Sentencia de Tutela nº 287/06 de Corte Constitucional, 6 de Abril de 2006

Mediante escrito presentado el día veintidós (22) de agosto de 2005, el señor J.H.C.O. solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la seguridad social y a la salud de su hija M.C.C.S., presuntamente vulnerados por la negativa del Seguro Social, S.A., a incluirla como beneficiaria de los servicios de salud de su padre pensionado.

1. Hechos relatados por el accionante

El tutelante, en representación de su hija, manifiesta que la misma padece desde su nacimiento problemas de sordomudez y que como quiera que ella depende económicamente de él, solicita al Seguro Social, S.A., que valore su capacidad con el fin de que sea incluida como beneficiaria de su pensión y tenga derecho a los servicios de salud.

Mediante Oficio No.476 de 2005, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín requirió al Seguro Social, S.M., para que se pronunciara sobre los hechos generadores de la presente acción de tutela. Éste guardó silencio al respecto.

1. Sentencia de primera instancia

   El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Medellín profirió fallo el siete (7) de septiembre de 2005, en el que negó la tutela a los derechos invocados por el demandante en representación de su hija, puesto que consideró que la demandada resolvió el derecho de petición presentado por el mismo y cuando se trata de la inclusión a los servicios de salud, es al accionante a quien le corresponde probar la incapacidad de su hija por medio de un dictamen de la Junta de Calificación de Invalidez, de acuerdo con lo señalado por la Ley 100 de 1993.

2. Impugnación

   Mediante escrito del veintitrés (23) de agosto de 2005, el señor J.H.C.O. interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia, aduciendo que no comparte la decisión de instancia en el sentido de que se le obligue a costear los honorarios y procedimientos para demostrar que su hija es sordomuda, puesto que devenga como pensión un salario mínimo.

   Además considera que de acuerdo a la normatividad y a lo establecido en la Sentencia de tutela T-516 de 1999 y al Decreto 806 de 1998, él tiene derecho a que la entidad demandada le cubra el valor de los honorarios ante la Junta Regional.

3. Sentencia de segunda instancia

   El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, S.L., confirmó el fallo de primera instancia, considerando que el demandante no ha agotado el trámite establecido por el Decreto 2463 de 2001, puesto que es al pensionado a quien le corresponde sufragar los gastos que dicho trámite genere ante la Junta de Calificación de Invalidez para demostrar la minusvalía de su hija.

1. Pruebas aportadas

   Respuesta al derecho de petición presentado por el accionante ante el Seguro Social, S.A., con fecha 27 de julio de 2005 en donde le informan que como quiera que su hija no aparece en la resolución de pensión, no existe obligación de suministrarle los servicios necesarios para iniciar el trámite por pensión de invalidez.

   Registro Civil de Nacimiento y copia de la cédula de ciudadanía donde consta que la señora M.C.C.S. nació en el año de 1972.

   Comprobante de pago de la pensión del demandante por valor de $ 631.180.

   Resolución No.8066 del 12 de diciembre de 1989 por medio de la cual el Seguro Social, S.A. concedió la pensión al señor J.H.C.O.. En ésta no aparece la señora M.C.C.S. como beneficiaria.

2. Pruebas ordenadas por la Corte Constitucional

   Mediante providencia del día treinta (30) de enero del año en curso, la Corte Constitucional decidió ordenar a la Secretaría General de esta Corporación, que oficiara al Seguro Social, S.A., con el fin de que suministrara información en el sentido de si la señora M.C.C.S. se encuentra cubierta por los servicios de salud de dicha entidad como beneficiaria de su padre J.H.C.O.; desde qué fecha y en caso de que la respuesta fuera negativa informara detalladamente los motivos por los cuales no puede ser beneficiaria de su padre; además solicitó información acerca de las actuaciones que ha llevado a cabo la entidad para atender la solicitud de inclusión de la señora C.S. como beneficiaria de su padre pensionado, en su condición de persona mayor con problemas de sordomudez.

   Como quiera que el Seguro Social, S.A., omitió dar respuesta a la anterior solicitud, mediante auto del veintitrés (23) de febrero del presente año, por medio de la Secretaría General de la Corte Constitucional fue requerida dicha entidad con el fin de que se pronunciara sobre los puntos antes mencionados.

   Al efecto, el Seguro Social, S.A., mediante escrito del nueve de marzo del año en curso, manifestó que la señora M.C.C.S. no se encuentra inscrita en el Sistema de Seguridad Social en Salud o Pensiones.

