Sentencia de Tutela nº 953/05 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2005

1. Declaración juramentada del accionante.

El accionante rindió declaración juramentada ante el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Medellín, señalando que se desempeña como celador y como P. del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia. Luego de reiterar los argumentos que expuso en la acción de tutela, precisó que en ningún momento la Administración Departamental le manifestó al Sindicato que adelantaría un proceso de reestructuración en la Secretaría de Infraestructura Física, a pesar de los constantes escritos en los que solicitaron ser partícipes de la decisiones que afecten a los afiliados del Sindicato. Así mismo, señaló que el Sindicato no pudo participar en los debates porque se enteraron de la presentación de los proyectos de ordenanza cuando ya habían despedido a algunos trabajadores y porque las discusiones se realizaron a puerta cerrada. Por ultimo, señaló que su vinculación laboral, así como la de muchos de sus compañeros, es por contrato a término indefinido y que se encuentra amparada por una convención colectiva de trabajo vigente.

Respuesta de las autoridades accionadas

2.1. Gobernación de Antioquia

El apoderado del Departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la acción de tutela interpuesta en su contra, solicitando se denieguen por improcedentes las pretensiones de la demanda.

En su respuesta expresó que en el presente caso el mecanismo de amparo constitucional resulta improcedente, debido a que el peticionario puede acudir ante la jurisdicción contenciosa administrativa para solicitar la nulidad de los actos administrativos que considera han sido expedidos de forma inconstitucional o ilegal.

Asimismo, manifestó que la Gobernación de Antioquia no le ha vulnerado ningún derecho fundamental al Sindicato que representa el actor, puesto que los proyectos de ordenanza que controvierte sólo persiguen la reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física, mientras que la asociación sindical agrupa a otros trabajadores vinculados a las Secretarías de Educación, de Participación Ciudadana, de Desarrollo Social, entre otras.

Finalmente resaltó que el accionante y la ciudadanía en general tuvieron la oportunidad de participar en los debates de los proyectos de ordenanza que se realizaron en la Asamblea Departamental, gracias a que el Gobernador anunció su presentación en varios medios de comunicación (canal Teleantioquia, noticias del Medio Día). En esta medida, la no participación del actor para defender los intereses del Sindicato se debió exclusivamente a la posición pasiva que adoptó frente a los debates, y no a una actitud de persecución sindical por parte de la entidad accionada.

Con la respuesta a la acción de tutela, la Gobernación de Antioquia adjuntó el Estudio Técnico elaborado con el apoyo del Departamento Administrativo de la Función Pública en el mes de octubre de 2004 para justificar la creación del Instituto de Infraestructura para el Desarrollo y la Integración de Antioquia -INSIDE ANTIOQUIA- y que se anexó como soporte del proyecto de ordenanza No. 026. Folio 206 del expediente.

2.2. Asamblea Departamental de Antioquia

El P. de la Asamblea Departamental de Antioquia respondió la acción de tutela instaurada en su contra, oponiéndose a las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, consideró improcedente el mecanismo de amparo constitucional para controvertir la legalidad de una ordenanza proferida por la Asamblea Departamental, pues para ello el ordenamiento jurídico ha previsto las acciones establecidas en el Código Contencioso Administrativo.

En segundo lugar señaló que el Reglamento de la Asamblea Departamental de Antioquia determina que los proyectos se convierten en ordenanzas luego de tres debates con carácter público, cuyo fin es que cualquier ciudadano participe en los debates de los proyectos.

Puso de presente que durante el trámite de los proyectos de ordenanza controvertidos a través de la presente acción de tutela, la Corporación garantizó la participación de la ciudadanía conforme lo dispone el Reglamento. El P. de la Comisión de Códigos y los diputados R.M. y J.H.A. encargados de dar el primer debate al proyecto de ordenanza número 023, escucharon los planteamientos de los trabajadores oficiales. Así mismo, antes de la votación en segundo debate que se llevó a cabo el día 26 de octubre de 2004, el accionante intervino ante la plenaria de la Corporación en calidad de P. del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia-.

3.1. Primera instancia

Mediante sentencia del doce (12) de noviembre de 2004, el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Medellín denegó el amparo invocado, al considerar que la reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física tiene como única finalidad optimizar los recursos del departamento, sin que del material probatorio obrante en el expediente se desprenda la existencia de una intención antisindical por parte de la Gobernación de Antioquia, bajo el consentimiento de la Asamblea Departamental.

3.2. Impugnación

El accionante sustentó su inconformidad con la sentencia de primera instancia expresando los siguientes argumentos:

- Alegó que en el corto periodo de una semana no pudieron haberse llevado a cabo los tres debates exigidos por el Reglamento de la Asamblea del Departamento de Antioquia para dar trámite al proceso de aprobación de los proyectos de ordenanza.

- Advirtió que en varias oportunidades se han perpetrado abusos hacia los trabajadores oficiales por parte de la Administración del Departamento. Señaló que, por una parte, el Ministerio de Protección Social ha evidenciado el paro patronal recientemente efectuado por el Departamento de Antioquia y que, por la otra, a partir de la aprobación de las ordenanzas se han retenido de manera abusiva los salarios de más de 200 trabajadores.

- Reiteró que la supresión de la Secretaria de Infraestructura Física del Departamento, junto con la creación de un establecimiento público descentralizado para realizar las mismas funciones del ente suprimido, evidencia la clara intención de la Administración Departamental de reemplazar a los trabajadores oficiales por contratistas.

