Sentencia de Constitucionalidad nº 892/06 de Corte Constitucional, 1 de Noviembre de 2006

INHIBIRSE de proferir un fallo de fondo respecto del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, por ineptitud sustantiva de la demanda.

N., comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.

JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Presidente

JAIME ARAUJO RENTERIA

Magistrado

MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA

Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL

Magistrado

MARCO GERARDO MONROY CABRA

Magistrado

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS

Magistrado

CON SALVAMENTO DE VOTO

CLARA INES VARGAS HERNANDEZ

Magistrada

MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO Á.T.G. A LA SENTENCIA C-892 DE 2006

Referencia: expediente D-6301

Demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, ''por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones''.

Magistrada Ponente:

Dra. C.I.V.H..

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, reitero mi salvamento de voto a la sentencia de la referencia.

Las razones de la procedencia de un pronunciamiento no inhibitorio estaban señaladas en la ponencia original a mi cargo, la cual no fue acogida por la Sala. Por ello considera necesario transcribir a continuación las consideraciones pertinentes, que complementan el contexto dentro del cual se adoptó la decisión de inhibición y se propuso por el suscrito magistrado la exequibilidad de la disposición acusada.

''VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS

1. Competencia

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4° de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues la disposición jurídica demandada forma parte de una ley de la República.

2. La materia sujeta a examen

   El demandante solicita a la Corte declarar la constitucionalidad condicionada del artículo 35 de la Ley 472 de 1998, ''bajo el entendido de que la sentencia que conceda el amparo de los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda hace tránsito a cosa juzgada absoluta y tiene efectos `erga omnes', mientras que las sentencias que nieguen el amparo de los derechos colectivos invocados en la demanda hacen tránsito a cosa juzgada relativa, es decir siempre y cuando no surjan nuevos hechos o circunstancias que los amenacen o vulneren, o que se presenten pruebas que demuestren que real y efectivamente se amenazan o vulneran los derechos e intereses colectivos invocados en la demanda inicial y a las cuales no tuvo acceso el juez al momento de decidir la demanda de acción popular''.

   Considera que la disposición acusada, especialmente con relación a las decisiones absolutorias, debe tener el mismo alcance condicionado que la Corte le dio al artículo 27 de la Ley 472 de 1998 en la Sentencia C-215 de 1999, en la que se decidió que el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.

   Considera que la norma demandada vulnera los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida que no tiene en cuenta el carácter permanente de los derechos e intereses colectivos en cabeza de la comunidad, cuya protección no se agota ni se satisface con un solo pronunciamiento judicial, especialmente cuando éste niega el amparo solicitado. Que, por tanto, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 limita el acceso a la administración de justicia y desconoce la titularidad difusa y la legitimación popular para demandar la protección de los derechos e intereses colectivos, ya que establece la cosa juzgada absoluta, inclusive para los fallos de acción popular en los que se niega la protección del interés colectivo. Que la norma hace prevalecer ''las formalidades sobre el derecho sustancial'' a favor de la cosa juzgada, ''en detrimento de la realización material y efectiva de los derechos e intereses colectivos''.

   El Ministerio de Interior y de Justicia solicita a la Corte que se declare inhibida para pronunciarse de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida que considera impropio de este tipo de acciones pedir la constitucionalidad condicionada de una norma, pues en tal caso, lo que se persigue no es su declaratoria de inexequibilidad sino la adopción de la interpretación que el actor tiene de la misma. Señala que en caso de que proceda un estudio de fondo, la norma debe ser declarada exequible, no obstante lo cual aclara que tratándose de acciones populares, la sentencia sólo tiene efecto de cosa juzgada relativa, ya que si se presentan hechos y circunstancias que evidencian la violación o el riesgo de derechos o intereses colectivos, la comunidad tiene derecho a protegerlos a través de una nueva acción, sin importar que el asunto ya se hubiere discutido en el proceso inicial.

   Con base en argumentos similares a los anteriores, la intervención ciudadana defiende igualmente la constitucionalidad de la norma acusada, pero indica que se opone a lo solicitado por el demandante cuando se trata de documentos no tenidos en cuenta en el primer proceso, pues en tal caso, se debe aplicar la regla derivada del recurso extraordinario de revisión, en cuanto que sólo sería posible iniciar una nueva acción si se está en presencia de pruebas no aportadas por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria.

   El Ministerio Público también solicita un fallo inhibitorio, con base en las mismas razones expuestas por el Ministerio de Interior y de Justicia, respecto a la imposibilidad de solicitar la constitucionalidad condicionada de una ley. Igualmente, considera que en caso de hacerse un pronunciamiento de fondo, debe declararse la exequibilidad condicionada de la norma demandada, en el entendido que la sentencia ''hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se obtengan pruebas que no fueron apreciadas por el juez y por las partes al momento de producirse el respectivo fallo, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa''. Considera que si existen pruebas nuevas que demuestran el riesgo o la violación del derecho o interés colectivo, no puede haber cosa juzgada absoluta y debe permitirse nuevamente la revisión judicial del asunto. Aclara que si se trata de hechos y causas nuevas, no existe realmente cosa juzgada (al no haber identidad de causa petendi) y, en esa medida, sería innecesario declarar para estos eventos la constitucionalidad condicionada que pide el actor.

   Con base en lo anterior, la Corte debe resolver en primer lugar las solicitudes de inhibición presentadas por el Ministerio del Interior y de Justicia y por el Ministerio Público, para determinar si es posible o no hacer un estudio de fondo de la norma acusada. En caso de que dichas solicitudes sean despachadas desfavorablemente, la Corte tendría que determinar el alcance de la cosa juzgada dentro de las acciones populares, para decidir si la norma demandada debe o no ser declarada inexequible, o exequible pero de manera condicionada. Para ello deberá estudiar: (i) El alcance de la cosa juzgada dentro del marco de la Constitución y de las garantías propias del debido proceso; (ii) La naturaleza de las acciones populares y el tipo de derechos protegido con ellas; y, finalmente, (iii) la constitucionalidad de la norma acusada.