   Señaló dicha entidad que la señora C.S. puede aspirar a ser beneficiaria de los servicios de salud de su padre una vez solicite a la E.P.S del Seguro Social, S.A., una calificación de su invalidez, que hasta el momento no se ha llevado a cabo en debida forma. No obstante, no se indica cuál es la forma correcta para la calificación de la invalidez de la afectada.

   De otro lado, el 24 de enero del presente año, el demandante allegó a la Secretaría General de la Corte Constitucional vía fax un escrito en el cual informó que el Seguro Social no quiso afiliar a su hija en el año de 1989 a los servicios de salud, porque consideró que su estado de sordomudez no era impedimento para el manejo social. Y agregó que a otra hija que tiene el mismo problema sí la afiliaron.

   Con el mencionado escrito, el demandante allegó una constancia de la Escuela Urbana de Niñas Colombia en donde consta que la niña presenta ''Problemas de hipoacústica, transtornos en el lenguaje'', el cual dificulta el proceso de enseñanza y aprendizaje.

1. Competencia

   La S. Sexta de Revisión es competente para decidir, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 241, numeral 9o., de la Constitución, y 33 y 34 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema jurídico.

   Corresponde a esta S. determinar, si el Seguro Social, S.A. le ha vulnerado el derecho a la seguridad social a la señora M.C.C.S., al negarse a realizarle la calificación de invalidez con el fin de incluirla como beneficiaria de los servicios de salud de su padre pensionado J.H.C.O., con el argumento de que debe cancelar los honorarios a la Junta de Calificación de Invalidez.

   Con el propósito de desarrollar y resolver el problema jurídico planteado, esta sentencia de reiteración de jurisprudencia tendrá la siguiente estructura.

   Inicialmente se hará alusión a la procedencia de la agencia oficiosa cuando el titular del derecho fundamental presuntamente vulnerado no se encuentra en condiciones de asumir su propia defensa.

   Seguidamente, la S. señalará el criterio de la Corte, según el cual por ser el servicio a la seguridad social un servicio público obligatorio que debe garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores y discapacitados corresponde a la entidad de previsión social o quien haga sus veces, el pago de los honorarios de las Juntas de Calificación de Invalidez al aspirante a beneficiario de los servicios de salud.

   Finalmente, teniendo en cuenta las reglas reiteradas se procederá a resolver el problema jurídico planteado en el caso concreto.

3. Reiteración de jurisprudencia

   3.1 Requisitos para actuar como agente oficioso en el trámite de la acción de tutela.

   El artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 ''Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. dispone que la acción de tutela puede ser ejercida por cualquier persona que considere que le han violado o amenazado sus derechos fundamentales, quien podrá actuar directamente o a través de representante. Pero la norma contempla, además, la figura de la agencia oficiosa al establecer:

   ''También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.

   También podrán ejercerla el Defensor del pueblo y los personeros municipales''

   Al respecto, esta Corporación ha señalado que la agencia oficiosa es procedente cuando se afirme que se actúa como tal y se encuentre probado que el representado está en imposibilidad de promover por sí mismo la acción de tutela, y en consecuencia, su defensa. En este sentido pueden consultarse las Sentencias T-693 de 2004, MP. Marco G.M.C., T-061 de 2004, MP. Á.T.G., T-863 de 2003, MP. J.A.R., T-1135 de 2001, MP. Clara I.V.H., T-452 de 2001, MP. M.J.C.E., T-236 de 2000, MP. J.G.H.G..

   En la jurisprudencia de la Corte Constitucional se ha indicado que para la procedencia de la agencia oficiosa es indispensable que el agente afirme actuar como tal y que demuestre que el titular del derecho amenazado o vulnerado se encuentra en imposibilidad de promover su propia defensa bien sea por circunstancias físicas, como la enfermedad, o por razones síquicas que pudieren haber afectado su estado mental, o en presencia de un estado de indefensión que le impida acudir a la justicia (Sentencia T-452 de 2001; M.P.M.J.C.E.).

   El accionante afirma que la titular del derecho a la seguridad social ''desde su nacimiento tiene problemas graves de sordera y de cuerdas vocales de hecho es SORDOMUDA''. Adicionalmente, el demandante allegó al expediente copia de un certificado de Preescolar y Básica Primaria de la Escuela Urbana de Niñas Colombia, en donde consta que M.C.C.S. tiene ''Problemas de Hipoacustica, transtornos en el lenguaje''

   La S. estima que ello prueba de manera suficiente que la titular del derecho se encontraba en imposibilidad de promover su propia defensa. En consecuencia, se reconoce la condición de agente oficioso del accionante.