- En relación con la posibilidad de acudir a otros medios de defensa judicial para proteger los derechos invocados, manifestó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa es ineficaz para proveer una solución pronta y eficaz al conflicto.

3.3. Segunda instancia

Mediante sentencia del veinticuatro (24) de enero de 2005, la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Medellín confirmó la decisión de primera instancia que denegó la procedencia de la acción de tutela.

El ad quem reiteró los argumentos del juez de primera instancia y agregó que la jurisdicción constitucional no tiene competencia para declarar la invalidez de las ordenanzas expedidas por las Asambleas Departamentales. Señaló que, en este caso, la tardanza en el trámite de las acciones contenciosas no convierte en procedente la acción de tutela para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues en el evento en el que prospere, la situación laboral de los trabajadores oficiales despedidos de manera ilegal sería restablecida.

Mediante escrito de fecha 17 de marzo de 2005, el nuevo P. del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento- se dirigió ante los magistrados de la Corte Constitucional para solicitar la revisión de los fallos de tutela proferidos en la demanda de la referencia. Además de reiterar los hechos y los argumentos expuestos por el accionante, señaló otros que la Sala de Revisión considera necesario reseñar.

Indicó que el proyecto de ordenanza no. 023, mediante el cual el Gobernador del Departamento de Antioquia solicitó se le confirieran facultades extraordinarias para modificar la estructura de la Secretaría de Infraestructura Física, fue aprobado por la Asamblea Departamental y denominado Ordenanza 15 de octubre de 2004. Con base en estas facultades, el Gobernador dictó los Decretos Ordenanzales 2104, 2105, 2109, 2110 y 2125 de 2004 que disponen: la supresión de cargos de trabajadores oficiales de planta y la ejecución de obras públicas mediante contratación; la supresión de los cargos de los trabajadores oficiales existentes y la creación de cargos de empleados públicos; y finalmente la no prórroga de los contratos de los trabajadores oficiales.

Asimismo, mencionó que la Asamblea Departamental también aprobó el proyecto de ordenanza no. 026 de octubre de 2004, mediante el cual el Gobernador solicitaba la creación del Instituto para el Desarrollo y la Integración de Antioquia -INSIDE ANTIOQUIA-. A pesar de haber sido presentado por iniciativa del Gobernador, éste lo objetó alegando razones de inconstitucionalidad, ilegalidad e inconveniencia, las cuales no fueron aceptadas por la Asamblea Departamental. En consecuencia, el proyecto fue remitido al Tribunal Contencioso Administrativo para darle curso a las objeciones.

Debido a lo anterior, la reestructuración de la Secretaría de Infraestructura del Departamento de Antioquia se ha materializado en el cambio de denominación (en la actualidad se llama Secretaría de Infraestructura Física para el Desarrollo y la Integración de Antioquia), la supresión de la planta de cargos de los trabajadores oficiales, la creación de 87 cargos de empleados públicos para su reemplazo y la desaparición de la convención colectiva como consecuencia del cambio del tipo de contratación.

El P. del Sindicato también se refirió a la disminución en los últimos años de los afiliados al Sindicato como consecuencia de los continuos procesos de reestructuración adelantados en el Departamento. Dijo expresamente lo siguiente:

''Vemos así como de 1913 socios que tenía nuestra Organización Sindical al año 1990, se despidieron en el 1992, a través de una sola actuación de la administración, 450 socios. Y en el año 1997, se presenta otra masacre laboral, época en la cual salen 900 trabajadores oficiales afiliados a Sintradepartamento, quedando en octubre de 2004, solamente 17 socios.''

Finalmente, el representante del Sindicato adjuntó las siguientes pruebas:

Decreto Ordenanzal No. 2104 del 28 de octubre de 2004 ''por el cual se modifica la Estructura Administrativa del Departamento Antioquia'' proferido por el Gobernador del departamento, y en el cual se suprimen algunas Unidades Estratégicas de Gestión y la planta de cargos de los trabajadores oficiales, se denomina en lo sucesivo Secretaría de Infraestructura Física para la Integración y Desarrollo de Antioquia y se señala su nueva estructura.

Decreto Ordenanzal No. 2105 del 28 de octubre de 2004 ''por medio del cual se causan unas novedades en la Planta de Cargos de la Administración Departamental'', proferido por el Gobernador del departamento, en el cual se señalan los cargos que han de ser suprimidos y los que serán creados.

Decreto Ordenanzal No. 2109 del 28 de octubre de 2004 ''por medio del cual se causan unas novedades en la Planta de personal de la Administración Departamental'', proferido por el Gobernador del departamento, en el cual se señalan los contratos de trabajo de 380 trabajadores oficiales adscritos a la Secretaría de Infraestructura Física que no serán prorrogados.

Decreto Ordenanzal No. No 2110 del 28 de octubre de 2004 ''por medio del cual se causan unas novedades en la Planta de Personal de la Administración Departamental'', proferido por el Gobernador del departamento, en el que se desvinculan del cargo a 43 funcionarios adscritos a la Planta de Personal de la Secretaría de Infraestructura Física.

Decreto Ordenanzal No. 2125 del 29 de octubre de 2004 ''por medio del cual se causan unas novedades en la Planta de Personal de la Administración Departamental'', proferido por el Gobernador del departamento, en el que se incorporan 32 empleados públicos a la planta de cargos de la Secretaría de Infraestructura Física para la Integración y Desarrollo de Antioquia.