3. Petición de inhibición

   Tanto el Ministerio Público como el Ministerio del Interior y de Justicia solicitan que la Corte se declare inhibida para decidir de fondo el asunto por ineptitud sustantiva de la demanda, en la medida que consideran impropio de este tipo de acción pedir la constitucionalidad condicionada de la norma demandada. Indican que así lo ha señalado la Corte Constitucional en diversos fallos, tales como las sentencias C-806 de 2001, C-937 de 2003 y C-508 de 2004.

   Al respecto, le asiste razón a los citados intervinientes cuando señalan que la acción de inconstitucionalidad debe dirigirse directamente a la declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, a partir de su confrontación vertical con el ordenamiento superior, de manera que el actor no puede encauzar la decisión de la Corte Constitucional al simple aval de una interpretación personal de la disposición acusada.

   Por eso, como se expresó en la Sentencia C-806 de 2001, ''el juicio constitucional es de naturaleza objetiva, puesto que el control abstracto que ejerce la Corte versa sobre la norma jurídica en sí misma considerada, tanto desde el punto de vista de su contenido material como desde el punto de vista del procedimiento seguido para su expedición'' M.P.C.I.V.. Salvamento parcial de voto de los Magistrados J.A.R., J.C.T., A.B.S. y Á.T.G.. , de forma que la comparación que procede es entre la Constitución y la ley, pero no entre aquélla y las interpretaciones del actor.

   Cuando el demandante pide que se declare que una norma es exequible en la forma precisa en que él la condiciona, desplaza de antemano el juicio hacia ese condicionamiento y lo aleja del contenido abstracto de la ley. En estos casos, la pretensión del actor estaría dirigida a integrar su interpretación a la norma acusada y no a que ésta se retire del ordenamiento jurídico por inconstitucional, lo cual desdibuja el sentido de la acción. Por ello, la Corte ha señalado que este tipo de solicitudes ''cae dentro del ámbito de configuración legislativa, sin que resulte de recibo la pretensión de que por la vía de la acción pública de inconstitucionalidad, la Corte adicione un contenido normativo en sentido diverso del planteado por la disposición acusada.'' Sentencia C-937 de 2003, M.P.R.E.G..

   Igualmente, la Corporación ha entendido que tratándose de una acción pública, prima el principio pro actione, que obliga a la Corte a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos formales de la demanda y, en la medida en que ésta lo permita, a proferir una decisión de fondo antes que una inhibitoria, pues esta última podría frustrar el derecho al recurso judicial efectivo, ''dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional''. Sentencia C-451 de 2005. M.P.C.I.V.. En esa medida, el juez constitucional está habilitado para interpretar la demanda y determinar la finalidad que el actor persigue con ella, para que, más allá de los errores formales que pueda tener, se haga un estudio de fondo de la norma acusada, siempre que sea posible identificar al menos un cargo de inconstitucionalidad claro y preciso a partir del cual la Corte pueda confrontar su contenido con el Estatuto Superior. Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123 de 2004, M.P.J.C.T. y C-520 de 2002, M.P.Á.T.G..

   Por tanto, lo fundamental será determinar si la demanda plantea realmente un problema constitucional que pueda estudiarse a partir de la norma demandada y de los cargos presentados contra ésta, de manera que, más allá de la forma en que se haya estructurado la pretensión, exista una acusación de inconstitucionalidad objetiva y abstracta contra la disposición atacada. Cuestión distinta será lo relativo al alcance del fallo (exequibilidad, inexequibilidad o exequibilidad condicionada), pues ello no dependerá del actor y de su pretensión, sino de la conformidad o no de la ley acusada con el ordenamiento superior, frente a lo cual la Corte actúa con la independencia propia del juez constitucional.

   Fue así como en la misma Sentencia C-806 de 2001 antes citada, la Corte concluyó que no se inhibiría para fallar el asunto planteado en esa oportunidad, ''pues si bien la demanda presentada por el ciudadano R.B.A. adolece de los anotados defectos en la formulación de los cargos, al interpretarse su contenido se observa que contiene una acusación de índole constitucional contra el precepto censurado, lo cual constituye un presupuesto indispensable para proferir un pronunciamiento de fondo (...) Así, pues, identificada la pretensión de inconstitucionalidad que presenta el actor procede la Corte a fallar de mérito el presente asunto. En reiterados pronunciamientos la Corte ha resaltado que, en cumplimiento de su misión como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución, debe adelantar una labor interpretativa del contenido de la demanda presentada, en forma amplia y flexible, en búsqueda del propósito real que animó al demandante a utilizarla, evitando así, que el ejercicio de un derecho político del ciudadano se vea frustrado en sus resultados con la expedición de un pronunciamiento inhibitorio (Cfr. Sentencias C-290 y C245 de 2000, entre otras). Igualmente se exige que la demanda contenga cargos concretos de naturaleza constitucional, como presupuesto material para un pronunciamiento de fondo (Cfr. Sentencias C-013 y 697 de 2000, entre otras). Recientemente, en la Sentencia C-621 de 2001, con ponencia del Magistrado M.J.C.E., la Corte analizó detenidamente estos puntos.

   ''

   En el presente caso, el demandante transcribe la norma acusada, además de aportar el Diario Oficial donde fue publicada, y plantea la inconstitucionalidad de la misma a partir de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida que, a su juicio, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 limita el acceso a la justicia y desconoce la titularidad difusa y la legitimación popular para demandar la protección de los derechos e intereses colectivos, pues al establecer de manera general que las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada, impide a la colectividad presentar una nueva demanda cuando ha habido un fallo que niega la protección solicitada, a pesar de que puedan existir hechos o pruebas distintas que no se tuvieron en cuenta en el proceso inicial y que acreditarían la vulneración o el riesgo al que está expuesto el derecho colectivo.