   3.2 El pago de honorarios a las Juntas de Calificación de Invalidez, en principio, no le corresponde al trabajador

   La jurisprudencia de la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-164 de 2000 señaló que a quien corresponde pagar el examen para calificar una invalidez es a la entidad de previsión o seguridad social correspondiente. Tal afirmación se hizo al declarar la inexequibilidad del aparte del artículo 43 del Decreto 1295 de 1994 que establecía: ''Controversias sobre la incapacidad permanente parcial, [...]Los costos que genere el trámite ante las juntas de calificación de invalidez serán de cargo de quien los solicite, conforme al reglamento que expida el Gobierno Nacional.

   Como quiera que el servicio a la seguridad social es un servicio público obligatorio que debe garantizar los derechos fundamentales de los trabajadores y de los discapacitados, artículos 25 y 48 de la Constitución Política, no es de recibo que la entidad de previsión o seguridad social a la que se encuentra afiliado el trabajador, le imponga la obligación de pagar por la realización de una valoración de invalidez, cuando éste necesita conocer un dictamen que le permitirá acceder a la pensión de invalidez.

   En dicha sentencia la Corte señaló lo siguiente:

   ''Por otra parte, según expreso mandato del artículo 13 de la Constitución, el Estado debe proteger a las personas que por su condición económica, física o mental -en este caso los trabajadores inválidos como consecuencia de un accidente de trabajo o enfermedad profesional- se encuentren en circunstancias de debilidad manifiesta, y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. No dice la norma que, precisamente cuando tales condiciones de desprotección se configuren, el Estado deba reservar un trato preferente a quienes gocen de posibilidades económicas para obtener que su situación física o mental, en los indicados eventos, sea evaluada.

   El Estado, según el artículo 47 de la Constitución, adelantará una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran. Y para nada de ello exige la Constitución una capacidad financiera mínima de quien se encuentre en tales hipótesis, ni que paguen para tener derecho a la evaluación correspondiente, menos todavía tratándose de trabajadores, quienes, por serlo, merecen ser especialmente protegidos (art. 25 C.P.).

   La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio, que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, según los términos del artículo 48 de la Constitución, razón por la cual no entiende la Corte cómo, mediante la norma examinada, pretende condicionarse la prestación de un servicio esencial en materia de seguridad social -la evaluación de una incapacidad laboral- al pago, poco o mucho, que haga el trabajador accidentado o enfermo -por causas de trabajo- para sufragar los costos de un organismo creado por el legislador para el efecto. Ese criterio legal elude la obligatoriedad y la responsabilidad del servicio público en cuestión, y promueve la ineficiencia y la falta de solidaridad de las entidades de seguridad social, a la vez que convierte en ilusorio el principio de la universalidad.

   Tampoco es comprensible, a la luz de los enunciados preceptos superiores, que el acceso del trabajador a la evaluación se condicione al veredicto o dictamen de la junta de calificación de invalidez, despropósito en el que incurre la disposición enjuiciada cuando limita el reembolso de las sumas pagadas por el afiliado al hecho de que tal decisión le sea favorable. Y ello, aunque se contemple el pago con intereses, puesto que el servicio debe ser prestado inmediatamente surge la necesidad de la evaluación y sin condiciones.

   Atendiendo la sugerencia del Procurador General de la Nación en el sentido de integrar la unidad normativa con la totalidad del artículo al que pertenece el inciso demandado, la Corte extenderá los efectos de la inconstitucionalidad aludida a todo el precepto.''

   Con posterioridad, por medio de la Sentencia T-204 de 2002, M.P.M.J.C. la Corte ordenó a la Junta de Calificación, Accidente y Muerte, Regional del Valle del Cauca, dar cumplimiento a los autos del 29 de junio y 28 de agosto de 2000, en los que ordenó a la Junta de Invalidez del Valle del Cauca examinar y dictaminar la pérdida de capacidad laboral por accidente, con la advertencia de que dicho servicio es gratuito, tal como lo determinó la Corte al declarar la inexequibilidad del Decreto 1295 en su artículo 43, Sentencia C- 164 de 2000. Al efecto, señaló la tutela:

   '' La Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre los casos en los que la junta debe practicar el examen. En efecto, por medio de un reciente auto Auto del 12 de junio de 2001; S. Tercera de Revisión; M.P.M.J.C.E., esta Corporación ordenó a la Junta Regional de Calificación de Invalidez de Cundinamarca que calificara el grado de invalidez de un ciudadano que no se encontraba afiliado al Sistema General de Salud y que requería de este examen para que se pudiera determinar, por vía de tutela, si esa persona tenía derecho a acceder a un programa de atención pública para adultos en estado de pobreza. La Corte señaló que la junta podía cobrar sus honorarios a la institución encargada de la prestación del programa referido.''