Documento suscrito por el Gobernador de Antioquia y dirigido al P. de la Asamblea Departamental de Antioquia en el que objeta por inconstitucionalidad e ilegalidad y por inconveniencia el proyecto de ordenanza no. 026 de octubre de 2004.

Informe de Ponencia referente a las objeciones del Gobernador, suscrito por los diputados miembros de la Comisión de Códigos, Reglamento Interno de la asamblea y Régimen Político Municipal de la Asamblea Departamental de Antioquia.

Copias de algunas providencias dictadas por el Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Medellín dentro del proceso especial de levantamiento de fuero sindical y permiso para despedir, instaurado por el Departamento de Antioquia en contra de los señores J.E.Z.S., J.D.Z.U., H.L.G.S., L.J.G.R. y C.A.J.C..

Con el fin de precisar los hechos relacionados con la controversia planteada, esta Sala de Revisión consideró necesario solicitar varias pruebas y tener en cuenta los memoriales presentados por las partes, quienes activamente participaron durante el trámite del proceso.

Mediante Auto del 25 de julio de 2005, se solicitó a la Asamblea Departamental de Antioquia i) Copia del Reglamento de la Asamblea de Antioquia proferido mediante Ordenanza No. 0016 del 9 de junio de 1999; ii) Copia de los expedientes de los proyectos de ordenanza números 023 de octubre 14 de 2004 (Ordenanza 15 de octubre 27 de 2004) y 026 de octubre 21 de 2004 y, en particular, de las actas correspondientes a las tres sesiones en las que se discutieron dichos proyectos; iii) Copia de la grabación magnetofónica de la sesión del 26 de octubre de 2004.

Conforme a lo solicitado, el S. General de la Asamblea Departamental de Antioquia remitió, entre otros documentos, copia de los expedientes solicitados en donde consta que el proyecto de ordenanza no. 023 del 14 de octubre de 2004 surtió los tres debates exigidos por el artículo 55 del Reglamento interno de dicha Corporación los días 21, 26 y 27 de octubre de 2004. Así mismo, que el representante de Sintradepartamento intervino en la sesión del 26 de octubre de 2004.

En segundo lugar, en el mismo auto se solicitó a la Gobernación del Departamento de Antioquia que informara: i) Si al Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia- se le comunicó sobre el proceso de reestructuración que se adelantó en la Secretaría de Infraestructura Física, así como sobre la presentación de los proyectos de ordenanza números 023 de octubre 14 de 2004 (Ordenanza 15 de octubre 27 de 2004) y 026 de octubre 21 de 2004 ante la Asamblea del Departamento Antioquia; y ii) Si se realizaron reuniones con los directivos del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia- con ocasión del proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física.

Con respecto a la solicitud, la Secretaría General de la Gobernación de Antioquia informó que el día 12 de octubre de 2004, es decir, previo a la presentación de los proyectos de ordenanza el 14 y el 21 de octubre de 2004, se realizó una reunión entre la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores del Departamento de Antioquia -entre la cual se encontraba el accionante N.C. en su condición de P. delS.-, la Secretaria y el Director Administrativo y Financiero de la Secretaría de Infraestructura Física, en la que se trató el tema de la reestructuración que se adelantaría, tal y como consta en los certificados expedidos los días 1º y 4 de agosto de 2005 por la Secretaría de Infraestructura Física para la Integración y Desarrollo de Antioquia y por el S. de Recurso Humano de la misma entidad. También señaló que el representante legal del Sindicato intervino activamente en el segundo debate realizado por la Asamblea Departamental de Antioquia.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente, a través de esta Sala de Revisión, para revisar las sentencias proferidas dentro del proceso de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86 y 241 numeral 9º de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 al 36 del Decreto 2591 de 1991 y por disposición del Auto de la Sala de Selección No. 4 proferido el 18 de abril de 2005.

2. Problema jurídico sobre el cual se pronunciará la Corte Constitucional

   Como tribunal supremo de la jurisdicción constitucional y acorde con su función unificadora, la Corte Constitucional puede definir y precisar el alcance de la revisión de las sentencias de tutela que selecciona. El hecho de que el artículo 86 Superior hubiese dispuesto la remisión ''a la Corte Constitucional para su eventual revisión'' de todos los expedientes de tutela, revela que el trámite que se surte ante esta Corporación no es una tercera instancia, sino la oportunidad para consolidar una doctrina constitucional sobre el alcance y la interpretación de los derechos fundamentales, y para garantizar la efectividad material de los mismos.

   La autonomía y discrecionalidad para escoger los procesos de tutela sobre los cuales se pronuncia, ratifica que el papel de la Corte en sede de revisión no consiste en forma exclusiva en corregir los posibles errores en los que hayan incurrido los jueces de instancia o en supervisar la actuación judicial adelantada por éstos como principales autoridades llamadas directamente a brindar la protección de los derechos fundamentales.

   Ha dicho al respecto esta Corporación:

   ''El objetivo primordial de la revisión eventual, mucho más allá de la resolución específica del caso escogido, es el análisis de fondo sobre la manera como se ha interpretado y aplicado por los jueces la preceptiva constitucional y la definición que hace la Corte, en el plano doctrinal, acerca de cómo debe entenderse y aplicarse en casos posteriores en los que surja el mismo debate, a propósito de hechos o circunstancias regidas por idénticos preceptos.