   A juicio de la Corte este cargo por inconstitucionalidad es suficiente para estudiar la acusación planteada por el actor, con independencia del condicionamiento solicitado, el cual sólo se declarará de ser necesario desde el punto de vista constitucional. Por tanto, no se accederá a las solicitudes de inhibición y se procederá a resolver el problema planteado por el actor con relación al alcance de la cosa juzgada de las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares previstas en el artículo 88 de la Constitución Política, de acuerdo con lo que dispone el artículo 35 de la Ley 472 de 1998.

   Para ello se seguirá el siguiente orden, de acuerdo con lo expuesto en el planteamiento inicial de la parte considerativa de esta sentencia: (i) El alcance de la cosa juzgada en el marco de la Constitución y de las garantías propias del debido proceso; (ii) La naturaleza de las acciones populares y el tipo de derechos protegido con ellas; y, finalmente, (iii) La constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma acusada.

4. La cosa juzgada en el marco de las garantías constitucionales.

   El principio de seguridad jurídica del que se deriva la institución de la cosa juzgada, se cimienta en la necesidad de decidir con carácter definitivo las controversias llevadas ante los jueces, como mecanismo concluyente de pacificación de los conflictos A manera de ejemplo están las Sentencias C-548 de 1997, M.P.C.G.D. y C- 975 de 2005, M.P.J.C.T., que le permite a las personas ordenar sus expectativas de vida, en el entendido que aquéllos derechos reconocidos en la sentencia lo serán con carácter definitivo, en cuanto atribución de un bien jurídico que le es debido a quien triunfa en el proceso. En tal sentido, se ha señalado que la cosa juzgada no mira tanto el proceso en que se dicta la sentencia, como los futuros que puedan intentarse, pues evita decisiones contradictorias sobre situaciones jurídicas ya definidas y desgastes innecesarios de la jurisdicción del Estado. MORALES, M.H.. Curso de Derecho Procesal Civil. Parte General. Octava Edición. Bogotá, 1983, p. 507.

   Tradicionalmente la cosa juzgada se ha estructurado alrededor de la triple identidad sujetos (partes), objeto (pretensiones) y causa (hechos), que permite determinar en que eventos la jurisdicción debe rechazar aquellas acciones dirigidas contra un asunto ya resuelto, pues de permitirse un nuevo juzgamiento se dejaría sin respaldo la confianza de quienes participaron en el proceso, así como la depositada por la colectividad en sus autoridades judiciales para la solución regular, eficaz y definitiva de los conflictos sometidos a su consideración y decisión. Sentencias C- 548 de 1997, M.P.C.G.D. y C-004 de 2003, M.P.E.M.L..

   Pero, como lo indica el Ministerio Público, si alguno de estos tres elementos varía (por ejemplo si los hechos son distintos, las pretensiones cambian o el conflicto se da entre sujetos diferentes), la autoridad de la cosa juzgada no afectará el nuevo proceso y, en esa medida, la jurisdicción del Estado no se habrá agotado para decidir de fondo la controversia que este último plantea.

   Esa triple identidad que estructura la cosa juzgada y que excluye nuevos procesos sobre situaciones jurídicas ya definidas, ha sido entendida por la Corte Constitucional de la siguiente manera:

   ''Para que una decisión alcance el valor de cosa juzgada se requiere:

   - Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente;

   - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa;

   - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada.'' Sentencia C-774 de 2001, M.P.R.E.G.. Aclaración de voto del Magistrado M.J.C.E..

   Ahora bien, la seguridad jurídica que se deriva de la sentencia no constituye un valor absoluto, ya que a la sociedad le interesa igualmente la defensa de la justicia material y la protección real y efectiva de ciertos derechos constitucionales de rango superior, como garantías que también son debidas a la persona y a la colectividad, en la medida que forman parte de los elementos esenciales del Estado Social de Derecho previsto en la Constitución.

   Por tanto, si bien la cosa juzgada se ha integrado a las garantías propias del debido proceso Sentencia C-543 de 1992, M.P.J.G.H., no lo ha sido como un poder absoluto, en tanto que el carácter definitivo e irrevisable de las sentencias puede tener límite en valores, principios o derechos constitucionales de superior jerarquía que hacen ceder el interés individual de quien se ve protegido por ella.

   Así, por ejemplo, en la Sentencia C-252 de 2001, al revisar la constitucionalidad de algunos aspectos del recurso extraordinario de casación, la Corte señaló que ''ese principio no es absoluto pues el legislador está facultado para remover la cosa juzgada, en algunos casos extraordinarios y excepcionales, como sucede por ejemplo, con la acción de tutela por vía de hecho o la acción de revisión en materia penal.'' M.P.C.G.D.. Aclaración de voto del Magistrado M.J.C.E.. Salvamento parcial de voto de los Magistrados Á.T.G. y A.B.S..