   En la Sentencia T-701 de 2002 M.P.A.B.S. el actor interpuso acción de tutela con el fin de buscar que el Seguro Social cubriera los gastos ante la Junta de Calificación de Invalidez puesto que el proceso ordinario laboral presentado en contra del Seguro Social con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez se encontraba suspendido por cuanto no se habían cancelado dichos honorarios a la entidad encargada de realizar la evaluación correspondiente por no contar con medios económicos para sufragar el respectivo valor.

   En dicha sentencia la Corte dijo lo siguiente:

   ''Entonces, de la pregunta hecha, hay que decir que, a quien le corresponde pagar el examen para calificar una invalidez es a la entidad de previsión o seguridad social correspondiente, tal como lo ha dicho la jurisprudencia de la Corte y el artículo 43 de la Ley 100 de 1993, que al tenor expresa:

   ''Junta Nacional de Calificación de Invalidez. Los honorarios de los miembros de la junta serán pagados, en todo caso por la entidad de previsión o seguridad social correspondiente''.

   ''Es claro entonces que, conforme a lo expresado por la Corte en sentencia C-164 de 2000 en la cual se declaró la inexequibilidad parcial del artículo 43 del Decreto 1295 de 1995, en caso de incapacidad permanente parcial que exija la evaluación médica del trabajador para establecer si existe o no y, en caso afirmativo, en qué grado una invalidez que le imposibilite o disminuya su desempeño laboral, su derecho a la seguridad social incluye, también, la práctica de los exámenes médicos que se requieran para que se rinda a la junta de invalidez el dictamen pericial correspondiente, pues, de no ser así, podría hacerse nugatorio el derecho a la pensión de quien, por su invalidez, más la necesita precisamente por las circunstancias personales en que ahora se encuentra.''

   La jurisprudencia relacionada armoniza con la ley 776 de 2002 que en su artículo 9° establece que cuando se acude a las Juntas de Calificación de Invalidez, queda a cargo de la entidad de Seguridad Social correspondiente el pago de honorarios y demás gastos; y, aunque se refiere preferencialmente a las Administradoras de Riesgos Profesionales, es una regla que puede ser aplicable a los casos en los cuales se persigue una pensión de invalidez, por los motivos expresados en las sentencias que se han transcrito.''

   El artículo 34 del Decreto 806 de 1998 señala que la cobertura familiar de los servicios de salud comprende los hijos de cualquier edad si tienen incapacidad permanente y dependen económicamente del afiliado. Los hijos con incapacidad permanente producida por alteraciones orgánicas o funcionales incurables que impidan su capacidad de trabajo de acuerdo con las normas vigentes sobre la materia tienen derecho a ser considerados miembros del grupo familiar.

   Dicha incapacidad deberá acreditarse mediante certificado expedido por un médico autorizado por la respectiva EPS.

   El derecho a la seguridad social es un servicio público que debe ser protegido por el Estado en aras a garantizar el goce de los derechos fundamentales de los ciudadanos. La Constitución Nacional no exige para la concretización de una eficiente política de seguridad social para los disminuidos físicos, sensoriales o psíquicos capacidad financiera alguna ni exigen que paguen para que puedan tener derecho a la evaluación de su incapacidad. En consecuencia, no puede condicionarse la prestación de los servicios en materia de seguridad social al pago de la evaluación de una incapacidad.

   En ese sentido debe en el presente caso darse el alcance a los planteamientos señalados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-164 de 2000 mencionada, la cual hace referencia al pago de los honorarios de la calificación de la invalidez en cabeza de las entidades de previsión o seguridad social correspondiente.

   De acuerdo a lo establecido en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, los honorarios de las Comisiones Interdisciplinarias que califican en primera instancia la invalidez y determinan su origen, serán pagadas por la entidad de previsión social o la administradora a la que esté afiliado el solicitante.

   En consecuencia, en el caso de la calificación de invalidez cuando se trata del acceso a los servicios de salud de una persona con el fin de lograr la inscripción como beneficiaria de dichos servicios, en su condición de persona con problemas de sordomudez, corresponde en el caso concreto al Seguro Social S.A. el pago de los honorarios.