   Por supuesto, es indispensable que el caso particular, a partir de ese examen, sea también resuelto por la Corte, bien confirmando, ya modificando o revocando los fallos de instancia. Pero tal resolución no es el único ni el más importante propósito de la revisión y viene a ser secundario frente a los fines de establecimiento de la doctrina constitucional y de unificación de la jurisprudencia, que tienen un sentido institucional y no subjetivo.'' Sentencia T-269 de 1995. MP J.G.H.G.. (subrayas no originales)

   Como consecuencia de esta función, en la revisión de los fallos de tutela la Corte puede delimitar los temas que para el caso concreto ameritan un examen en sede de revisión. Se ha considerado que esta Corporación no tiene la obligación de estudiar de manera integral y detallada todos los cuestionamientos expresados en la acción de tutela, ''(...) pues ese debate debe ser adelantado en las instancias, y la revisión cumple esencialmente una función de unificación jurisprudencial.'' Auto 031 A de 2002, M.P.E.M.L.. Su deber es el de pronunciarse sobre los asuntos de relevancia constitucional y que claramente llevarían a una decisión distinta, pues más que al caso concreto su función esta subordinada a la trascendencia del debate constitucional. Sobre el particular la jurisprudencia de esta Corporación ha expresado:

   ''Según lo determina la propia Carta Política en su artículo 86, la revisión constitucional de las sentencias de tutela es de carácter eventual y no tiene el propósito de resolver en todos sus detalles el asunto ya examinado por los jueces sino el de verificar, frente a la Constitución, lo actuado por ellos, con miras al señalamiento de la doctrina constitucional y de la jurisprudencia sobre el alcance de las disposiciones relativas a los derechos fundamentales. Cosa distinta es que la Corte, cuando encuentre razones fundadas en su análisis para revocar total o parcialmente, o para modificar lo resuelto, introduzca los necesarios cambios en la determinación concreta, o en la orden impartida, adecuándolas a su doctrina. Pero este efecto es secundario y accesorio a las funciones primordiales de unificación jurisprudencial y pauta doctrinal confiadas a la Corte, e indica que la controversia propiamente dicha, con la plenitud de los elementos de hecho sobre los cuales recae la solicitud de amparo, la legitimidad de las partes y de los intervinientes y la discusión detallada acerca de las pruebas llevadas al proceso, debe darse en las instancias'' Sentencia T-088 de 1999. M.P.J.G.H.G.. Ver también sobre el punto las sentencias T-175 de 1997 y SU-1184 de 2001.

   De conformidad con lo anterior, esta Sala de Revisión observa que en el presente caso el problema jurídico principal consiste en la presunta vulneración de los derechos de representación y participación del Sindicato frente a la Gobernación del Departamento de Antioquia y la Asamblea del mismo departamento. Si bien en la demanda se refiere tangencialmente a una vulneración de los derechos al trabajo y de asociación sindical debido al despido masivo indiscriminado de trabajadores oficiales en los últimos cinco años, dichas afirmaciones no plantean una controversia constitucional que suscite un pronunciamiento de la Corte al respecto. El actor no denuncia de manera precisa y contundente una posible persecución sindical, ni tampoco aporta elementos de juicio para demostrar de qué manera la organización sindical que representa se ve afectada por las recientes actuaciones de los demandados, simplemente manifiesta la inconformidad del Sindicato con la supresión de varios cargos, sin evidenciar con ello un conflicto de rango constitucional susceptible de ser protegido.

   Lo cierto es que lo que resulta más relevante para el actor, y hacia lo que dirigió la mayor parte de la argumentación de la demanda, guarda relación con la alegada omisión según la cual al Sindicato que representa no le habría sido brindada la oportunidad de participar en el proceso de reestructuración llevado a cabo por cuenta de las dos autoridades demandadas y la imposibilidad, en consecuencia, de representar a los trabajadores afectados y de participar en las discusiones que se llevaron a cabo para adoptar la decisión de reformar la Secretaría de Infraestructura Física del Departamento.

   A pesar de lo anterior, los jueces de tutela que conocieron de la presente acción se pronunciaron sobre otros asuntos que no fueron demandados o que no estaban claramente estructurados, como la improcedencia de la acción de tutela para controvertir las ordenanzas proferidas por la corporación política departamental y la inexistencia de una conducta antisindical en la terminación de los contratos de trabajo de los trabajadores oficiales del Departamento Antioquia a través de los últimos años.

   Así, como quiera que ninguna de las dos instancias hizo referencia al principal problema jurídico expuesto por el accionante, esta Sala de Revisión se limitará a estudiar la presunta vulneración de los derechos de representación y participación del Sindicato respecto de las acciones u omisiones de la Gobernación de Antioquia y de la Asamblea Departamental en relación con el proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física.

2. Procedencia de la acción de tutela

   2.1. Legitimación activa

   En relación con la legitimación de las asociaciones sindicales para acudir a este medio de defensa constitucional en busca de la protección de los derechos fundamentales de la organización sindical y de los trabajadores afiliados a ella, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ''... el representante legal de una asociación sindical, está plenamente legitimado para interponer la acción de tutela en su nombre y en representación de todos los agremiados, en procura de la protección del derecho de asociación sindical.'' Sentencia T- 920 de 2002.

   Como el presente caso el P. del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia- Según la certificación expedida el 25 de octubre de 2004 por la Técnica Administrativa adscrita a la Dirección Territorial de Antioquia del Ministerio de la Protección Social, el Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia-, con personería jurídica 130 del 4 de abril de 1945, mediante Resolución 00239 del 29 de enero de 2004 se ordenó la inscripción del señor N.C.C. como P. de dicha organización sindical. pretende la protección de los derechos de representación y participación de que es titular la organización sindical, el actor se encuentra legitimado por activa para solicitar la protección constitucional.