   En armonía con lo anterior, si bien ''existe un derecho constitucional fundamental a la sentencia firme y, por tanto, a la autoridad de la cosa juzgada'' I.. , ello no obsta para que bajo precisas circunstancias y en presencia de valores y derechos constitucionales de mayor entidad, el interés individual que subyace a esta institución deba ceder y se puedan revisar situaciones que formalmente estarían cobijadas por ella, para permitir la ''efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución'' (art.2 C.P). ''La inmutabilidad de las decisiones jurisdiccionales no hace a la naturaleza, a la esencia de lo normativo, y por ende la revisión de la res judicata se vuelve factible y encaja perfectamente ensamblada con los demás engranajes del edificio del proceso, o expresado en otras palabras, no constituye un cuerpo extraño en el organismo de las normas. En función de ello le cupo decir a COUTURE que `la inalterabilidad de los fallos es una exigencia política, y no propiamente jurídica, no es de razón natural sino de exigencia práctica.' Y con basamentos concomitantes expresó CHIOVENDA: `nada tiene de irracional en sí mismo que la ley admita la impugnación de la cosa juzgada; su autoridad no es absoluta y necesaria, sino establecida por consideraciones de utilidad y oportunidad, de tal manera que estas valoraciones pueden a veces aconsejar su sacrificio, para evitar el desorden y el mayor daño que se derivaría de la conservación de una sentencia intolerablemente injusta.''' (HITTERS, J.C.. Revisión de la cosa juzgada. Segunda Edición. Librería E.P., La Plata, 2001, p.383)

   Así, por ejemplo, la Corte ha marcado un límite a las sentencias que constituyen vías de hecho y que, por tanto, representan un atentado contra los derechos fundamentales de las personas, frente a las cuales ha señalado que si bien ''la seguridad jurídica y la autonomía e independencia judiciales son principios fundantes de los Estados democráticos'', éstos no pueden ''ser empleados para blindar decisiones exclusivamente basadas en el capricho, en la saliente negligencia o en la arbitrariedad de los jueces.'' Sentencia T-676 de 2003, M.P.J.A.R..

   Igualmente, la necesidad de proteger el valor de la justicia material, inherente a la escala de valores constitucionales, ha justificado en las diferentes jurisdicciones la existencia de la acción o recurso extraordinario de revisión contra sentencias ejecutoriadas, de manera que ''A pesar de la importancia de la cosa juzgada, es claro que esa figura no puede ser absoluta pues puede entrar a veces en colisión con la justicia material del caso concreto. Para ello basta suponer la existencia de una sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada, pero contiene una clara injusticia. Precisamente para enfrentar estas situaciones, la mayoría de los ordenamientos prevén la acción de revisión, que permite, en casos excepcionales, dejar sin valor una sentencia ejecutoriada, cuando hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial permiten concluir que ésta es injusta. Esta acción, al privar de efecto la cosa juzgada que ampara la sentencia, permite que pueda repetirse el proceso y pueda llegarse a una decisión acorde al ordenamiento.'' Sentencia C-004 de 2003, M.P E.M.L.. Al referirse a este recurso, al Corte señaló ''su procedencia descansa en la existencia de ciertos supuestos que por su naturaleza demuestran que la decisión tomada ha sido injusta, según el derecho vigente. En sentido estricto, no hace parte del repertorio ordinario de recursos judiciales, pues no se trata simplemente de la verificación del valor legal de la decisión que se impugna, sino de su concordancia con el sentido de justicia propio del pronunciamiento del juez'' (Sentencia C-680 de 1998, M.P.C.G.D.. Por ello, acierta la intervención ciudadana al recordar que, como establece por ejemplo el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, la cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión.

   Así mismo, en materia penal, la garantía de no ser juzgado dos veces por el mismo hecho resulta inoponible frente a los derechos de las víctimas de delitos de lesa humanidad, pues existe una protección especial y reforzada en la Constitución Política y en los tratados internacionales de derechos humanos, que se imponen sobre categorías jurídicas tradicionales que impedirían la revisión de las sentencias absolutorias proferidas a favor de los autores de dichas conductas. La razón, ha precisado la Corte, ''es que una prohibición absoluta de reiniciar esas investigaciones obstaculiza la realización de un orden justo e implica un sacrificio en extremo oneroso de los derechos de las víctimas'', de manera que en los casos de violaciones a los derechos humanos o al derecho internacional humanitario, ''la búsqueda de un orden justo y los derechos de las víctimas desplazan la protección de la seguridad jurídica y la garantía del non bis in ídem, y por ello la existencia de una decisión absolutoria con fuerza de cosa juzgada no debe impedir una reapertura de la investigación de esos comportamientos, si aparecen hechos o pruebas nuevas no conocidas al tiempo de los debates.'' I.. En igual sentido, Sentencia C-979 de 2005, M.P.J.C.T..

   Por ello, aún en el campo penal, donde la seguridad jurídica de la cosa juzgada se refuerza con la garantía constitucional del principio non bis in idem ''La importancia de la cosa juzgada en cualquier ordenamiento jurídico, y en todos los campos, es entonces decisiva, pues de ella depende en gran medida la función pacificadora de la administración de justicia. Sin embargo, en el campo penal y del derecho sancionador, la cosa juzgada adquiere aún mayor vigor, no sólo por los intereses en juego, como el derecho fundamental a la libertad, sino además para evitar lo que algunos doctrinantes han calificado como el ensañamiento punitivo del Estado, esto es, la posibilidad de que las autoridades intenten indefinidamente lograr la condena de una persona por un determinado hecho, reiterando las acusaciones penales luego de que el individuo ha resultado absuelto en el proceso. Por ello, los tratados de derechos humanos y la Constitución establecen, si se quiere, un reforzamiento de la fuerza de la cosa juzgada en materia punitiva, mediante la prohibición del doble enjuiciamiento, o principio del non bis in ídem, según el cual, una persona no puede ser juzgada dos veces por el mismo hecho (CP art. 29).'' (Sentencia C-004 de 2003, M.P E.M.L.., la intangibilidad de las sentencias debe ceder ante valores superiores, pues ''lo cierto es que el principio de non bis in ídem no es absoluto, y puede ser limitado (...) el principio del non bis in idem supone la inmutabilidad e irrevocabilidad de la cosa juzgada en beneficio del procesado, pero `esto no significa de modo alguno que este postulado tenga carácter absoluto, puesto que la efectividad de los valores superiores de la justicia material y de la seguridad jurídica hacen necesaria la existencia de excepciones a la cosa juzgada. Sentencia C-554 de 2001, MP Clara I.V.H., Fundamento 3.9.''' Sentencia C-004 de 2003, M.P E.M.L..

