demandante una carga mínima de argumentación que permita generar una verdadera controversia constitucional. Entonces, con la presentación de la demanda ha de entablarse un diálogo ''... entre el ciudadano, las autoridades estatales comprometidas en la expedición o aplicación de las normas demandadas y el juez competente para juzgarlas a la luz del Ordenamiento Superior'' Sentencia C-1052 de 2001. .

   Para que pueda trabarse un debate de esta naturaleza, es preciso que la demanda reúna unos contenidos indispensables, los cuales son precisamente aquellos contemplados por la disposición a la que antes se hizo referencia. Esta exigencia no puede entenderse como una limitación desproporcionada al ejercicio del ius postulandi si no, por el contrario, como una carga de necesario cumplimiento para que el procedimiento de control llegue a buen término, pues de lo que se trata es que el demandante cumpla con unos deberes mínimos de comunicación y argumentación que ilustren a la Corte sobre la disposición acusada, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse sobre la materia Cfr Sentencia C-1052 de 2001..

   Lo anterior quiere decir que la acción pública de inconstitucionalidad se materializa no solo con la acusación de un ciudadano contra una norma legal con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas, sino también explicando las razones por las cuales dichos textos se estiman violados, pues lo contrario implicaría, no solo estar utilizando recursos estatales inadecuadamente, lo que tornaría inocuo el ejercicio de tan importante derecho político, sino que conduciría a una sentencia inhibitoria por inepta demanda. El ordenamiento exige entonces del demandante, la especial responsabilidad de ser diligente para que esta Corporación pueda cumplir de manera eficiente y eficaz el ejercicio del control de constitucionalidad que le ha sido encomendado.

   No se trata, entonces, de que el demandante invoque cualquier tipo de motivos de inconstitucionalidad, sino que los argumentos esgrimidos deben reunir unas exigencias mínimas razonables, sobre las cuales esta Corporación ha insistido vigorosamente. Una sistematización sobre el tema fue desarrollada en la sentencia C-1052 de 2001, la cual expresó que las razones formuladas por el actor para sustentar los cargos de inconstitucionalidad debían ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes T. requisitos fueron definidos en la misma sentencia. La claridad supone que el actor siga ''... un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa''. El requisito de certeza significa que la demanda debe recaer sobre una proposición jurídica real y existente y no sobre una deducida por el actor, o implícita e incluso sobre otras normas vigentes que no sean el objeto concreto de la demanda. Las razones son específicas ''... si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política por medio ''de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada''. La pertinencia hace referencia a que el reproche formulado por el accionante debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma constitucional que se expone y se enfrenta al precepto demandado. Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto demandado., de lo contrario la Corte se vería abocada a proferir una sentencia inhibitoria circunstancia que frustra ''la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional'' Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda..

4. Ahora bien, en el presente caso el representante del Ministerio del Interior y de Justicia solicita que la Corte Constitucional profiera sentencia inhibitoria por ineptitud sustancial de la demanda, pues a su juicio la impugnante no concretó los cargos formulados contra la expresión acusada por violación de la dignidad humana y tampoco señaló la disposición constitucional infringida.

   A este respecto cabe señalar que al interviniente le asiste la razón, pues si bien en la demanda se hace una extensa exposición acerca del concepto de dignidad humana y sus distintas acepciones, no se formulan los cargos específicos y pertinentes por los cuales la disposición acusada vulnera realmente este valor, principio y derecho constitucional Sobre las distintas funciones que cumple la dignidad humana en nuestro ordenamiento constitucional ver la sentencia T-881 de 2002..

   Algo similar ocurre respecto del derecho a la autodeterminación informática, pues en el libelo de impugnación la actora se limita a transcribir un extenso concepto sobre los alcances y contenidos de este derecho, presuntamente elaborado por la ''Procuraduría delegada en lo civil'', sin manifestar los motivos de la inconformidad entre la expresión demandada y el precepto constitucional.