   2.2. Legitimación pasiva

   La acción se dirige contra la Gobernación de Antioquia y la Asamblea del mismo Departamento. Como quiera que los demandados son entidades de derecho público, la solicitud de tutela es procedente.

   2.3. Ausencia de medio judicial alternativo

   En el ordenamiento jurídico no existe un medio de defensa previsto para obtener la protección de los derechos de representación y participación de los sindicatos, como expresiones del derecho fundamental de asociación sindical y del derecho de participación política (C.P. art. 39 y 40). Si bien es cierto que a través de las acciones laborales se dirimen los conflictos que se originan directa o indirectamente de la vinculación laboral de los trabajadores oficiales aforados sindicalmente, su protección tiene un alcance individual pues se refiere al derecho que le asiste al trabajador como integrante de una agrupación sindical. Estas acciones no tienen el alcance para proteger los derechos del Sindicato como una organización colectiva.

   Esta distinción entre el contenido individual y colectivo del derecho de asociación sindical ha sido desarrollada jurisprudencialmente, con fundamento en las diferentes dimensiones de protección de que disponen las acciones judiciales previstas en el ordenamiento jurídico. En razón a ello, la Corte Constitucional ha concluido que las acciones laborales ordinarias resultan ineficaces para la protección del derecho fundamental de asociación sindical, cuando se busca hacer efectivos los derechos de que es titular la agrupación sindical como ente colectivo. Sentencias T-601 de 2001 (M.P.C.I.V.); SU-998 de 2000 (M.P.M.) T-436 de 2000 (M.P.H., T-300 de 2000 (M.P.J.G.H.G., SU-667 de 1998 (M.P.J.G.H.G., T-476 de 1998 (M.P.M., SU-342 de 1995 (M.P.A.B.C.).

   Por consiguiente, la Sala de Revisión observa que el Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia- no cuenta con otro medio de defensa judicial para alegar la posible restricción al ejercicio de sus derechos de representación y participación ante las entidades responsables por la adopción de las medidas que perjudican a los trabajadores oficiales afiliados.

3. Las garantías de representación y de participación como expresiones del derecho fundamental de asociación sindical y del derecho de participación política (C.P. art. 39 y 40). Alcance.

   3.1. El artículo 39 de la Constitución Política consagra el derecho fundamental de asociación sindical, como materialización de la libertad de asociación de los trabajadores para constituir organizaciones permanentes que los agrupen y convoquen de manera colectiva a fin de fortalecer la reivindicación de sus intereses comunes ante el empleador.

   Este derecho de asociación conlleva diferentes garantías, una de las cuales es la representación de los afiliados ante el empleador, la cual se manifiesta en concreto, entre otras, con la presentación del pliego de peticiones, la negociación colectiva, la celebración de convenciones colectivas y contratos colectivos, la declaración de huelga, la designación de árbitros y de delegados y la integración de comisiones, según lo establecen los artículos 373 y 374 del Código Sustantivo del Trabajo.

   Otra de las garantías que tiene origen en el derecho de asociación es la de participación, la cual tiene una doble repercusión o dimensión, de una parte, como garantía que rige la relación o la dinámica de la organización sindical con sus miembros y, de otra, como prerrogativa del ente colectivo en los procesos que el empleador adelante y afecten a la propia organización o a sus afiliados. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido, en principio, la existencia de estos derechos de representación y participación sindical como inherente al derecho de asociación sindical.

   En relación con la primera concepción de la garantía de participación a la que se ha hecho mención, esto es, la que rige las relaciones de la organización sindical con sus miembros, la Corte Constitucional ha tenido oportunidad de expresar que: ''En el ejercicio de su fuero interno, un sindicato puede establecer las condiciones de funcionamiento que estime pertinentes, siempre que ellas sean compatible con los principios rectores de una sociedad democrática.'' Y añadió ''la participación de todas las personas interesadas en el resultado de un proceso de toma de decisiones, es tal vez el más importante de los `principios democráticos' a que se refiere el artículo 39 de nuestra Constitución. Siendo el sindicato el foro de discusión y decisión por excelencia de asuntos determinantes para el desarrollo de las relaciones entre empleador y empleados, forzoso es concluir que el respeto a la posibilidad de participar en él es un límite del fuero interno otorgado por el ordenamiento jurídico a los sindicatos.'' Sentencia T-173/95 M.P.C.G.D.

   Por otra parte, frente a la garantía de participación como prerrogativa del ente colectivo en los procesos que el empleador adelante y afecten a la propia organización o a sus afiliados, cabe señalar que tiene origen en la decisión voluntaria de los trabajadores de afiliarse a una asociación para que ésta, además de participar como representante legítimo y como defensor de sus intereses laborales frente a los empleadores, lo haga también en causa propia en defensa de sus derechos como ente colectivo. Sobre el punto, en la sentencia T-1328 de 2001 la Corte Constitucional resaltó que en garantía de los derechos fundamentales de la propia organización sindical, el empleador tiene la obligación de informar al sindicato en el caso de la terminación sin justa causa del contrato laboral de un grupo de trabajadores:

   ''(...), además de cumplir con los requisitos legales para el efecto -expresados, por ejemplo, en el pago de una indemnización previa, o en el reconocimiento y respeto de la institución del fuero sindical, cuando a ello haya lugar-, debe, en aplicación directa de la Carta Política, velar por la integridad del derecho de asociación sindical de sus empleados y del sindicato al que pertenecen, lo cual supone, por lo menos, informar al sindicato sobre tal hecho con el propósito de que la organización pueda actuar en defensa y representación de sus intereses colectivos y los de sus afiliados. Sentencia T-1328 de 2001, M.P.M.J.C.E.''(subraya fuera de texto)

   Una vez demostrado que la empresa omitió el deber de informar previamente a la organización sindical sobre los movimientos de personal que afectarían a los trabajadores sindicalizados, la Sala de Revisión concluyó que ''[c]iertamente, la ACAV no tuvo la oportunidad de enterarse del despido de los peticionarios, no sólo para representar sus intereses como agrupación -en garantía de la dimensión colectiva del derecho de asociación sindical-, sino además, los de cada uno de los afectados -reconociendo, además, una faceta de la dimensión individual del derecho de asociación sindical-.''

   Sin que dicha irregularidad implicara el derecho al reintegro de los trabajadores despedidos, esta Corporación tuteló los derechos del Sindicato y previno a la empresa para que en el futuro informara previamente al Sindicato respectivo sobre la posibilidad de hacer uso legítimo de la facultad de terminación unilateral que la legislación laboral le otorga como empleador.

   La protección de esta dimensión de la garantía de participación ligada al derecho de asociación sindical en los eventos en que los empleadores pretenden adoptar decisiones desfavorables a los trabajadores también ha sido analizada en las sentencias T-920 de 2002 y T-764 de 2005 (M.P.R.E.G., reiterando que su vulneración no da lugar al reintegro de los trabajadores pero sí a un llamado de atención para que se posibilite el ejercicio de la función de representación y particpaciónque desempeñan las agrupaciones sindicales en la defensa de los intereses de sus afiliados.

   Sin embargo, el ejercicio de la actividad sindical y la constitución de una entidad jurídica de estas características, tiene un alcance que no se agota en la simple representación de los trabajadores para la reivindicación de sus intereses ante el empleador y en los espacios de participación con los que cuenta en los procesos que en la empresa o entidad le conciernen. Esta garantía de participación tampoco se restringe a la posibilidad de los miembros de la organización sindical de involucrarse directamente en el proceso de toma de decisiones.

   3.2 En efecto, la organización sindical, entendida como estamento de la organización social, cuenta también con la garantía de participación frente a sujetos jurídicos diferentes al empleador, la cual no se explica propiamente como expresión del derecho de asociación sindical, sino como proyección del derecho de participación política (C.P. art. 40). Así ocurre con la posibilidad de intervenir en las corporaciones públicas para la formulación de políticas, planes y programas de acción que mejor convengan a los intereses de sus afiliados.

   Esta concepción más amplia y compleja del papel de la organización sindical, tiene respaldo constitucional en el reconocimiento del derecho de asociación como prerrogativa integrada a la concepción democrática del Estado y es el resultado del reconocimiento del derecho de participación política no sólo en cabeza del individuo, sino también de la sociedad civil organizada. En relación con el tema la Corte ha tenido oportunidad de precisar:

   ''La Corte estima necesario precisar que el derecho de asociación sindical, debe necesariamente considerarse integrado a la concepción democrática del Estado Social de Derecho, pluralista, participativo, fundado en el respeto de la dignidad y de la solidaridad humanas, que reconoce y protege unas libertades básicas, si se repara que la libertad de asociarse en sindicatos no es otra cosa que la proyección de un conjunto de libertades fundamentales del hombre, como las de expresión y difusión del pensamiento y opiniones e información, y de reunión, las cuales conducen a afirmar el derecho de participación en la toma de decisiones relativas a los intereses comunes de los asociados, que constituye el punto de partida para la participación política.''(Subraya fuera de texto) Sentencia C-385/00. M.P.A.B.C...

   Así mismo, resulta necesario advertir que ese derecho de participación tampoco puede entenderse restringido a la iniciativa de que son titulares tanto ciudadanos como las instituciones cívicas, sindicales, gremiales, indígenas y comunales, a fin de presentar proyectos de actos legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones ante las Corporaciones públicas, sino que debe incorporar la facultad de intervenir en el proceso de formación y expedición de tales actos jurídicos, aún cuando no tengan origen en una propuesta de su autoría, pues es éste el mecanismo para acercar de manera efectiva a la sociedad con la actividad asignada y desarrollada por las distintas autoridades estatales.

   De acuerdo con lo expuesto, el pleno ejercicio de las competencias de la organización sindical, no se explica exclusivamente en las que le son inherentes como sujeto de representación de los trabajadores ante el empleador y en las reglas que orientan las dinámicas de la organización con sus miembros.

   Así lo ha entendido el legislador cuando ha asignado a este tipo de organizaciones civiles, la posibilidad de desempeñarse como promotoras de iniciativas legislativas de carácter popular en la denominada Ley Estatutaria de los Mecanismos de Participación -Ley 134 de 1994, artículo 10-. Otro tanto ocurre en la Ley 5 de 1992, por la cual se expide el Reglamento del Congreso, en la que se prevé un capítulo sobre la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de ley o de Actos Legislativos, con el fin expreso de reconocer a toda persona, natural o jurídica, la facultad de presentar observaciones sobre cualquier proyecto cuyo examen y estudio se esté adelantando en alguna de las Comisiones Constitucionales Permanentes (artículo 230).