   En consecuencia, para el caso que se somete a estudio en esta oportunidad, habrá de partirse del fundamento constitucional de la cosa juzgada en materia de garantías judiciales derivadas del debido proceso (art.29 C.P), pero, adicionalmente, también de su relatividad y de la posibilidad de que sea afectada o modulada en favor de derechos de mayor entidad dentro del mismo marco constitucional, especialmente cuando existe un deber especial del Estado en su protección. Por ello, será necesario determinar si la protección constitucional de los derechos colectivos impone alguna cesión o limitación a la regla general de la cosa juzgada de las sentencias, aún con el sacrificio que pueda representar para los demandados por el hecho de ser llevados a juicio en más de una oportunidad, siempre que persista una vulneración o riesgo de amenaza de un derecho o interés colectivo.

   Además, deberá tenerse en cuenta que la cosa juzgada no tiene necesariamente la misma proyección en todos los ámbitos del derecho procesal, pues en cada uno de ellos su regulación dependerá del tipo de derechos en discusión (públicos o estrictamente privados), así como del compromiso que el Estado tenga frente a cada uno de ellos.

   Por ejemplo, tratándose de acciones públicas como la de nulidad de los actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo advierte que las sentencias denegatorias apenas tienen efecto de cosa juzgada relativa, esto es, ''en relación a la cusa petendi juzgada''. Este mismo efecto se presenta, en ciertas condiciones, en las acciones públicas de inconstitucionalidad, frente a las cuales se ha indicado que ''en principio debe entenderse que toda sentencia de constitucionalidad hace tránsito a cosa juzgada absoluta, salvo que la propia Corporación, bien de manera explicita en la parte resolutiva, o bien de manera implícita en la parte motiva, restrinja el alcance de su decisión a los cargos analizados en la sentencia'' Sentencia C-584 de 2002, M.P.M.J.C.E.. , en cuyo caso se admite que la norma sea nuevamente demandada por cualquier persona, incluso por quien actuó como demandante en el proceso inicial. Sentencias C-914 de 2004 y C-422 de 2006.

   Por su parte, en materia penal la figura de la cosa juzgada debe tener en cuenta que está en juego la libertad de la persona y que existe un refuerzo adicional derivado del principio non bis in idem, de forma que ''El principio de la cosa juzgada se proyecta, complementa y realiza en materia sancionatoria en un postulado de singular importancia en la determinación de los límites al ejercicio desproporcionado e irrazonable de la potestad punitiva del Estado Sentencia C-554 de 2001. M.P.C.I.V.H.: la prohibición de doble incriminación o principio non bis in idem, conforme al cual nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho, de explícita consagración en la Constitución (inciso 3° Art. 29) y en los tratados de derechos humanos que regulan las garantías judiciales.'' Sentencia C-979 de 2005. M.P.J.C.T.. Aclaración de voto del Magistrado J.A.R..

   Por tanto, la ''cosa juzgada'' puede reclamar un alcance distinto en razón del ordenamiento procesal donde se encuentre ubicada y, en esa medida, no se tratará tan sólo de una extrapolación automática de los conceptos tradicionales de dicha figura procesal, normalmente basados en la discusión de intereses privados que no trascienden la esfera de los derechos individuales de las partes en juicio y frente a los cuales cada una de éstas tiene libertad de disposición tanto procesal como sustantiva, que les permite incluso, por su cuenta y riesgo, renunciar o actuar con negligencia frente a su propia defensa.

5. El interés protegido en las acciones populares y la necesaria reacomodación de algunas figuras procesales tradicionales.

   Las acciones populares representan un cambio en ciertas estructuras procesales heredadas del derecho privado, basadas en la defensa de situaciones subjetivas e individuales.

   En las acciones populares las garantías jurídicas del proceso se desplazan hacia un objeto jurídico diferente: el derecho o interés colectivo, esto es, un derecho supraindividual que está más allá del demandante y que tiene como titular directo a la colectividad. En ellas, la sociedad se convierte en depositaria y titular del interés general y la esfera de protección no recae en la posición particular del individuo que acciona, sino, directamente, en el derecho colectivo.

   La naturaleza de los derechos colectivos determina que estos tengan vocación de continuidad y permanencia, puesto que su objeto son bienes jurídicos indivisibles ''Los intereses difusos y colectivos, protegidos por las acciones populares, hacen referencia a derechos o bienes indivisibles, o supraindividuales, que se caracterizan por el hecho de que se proyectan de manera unitaria a toda una colectividad, sin que una persona pueda ser excluida de su goce por otras personas.'' (Sentencia C-569 de 2004. M.P.R.U.Y.). WATANABE y GIDI se refieren a esta característica de los derechos colectivos, en tanto que su objeto de protección no es atribuible individualmente a cada uno de los miembros de la colectividad, sino que se comparte entre ellos. Sus artículos pueden verse en la compilación ''La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos.'' Coordinador A.A. y otro. Editorial P., México, 2003. e inapropiables, destinados a mantenerse en el tiempo y a garantizar la convivencia y bienestar general de la colectividad. Normalmente son bienes de disfrute común, frente a los cuales no existe rivalidad en su consumo, por lo que su salvaguarda tiene impacto general y se logra para toda la comunidad. ''Esto significa que el hecho de que una persona goce del bien no impide que otros puedan gozar del mismo (ausencia de rivalidad en el consumo), y por ende el goce de ese bien por otras personas no disminuye su disponibilidad. Y de otro lado, esos bienes se caracterizan porque se producen o salvaguardan para todos o no se producen o salvaguardan para nadie, ya que no es posible o no es razonable excluir potenciales usuarios o consumidores (principio de no exclusión). Por consiguiente, si el bien público o el interés colectivo se encuentran en buen estado, todos los miembros de la colectividad pueden gozar de ellos en forma semejante; en cambio, una afectación del bien público o del interés colectivo tiene impacto sobre toda la comunidad, pues todos se ven afectados por ese deterioro.'' (Sentencia C-569 de 2004. M.P.R.U.Y.)