4. El caso concreto

   En el caso objeto de revisión, el accionante en representación de su hija M.C.C.S. solicita se ordene al Seguro Social, S.A. se le valore por medio de la Junta de Calificación de Invalidez, con el fin de que sea inscrita como beneficiaria de los servicios de salud de su padre pensionado.

   En primer lugar, la S. considera que la entidad demandada ha sido negligente al no realizar los trámites para la eventual inscripción de la hija del accionante como beneficiaria de los servicios de salud, pues como se puede apreciar en la respuesta del 2 de agosto de 2005 al derecho de petición presentado por el demandante, el Seguro Social no da información clara acerca del trámite para la calificación de la invalidez y la posterior inscripción como beneficiaria de los servicios de salud, puesto que en la misma le informa que: ''Es por ello que si su hija no aparece dentro de su resolución, el ISS no tiene la obligación de suministrarle los servicios necesarios para iniciar el trámite por pensión de invalidez y deberán ser Ustedes los que paguen ante la JUNTA REGIONAL. sin embargo en caso de aparecer dentro de la resolución como beneficiario, se le comunica que para iniciar el proceso de invalidez son los afiliados los que tienen la responsabilidad de acercarse a la oficina de Medicina Laboral e iniciar el trámite.......''

   De las pruebas allegadas al expediente se concluye que la información suministrada al accionante ha sido equívoca y contradictoria por cuanto en respuesta allegada a esta S. el 9 de marzo de 2006 el Seguro Social atendiendo al requerimiento hecho por esta Corte señaló lo siguiente: ''La señora CATAÑO SALDARRIAGA puede aspirar a ser beneficiaria en salud del señor C.O., una vez solicite a la E.P.S seguro social en el Departamento Comercial, una calificación de la invalidez de su hija, y en caso de que la misma concurra con los requisitos de ley, se procederá a la afiliación respectiva.

   De acuerdo con lo anterior, hasta el momento no se ha solicitado en debida forma la calificación de invalidez a la E.P.S para proceder a la afiliación de la beneficiaria en salud.

   Es necesario aclararle al Despacho, que no obstante ser el Instituto de Seguro Social una sola Empresa Industrial y Comercial del Estado, en razón de su objeto social, se ha organizado en tres negocios principales, a saber, E.P.S (Entidad Promotora de Salud), A.R.P ( Administradora de Riesgos Profesionales) y ARP ( Administradora de Fondos de Pensiones).Se diferencia además el Departamento Administrativo (Comercial, Afiliación y Registro, Recursos Humanos, etc.) Cada uno de estos Negocios está dividida en sus funciones administrativas, directivos y directrices, funcionarios y trámites.

   Lo anterior, por cuanto no obstante el señor J.H.C.O., estar pensionado por la A.R.P Seguro Social, el servicio que reclama es ante la E.P.S, adquiriendo en consecuencia esta última la competencia para proceder a la calificación de la invalidez de su posible beneficiaria, no la oficina de Medicina Laboral, adscrita a pensiones.''

   Como puede observarse, el Seguro Social en la respuesta al derecho de petición presentado por el accionante le está dando información relacionada con el trámite para la obtención de la pensión de invalidez contrario a lo respondido en contestación al requerimiento de esta Corte en donde se refiere a la inscripción como beneficiaria de los servicios de salud de su padre pensionado, en su condición de persona con problemas de sordomudez.

   De otro lado, en la respuesta que el Seguro Social suministró a esta Corte omitió dar información al demandante sobre el trámite a seguir para la inscripción de su hija como beneficiaria de los servicios de salud.

   Además, no se observa que el Seguro Social demandado haya mostrado disposición alguna para el cubrimiento del costo de los exámenes de determinación de la invalidez, obligación que tiene según el análisis de la parte considerativa.

   Con fundamento en los hechos de la demanda y teniendo en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación que se reitera en esta oportunidad, debe procederse a revocar los fallos que se revisan y en su lugar conceder el amparo solicitado al derecho fundamental a la seguridad social de la señora M.C.C.S., ordenando, en consecuencia, al Seguro Social, S.A., que proceda a cubrir los costos de la calificación de la invalidez y si del resultado de la calificación se desprende un efectivo estado de invalidez proceda a la afiliación como beneficiaria de los servicios de salud de su padre pensionado J.H.C.O..

En mérito de lo expuesto, la S. Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo, y por mandato de la Constitución Política,