   Por su parte, a nivel departamental y en lo que interesa al caso sometido a examen, el artículo 34 de la Ordenanza No. 16 de enero de 1999 ''por medio de la cual se expide el Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de Antioquia'' prevé también una disposición de similares características a las atrás comentadas, de acuerdo con la cual se ordena incluir en el orden del día las intervenciones de la comunidad.

   En estas condiciones, la comprensión integral sobre el cabal contenido de las garantías de representación y participación de la organización sindical, permite concluir que ésta tiene el derecho de ser informada por la entidad empleadora sobre los asuntos de su interés en forma previa a la expedición de actos jurídicos que la afecten -ello al margen de si quien tiene la competencia de adoptarlos es o no el empleador- y debe contar con los espacios para intervenir en el proceso que antecede a la toma de dichas decisiones. De manera que los derechos de representación y de participación de las organizaciones sindicales son consustanciales a los derechos de asociación sindical y participación política, de manera que su ejercicio integral representa una garantía para que los trabajadores realmente puedan discutir en distintos foros los asuntos que les atañen y para presentar propuestas que sean tenidas en cuenta al momento de adoptar las decisiones correspondientes.

   3.3. Tomando en cuenta las consideraciones expuestas hasta este punto, cuando el empleador planee adoptar medidas en relación con la terminación unilateral y sin justa causa de los contratos de trabajo de un grupo de trabajadores sindicalizados tiene la obligación de informarle previamente a la organización sindical sobre tales proyectos y de brindarle oportunidades de participación al interior de los órganos encargados de planear y adoptar las decisiones que les afecten.

   El propósito de ello es ofrecer al Sindicato la oportunidad de actuar ante el empleador y ante las autoridades en cuyo resorte se encuentre la competencia de las decisiones que se planean adoptar, en defensa y representación de los intereses colectivos e individuales de sus miembros, posibilitando la presentación de alternativas a la terminación de la relación laboral o la proposición de medidas tendientes a atenuar las consecuencias gravosas sobre el trabajador despedido y su familia. Frente a las situaciones de tensión que genera un despido masivo, las empresas deben comunicar sus proyectos a los trabajadores afectados a través de los canales de representación tales como los sindicatos y permitir la realización de un dialogo para buscar la adopción de decisiones que garanticen los derechos laborales de los empleados.

4.1. De conformidad con las consideraciones expuestas, se reitera que esta Sala de Revisión sólo se pronunciará sobre la presunta vulneración de los derechos de representación y participación del Sindicato para defender los intereses de sus afiliados frente a las actuaciones adelantadas por la Gobernación de Antioquia y la Asamblea del mismo departamento.

En relación con este aspecto las pruebas que obran en el expediente demuestran lo siguiente:

- Entre los meses de septiembre y octubre de 2004, el S. de Recurso Humano de la Gobernación de Antioquia se reunió en varias oportunidades con los Directivos del Sindicato de Trabajadores y dentro de los temas que fueron tratados estuvo el del proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física. Folio 192 del segundo cuaderno del expediente.

- El 12 de octubre de 2004 se reunieron los miembros de la Junta Directiva del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia con funcionarios de la Secretaría que sería objeto de reestructuración. En la certificación expedida el 1º de agosto de 2005 por la Secretaría consta que el entonces P. del Sindicato de Trabajadores (el señor N.C.) y el actual P. del Sindicato (el señor J.L.J.) representaron a la asociación sindical en la discusión sobre la futura reestructuración de la entidad. Folio 193 del segundo cuaderno del expediente.

- A las 7:30 p.m. del 13 de octubre de 2004, el Gobernador de Antioquia anunció a través del Canal Teleantioquia que presentaría un proyecto de ordenanza ante la Asamblea Departamental de Antioquia solicitando el otorgamiento de facultades extraordinarias para modificar la estructura de la Secretaría de Infraestructura Física, con el fin de ser más eficientes en la construcción y el mantenimiento de las construcciones a cargo del Departamento. Cassette de video obrante en el expediente.

- El 25 de octubre de 2004 los representantes del Sindicato se reunieron durante cuatro horas con la comisión de la Asamblea Departamental encargada de discutir el proyecto y de presentar las propuestas para darle segundo debate al Proyecto de Ordenanza No. 23 ''por medio de la cual se concede una autorización al señor Gobernador del Departamento de Antioquia''. Así lo afirma el representante del sindicato en su intervención ante la Asamblea del Departamento de Antioquia el día 26 de octubre de 2004, como consta en el Acta No. 12 de dicha fecha.

- En sesión del 26 de octubre de 2004, la Asamblea Departamental de Antioquia le dio segundo debate al proyecto de ordenanza No. 023 ''por medio del cual se conceden autorizaciones al señor gobernador del Departamento de Antioquia''. Según consta en el Acta No. 12, en dicha sesión se modificó el orden del día establecido para permitir la intervención de un representante del Sindicato previo el inicio del segundo debate al proyecto de ordenanza. En su intervención ante los diputados, el representante del Sindicato se opuso al proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física y al despido de 400 funcionarios y solicitó infructuosamente el aplazamiento de la aprobación del proyecto. Folios 198 - 213 del segundo cuaderno del expediente y cassette anexo.

4.2. Todo lo anterior evidencia que las entidades accionadas no ignoraron la función de representación que le fue conferida al Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia como vocero de los intereses de los trabajadores afiliados.