   Mientras el derecho particular es libremente disponible e incluso se puede renunciar o perder dentro o fuera del proceso por negligencia, impericia o descuido, no ocurre lo mismo respecto de los derechos colectivos. La titularidad pública de la acción popular impide que quien la ejerce se apropie del derecho colectivo, pues el demandante es apenas legitimado para habilitar el ejercicio del poder jurisdiccional, con el fin de demostrar dentro del proceso que aquellos derechos están expuestos a un daño contingente, son objeto de una amenaza, vulneración o agravio, o han sufrido un perjuicio que es posible retrotraer. Basta recordar que, por ejemplo, el demandante no puede desistir de la acción o renunciar al derecho y que el pacto de cumplimiento exige la intervención del Ministerio Público y la ratificación judicial, con el fin de garantizar la protección del interés general que está en discusión.

   En esta medida, los derechos colectivos no son simplemente la suma de intereses particulares, como ocurre en las acciones de grupo, en las que los individuos se unen alrededor de un hecho común que les ha causado un daño patrimonial, para lo cual utilizan un mecanismo de protección conjunto que les permite agregar diversos beneficios privados en una sola acción. ''De otro lado, dichas acciones también se diferencian en los derechos o intereses protegidos, pues la acción popular ampara esencialmente derechos e intereses colectivos, mientras que la acción de grupo recae sobre la afectación de todo tipo de derechos e intereses, sean éstos colectivos o individuales, ya que ella es un instrumento procesal colectivo, pero que busca reparar los daños producidos a individuos específicos.'' (Sentencia C-569 de 2004. M.P.R.U.Y.) Los derechos colectivos protegen aspiraciones de la sociedad, relacionadas con sus condiciones de existencia, la calidad de vida, su patrimonio histórico y cultural, etc., así que quien los vulnera o pone en riesgo, no atenta contra un interés patrimonial privado -normalmente transformable en un simple deber indemnizatorio-, sino que afecta bienes jurídicos que pertenecen a toda la comunidad.

   Por ello, frente a este tipo de bienes jurídicos la sociedad tiene un derecho de participación (art. 2 C.P.), que va más allá de los tradicionales mecanismos de intervención en política y se concreta en la existencia de una acción jurisdiccional de naturaleza pública para la protección del derecho colectivo (art.88 C.P.), que puede ser ejercida por cualquier persona y en cualquier tiempo. ''El interés colectivo se configura en este caso, como un interés que pertenece a todos y cada uno de los miembros de una colectividad determinada, el cual se concreta a través de su participación activa ante la administración de justicia, en demanda de su protección.'' (Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.).

   En este sentido la Corte señaló que la constitucionalización de estas acciones obedeció ''a la necesidad de protección de los derechos derivados de la aparición de nuevas realidades o situaciones socio-económicas, en las que el interés afectado no es ya particular, sino que es compartido por una pluralidad mas o menos extensa de individuos'', frente a las cuales las personas ejercen ''verdaderos derechos de orden colectivo para la satisfacción de necesidades comunes''. Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M..

   Por tanto, la autoridad o los particulares llevados a juicio -que normalmente no son sujetos individuales sino grupos económicamente fuertes Sentencia C-377 de 2002, M.P.C.I.V.. Salvamento de voto de los Magistrados Marco Gerardo Monroy Cabra. Salvamento parcial de voto de los Magistrados R.E.G., J.A.R. y C.I.V..- son llamados a dar cuenta de su relación con los derechos colectivos -más que con el sujeto que inicia la acción-, ya que desde el punto de vista pasivo existe un deber de solidaridad, respeto y protección hacia este tipo de bienes jurídicos. Así, quien perturba los derechos colectivos, está obligado a tomar las medidas necesarias para hacer cesar la amenaza, peligro, vulneración o agravio, evitar el daño contingente, o devolver las cosas al estado anterior a su alteración y la colectividad podrá reclamar en cualquier momento que así se ordene, puesto que ni el paso del tiempo ni la pasividad de la autoridad encargada de su protección, extingue el derecho o legitima la conducta riesgosa o lesiva del interés colectivo.

   Sobre esto último, cabe recordar que la Corte Constitucional declaró inexequible el plazo de cinco (5) años para instaurar la acción popular cuando ésta se dirige a ''volver las cosas a su estado anterior'', pues en materia de derechos colectivos la posibilidad de acudir a la jurisdicción permanece en el tiempo mientras subsista su amenaza o vulneración, ya que se trata de derechos imprescriptibles que no son llamados a extinguirse sino a ser protegidos:

   ''Es evidente que no se trata de la protección de meros derechos subjetivos o intereses particulares, sino que la acción popular versa sobre cuestiones de tal entidad, que su vulneración pone en peligro o ataca bienes tan valiosos para la sociedad, como la vida, la salud, el ambiente sano, el equilibrio ecológico, la seguridad, patrimonio y moralidad pública no de una persona, sino de toda una colectividad. A diferencia de las acciones individuales, cuyo ejercicio radica en cabeza de un sujeto que bien puede decidir instaurarlas o no, la posibilidad de acceder a la justicia para hacer cesar la amenaza o violación de un derecho colectivo, existe para una pluralidad de personas que por pertenecer a la comunidad afectada, tienen el mismo derecho a ejercer dicha acción judicial. Mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. De igual manera, la conducta de quienes han actuado en perjuicio de intereses y derechos colectivos no puede quedarse sin sanción.'' Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.. En Sentencia T-528 de 1992, la Corte señaló: ''Por su finalidad pública se repite, las Acciones Populares no tienen un contenido subjetivo o individual, ni pecuniario y no pueden erigirse sobre la preexistencia de un daño que se quiera reparar subjetivamente, ni están condicionadas por ningún requisito sustancial de legitimación del actor distinto de su condición de parte del pueblo.''