   Lo mismo sucede respecto a la pretendida vulneración del derecho a la intimidad, pues la accionante tampoco consigna las razones por las cuales el enunciado sometido a examen permite una intromisión en la esfera privada o familiar de los titulares de éste derecho.

   En definitiva, la demanda adolece de un defecto que impide que esta Corporación se pronuncie de fondo, pues no están expresadas las razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes por las cuales el enunciado normativo demandado resulta contrario al texto constitucional, y por lo tanto se habrá de proferir una sentencia inhibitoria.

   Como ha señalado la jurisprudencia constitucional:

   ''la inhibición en estos eventos no es un capricho formalista de esta Corporación sino que deriva de la naturaleza de la acción de inconstitucionalidad y de las competencias limitadas de esta Corte. Y es que esta Corporación ha señalado insistentemente que, salvo las hipótesis de control automático, a ella no le corresponde examinar oficiosamente las leyes sino únicamente estudiar las demandas presentadas por los ciudadanos (CP art. 241). Y para que realmente exista una demanda, es necesario que el actor formule un cargo susceptible de activar un proceso constitucional, pues no le corresponde a esta Corporación imaginar cargos inexistentes ya que ello equivaldría a una revisión oficiosa. Además, es claro que este cargo debe estar suficientemente estructurado desde la presentación misma de la demanda, pues de no ser así, la demanda deberá ser inadmitida, y en caso de ser admitida, la sentencia deberá ser inhibitoria, pues la Corte no puede corregir, sin afectar el debido proceso constitucional, el defecto de ausencia de cargo. Por ello esta Corte ha señalado que ''la ausencia de un requisito sustancial como el concepto de la violación, no puede ser suplida oficiosamente por la Corte y, por tratarse de una demanda inepta, debe proferirse sentencia inhibitoria'' Sentencia C-1256 de 2001, Fundamento 17. En el mismo sentido, ver las Sentencias C-1052 de 2001, C-402 de 2001, C-142 de 2001, C-561 de 2000, C-1370 de 2000, C-986 de 1999 y C-447 de 1997, entre muchas otras.. En tal contexto, la Corte reitera la importancia de que, no obstante el carácter público de la acción de constitucionalidad, los ciudadanos se esfuercen en estructurar adecuadamente sus cargos, a fin de permitir un verdadero debate y proceso de constitucionalidad'' Sentencia C-918 de 2002..

   Solicitud de integración de la unidad normativa y delimitación del contenido normativo acusado

5. Ahora bien, la demanda se dirige contra el inciso segundo del artículo 55 del Código Nacional de Policía, enunciado normativo que a juicio de esta Corporación carece de un contenido normativo propio que permita realizar un juicio de constitucionalidad.

   En efecto, el uso de la locución conjuntiva adverbial Sin embargo para encabezar el inciso demandado así lo evidencia, pues demuestra que el precepto en cuestión fue redactado como una oposición parcial al inciso primero y, entonces, para emprender su estudio previamente es necesario establecer los posibles contenidos normativos y examinar la constitucionalidad de la primera parte de la disposición.

   Por esa razón La Vista Fiscal y uno de los intervinientes solicitan que la Corte realice la integración normativa entre la expresión demandada y el inciso primero del artículo 55 del Decreto 1355 de 2000 y se pronuncie sobre la totalidad de dicha disposición. No obstante, tal solicitud es improcedente porque implica que la Corte Constitucional decida de manera oficiosa analizar la constitucionalidad de un enunciado normativo que no ha sido demandado y sobre el cual no se ha formulado cargo alguno en la demanda, lo cual sería contrario a la naturaleza rogada del control por vía de acción pública. A lo que se añade que al estar dirigida la demanda contra del inciso segundo no hubo oportunidad de intervención ciudadana en torno a la constitucionalidad del inciso primero del mencionado artículo y, por lo tanto, proceder a integrar la unidad normativa en este caso iría adicionalmente en contra del carácter participativo del control de constitucionalidad.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,