En efecto, la Gobernación le informó sobre la posibilidad de adelantar un proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física con base en el estudio adelantado con el apoyo del Departamento Administrativo de la Función Pública y cuya propuesta fue la supresión de dicha Secretaría para descentralizar las funciones de coordinación, planeación, descentralización y participación que le corresponde a la entidad territorial en el Instituto de Infraestructura para el Desarrollo y la Integración de Antioquia -INSIDE ANTIOQUIA-. Folios 100 - 125 del primer cuaderno del expediente. Ello implicaba que la Asamblea Departamental debía autorizar primero al Gobernador para modificar la estructura de dicha Secretaría para luego proceder a expedir el Decreto Ordenanzal adoptando la modificación correspondiente, mientras que la misma Corporación le daba trámite a otra ordenanza creando el organismo descentralizado.

Teniendo en consideración que la posibilidad de reestructurar la Secretaría se le comunicó desde septiembre, y fue discutida realmente durante el mes de octubre, el Sindicato tuvo aproximadamente un mes para exponer sus observaciones y para gestionar con la Gobernación de Antioquia las medidas tendientes a hacer menos gravosas las consecuencias adversas derivadas de la terminación de los contratos laborales.

4.3. Por otro lado, es necesario resaltar que la Asamblea Departamental de Antioquia también garantizó la participación del Sindicato durante el trámite de los proyectos de ordenanza Nos. 023 y 026 de 2004. En cumplimiento del artículo 34 de la Ordenanza No. 16 de enero de 1999 ''por medio de la cual se expide el Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de Antioquia'' que ordena incluir en el orden del día las intervenciones de la comunidad, los diputados permitieron que el día 26 de octubre de 2004 interviniera un representante del Sindicato accionante antes de darle segundo debate al proyecto de ordenanza No. 023 de 2004. Igualmente, el día anterior algunos diputados se reunieron con los representantes del Sindicato para tratar el tema. Por consiguiente, no es cierto lo señalado por el accionante cuando afirma que el Sindicato no tuvo oportunidad de dirigirse a la Asamblea pues los debates se realizaron a puerta cerrada, toda vez que ha quedado demostrado que en dos ocasiones fueron escuchados por los diputados de dicha corporación pública.

El hecho de que el trámite de la Ordenanza No. 15 del 27 de octubre de 2004 ''por medio de la cual se conceden unas autorizaciones al señor Gobernador del Departamento de Antioquia'' se hubiese demorado un poco más de diez días no implica que le se hubiese imposibilitado al Sindicato ejercer realmente la representación de los trabajadores sindicalizados, como lo aduce el accionante. Según el artículo 55 del Reglamento Interno de la Asamblea Departamental de Antioquia, los proyectos de ordenanza deben surtir ''(...) tres debates, en días distintos y no se pasará a la sanción del Gobernador, sin haber sido aprobado en cada debate por la mayoría relativa''; es decir que no exige que transcurra un mínimo de tiempo entre los debates sino simplemente que se realicen en tres días diferentes. Ello fue lo que ocurrió, pues el primer debate se realizó el 21 de octubre de 2004, el segundo se llevó a cabo el 26 de octubre del mismo año y el tercero se realizó el día siguiente Folio 225 del segundo cuaderno del expediente. .

Lo cierto es que a pesar del corto tiempo que se requiere para que un proyecto de ordenanza se convierta en ordenanza, la Asamblea Departamental de Antioquia cumplió con el trámite previsto por el Reglamento Interno de la Corporación, garantizó el derecho de participación del Sindicato en los debates y en tal virtud, escuchó en dos oportunidades su posición respecto del proceso de reestructuración de la Secretaría de Infraestructura Física que estaba gestionando la Gobernación de Antioquia. Que la posición adoptada por el Sindicato no hubiera tenido acogida en el seno de la Asamblea, responde más bien al apoyo con el que las medidas presentadas por la Gobernación del Departamento contaban dentro de la Corporación pues sometido el proyecto de ordenanza no. 023 de 2004 a consideración de la Plenaria obtuvo tanto en la segunda como en la tercera votación veinticinco (25) votos a favor y uno (1) en contra, como consta en las Actas Nos. 12 y 13 de los días 26 y 27 de octubre de 2004. Folios 212 y 221 del segundo cuaderno del expediente.

4.4. En consecuencia, se deniega la protección solicitada pues la Gobernación de Antioquia ni la Asamblea del mismo departamento vulneraron los derechos de representación y de participación del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia-Sintradepartamento Antioquia-, como garantías inherentes al derecho de asociación sindical. En esta medida se confirmarán las sentencias de tutela objeto de revisión, pero por las razones expuestas en esta providencia.

PRIMERO.- PRIMERO.- REANUDAR los términos dentro del proceso de tutela T-1.063.887, los cuales fueron suspendidos por orden de esta Sala Quinta de Revisión mediante Auto del 25 de julio de 2005.

SEGUNDO.- CONFIRMAR los fallos de tutela proferidos por el Juzgado Diecinueve Penal del Circuito de Medellín, en primera instancia, y por la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en segunda instancia, dentro de la acción de tutela instaurada por el P. y Representante Legal del Sindicato de Trabajadores y Empleados del Departamento de Antioquia -Sintradepartamento Antioquia- contra la Gobernación del Departamento de Antioquia y la Asamblea Departamental de Antioquia.

TERCERO.- DESE cumplimiento a lo previsto por el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991.

C., notifíquese, publíquese en la Gaceta de la Corte Constitucional y cúmplase.

RODRIGO ESCOBAR GIL

P. de la Sala

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General