   Con base en ello, la Corte consideró que no tenía fundamento constitucional cerrar la posibilidad de proteger los derechos colectivos por el paso del tiempo, si existe la alternativa de hacer cesar las causas que lo vulneran, en tanto que lo que se afectan no son derechos individuales, sino ''derechos esenciales de una comunidad presente o futura'', que están más allá de cada persona. En esa medida, la acción subsiste mientras persista el riesgo o el daño, o sea posible volver las cosas al estado anterior cuando se trata de hechos consumados. En este sentido, la Corte se ha referido también al carácter imprescriptible de los bienes fiscales y de uso público, que por su naturaleza le permiten al Estado reclamar su restitución en cualquier momento. (Sentencias C-530 de 1996 y C-183 de 2003)

   Entonces, la protección de los derechos colectivos no puede ser la misma que se otorga a los derechos patrimoniales individuales, pues lo que está en juego no es la satisfacción de una situación jurídica subjetiva, sino la defensa constitucionalmente debida a bienes jurídicos de mayor entidad, que guardan relación directa con ciertas condiciones de existencia, convivencia y desarrollo en el Estado Social de Derecho. B.V. señala con referencia a los mecanismos de protección judicial de los derechos difusos y colectivos: ''El hombre es reconocido como un ser social en los propios textos fundamentales de los ordenamientos de nuestro entorno, pero todavía, difícilmente, este principio logra entrar en el campo del proceso. Nuestras leyes de enjuiciamiento, a pesar de numerosas reformas por las que se han visto afectadas, se asientan originariamente sobre principios jurídico-políticos basados en el individualismo liberal, que todavía casan mal con la mayor orientación social de un Estado social y democrático de Derecho...''. (B.V., L.M.. La protección jurisdiccional de los intereses de grupo. B., Barcelona, 1995. p. 110). Como ha señalado esta Corporación, en las acciones populares no existe un enfrentamiento de pretensiones, ''en cuanto no son en estricto sentido una controversia entre partes que defienden intereses subjetivos, sino que se trata de un mecanismo de protección de los derechos colectivos preexistentes radicados para efectos del reclamo judicial en cabeza de quien actúa a nombre de la sociedad.'' Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.. En la Sentencia C-377 de 2002, M.P.C.I.V., se señaló: ''Las acciones populares son por naturaleza acciones de derechos humanos y no de litis. Pues su objetivo no es buscar la solución de una controversia entre dos partes sino cesar la lesión o amenaza contra un derecho colectivo, y si es posible restablecer las cosas a su estado anterior.'' (negrilla original)

   En este sentido, la Corte Constitucional ha resaltado el carácter esencialmente preventivo de la acción popular, que le imprime al proceso unas características especiales frente a otros procedimientos judiciales:

   ''Ahora bien, otra característica esencial de las acciones populares es su naturaleza preventiva, lo que significa que no es ni puede ser requisito para su ejercicio, el que exista un daño o perjuicio de los derechos o intereses que se busca amparar, sino que basta que exista la amenaza o riesgo de que se produzca, en razón de los fines públicos que las inspiran. Desde su remoto origen en el derecho romano, fueron concebidas para precaver la lesión de bienes y derechos que comprenden intereses superiores de carácter público y que por lo tanto no pueden esperar hasta la ocurrencia del daño.

   La carencia de contenido subjetivo de las acciones populares implica que en principio, no se puede perseguir un resarcimiento de tipo pecuaniario en favor de quien promueve el reclamo judicial de un interés colectivo. Solamente, en algunos casos, el legislador ha previsto el reconocimiento de los gastos en que incurra la persona que actúa en defensa del interés público o de una recompensa, que de todas maneras no puede convertirse en el único incentivo que debe tener en mira quien debe obrar más por motivaciones de carácter altruista y solidario, en beneficio de la comunidad de la que forma parte. Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.. Como advierte M.L., ''la no-patrimonialidad y la titularidad necesariamente colectiva (o difusa) son dos notas importantes, con reflejo en el pedido y en el proveimiento jurisdiccional en la acción colectiva que lo conduce.''. MAFRA Leal, M.. Notas sobre la definición de intereses difusos, colectivos e individuales homogéneos en el Código Modelo de Procesos Colectivos para Iberoamérica. EN : La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos. Coordinador A.G. y otro. Editorial P., México, 2003, p. 40)

   Finalmente, debe tenerse en cuenta que la defensa del medio ambiente, del patrimonio cultural, del equilibrio ecológico, de los recursos naturales, de los derechos de los consumidores y, en general, de los demás derechos colectivos, no se origina en la tradicional relación acreedor-deudor, ni en virtud de intereses patrimoniales en discusión. En la acción popular la autoridad judicial no atribuye una situación jurídica particular a una de las partes y la extingue para la otra; el proceso se convierte en sede judicial de protección de ciertos derechos, cuyo titular no es el actor sino la sociedad que éste representa.

   En consecuencia, no obstante el amplio espectro de configuración normativa que tiene el legislador en materia de procedimientos judiciales, la regulación de las acciones populares debe guardar correspondencia con el modelo participativo y solidario de la Constitución Sentencia C-569 de 2004, M.P.R.U.Y., así como con la naturaleza misma de los derechos en discusión, pues no se trata ''únicamente de ampliar el catálogo de derechos constitucionales, sino de crear instrumentos que aseguren su efectividad'' Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.., más aún cuando lo que está en discusión es el compromiso del Estado con la eficacia de los derechos colectivos, el principio de solidaridad, la prevalencia del interés general y el respeto de los mecanismos de participación ciudadana.

   En esta medida, la garantía constitucional de los derechos colectivos puede exigir, dentro del marco del debido proceso, la revisión de algunas figuras procesales tradicionales y su adaptación al nuevo objeto de protección FERRER Mac-Gregor, E.. Juicio de A. e interés legítimo: la tutela de los derechos difusos y colectivos. Dice el autor: ''Precisamente en el campo de los mecanismos de acceso a la justicia creemos que se encuentran los principales obstáculos: en las ataduras sobre los cuales descansa nuestra cultura jurídica y que implican las fórmulas tradicionales de legitimación procesal, que fundamentalmente se justifican en razón del interés jurídico del promovente basado en un derecho subjetivo clásico; siendo que la realidad lleva al reconocimiento de otro tipo de derechos o intereses que trascienden al individuo como tal ...'' (p. 6) , teniendo en cuenta que el demandante no defiende una posición subjetiva y particular, sino un derecho que lo trasciende y que sólo representa en cuanto forma parte de una colectividad que detenta la titularidad del bien jurídico que se lleva a juicio para su protección. Así, como anota WATANABE, la primera cesión que debió hacer el procesalismo fue la referida a la exigencia de una legitimación derivada de la titularidad de un derecho subjetivo, de manera que ''intereses relacionados con el medio ambiente, la salud, la educación, la calidad de vida, etc., pudieran ser considerados jurídicamente protegibles. Era la estrecha visión de la concepción tradicional del derecho subjetivo, profundamente marcada por el liberalismo individualista, que obstaculiza esa tutela jurídica.'' (WATANABE, K.. Acciones Colectivas. Cuidados necesarios para la correcta fijación del objeto litigioso del proceso. EN: La tutela de los derechos difusos, colectivos e individuales homogéneos. Coordinador A.A. y otro. Editorial P., México, 2003, p.4.)

   Por tanto, será necesario entrar a determinar si las acciones populares exigen un tratamiento especial desde el punto de vista constitucional, en lo que se refiere al efecto de cosa juzgada de las sentencias, lo que se hará a continuación en armonía con los cargos formulados.

6. El análisis de los cargos.

   El demandante plantea la inconstitucionalidad del artículo 35 de la Ley 472 de 1998 a partir de los artículos 2, 29 y 229 de la Constitución Política, en la medida en que, a su juicio, la norma acusada infringe el principio de efectividad de los derechos, limita el acceso a la administración de justicia y desconoce la titularidad difusa de la acción popular. Considera que al establecerse de manera general que las sentencias proferidas en desarrollo de las acciones populares hacen tránsito a cosa juzgada, se impide presentar una nueva demanda cuando ha habido un fallo que niega la protección solicitada, a pesar de que puedan existir hechos, causas o pruebas distintas que no se tuvieron en cuenta en el proceso inicial y que acreditarían la vulneración o el riesgo al que está expuesto el derecho colectivo.

   El actor señala que si la Sentencia C-215 de 1999 le dio efecto de cosa juzgada relativa al fallo que aprueba el pacto de cumplimiento, con mayor razón lo deberá tener aquél que deniega las pretensiones de la acción popular, pues en este último caso no ha habido protección del derecho y, por ende, la colectividad sigue legitimada para presentar una nueva demanda que permita su tutela.

   Al respecto, se observa que en la sentencia citada por el actor se estudió la constitucionalidad del artículo 27 de la Ley 472 de 1998, frente al cual se analizó, entre otros aspectos, el alcance de la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento -por remisión al artículo 35 que ahora se revisa- y se consideró lo siguiente:

   ''No obstante, encuentra la Corte, que cuando se trata de la protección de derechos e intereses colectivos, no puede concederse a la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento el alcance de cosa juzgada absoluta, pues de ser así se desconocerían el debido proceso, el derecho de acceso a la justicia y la efectividad de los derechos de las personas que no tuvieron la oportunidad de intervenir en esa conciliación y que en un futuro como miembros de la misma comunidad, se vieran enfrentadas a una nueva vulneración de los derechos sobre cuya protección versó la conciliación.

   En efecto, la naturaleza propia de los derechos e intereses colectivos implica la titularidad de la acción en cabeza de un número más o menos extenso de personas afectadas con la violación de tales derechos, que si bien pueden, sin haber participado en ella, verse beneficiadas con una conciliación acorde con la protección y reparación de aquellos, así mismo, estarían despojadas de la posibilidad de ejercer una acción popular para corregir una nueva situación de vulneración de esos derechos que ocurra en la misma colectividad frente a las situaciones objeto del pacto.

   No puede ignorarse, la probabilidad de que a pesar de la fórmula de solución acordada, se generen para esa comunidad nuevas situaciones que vulneren sus derechos e intereses. No se trata en este caso, del incumplimiento de la sentencia que aprobó la conciliación, pues para subsanar esta situación, la ley prevé los mecanismos de control ya mencionados. El interrogante planteado, se refiere en particular, a la ocurrencia en la misma comunidad de nuevos hechos que atentan contra los derechos e intereses colectivos objeto del pacto de cumplimiento, que en esta ocasión obedecen a causas distintas a las alegadas entonces y a la aparición de informaciones de carácter técnicos de las cuales no dispusieron ni el juez ni las partes al momento de conciliar la controversia.

   En este orden de ideas, concluye la Corte, que la posibilidad de conciliación prevista en el artículo 27 acusado, como un mecanismo para poner fin a una controversia judicial en torno a la amenaza o violación de derechos e intereses colectivos, no contradice el ordenamiento constitucional, razón por la cual, el fallo que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 472 de 1998.

   Sin embargo, la Corte considera que se configura una situación diferente cuando ocurren hechos nuevos o causas distintas a las alegadas en el proceso que ya culminó, o surgen informaciones especializadas desconocidas por el juez y las partes al momento de celebrar el acuerdo. Por consiguiente, en este evento, y en aras de garantizar el debido proceso, el acceso a la justicia y la efectividad de los derechos colectivos, habrá de condicionarse la exequibilidad del artículo 27 acusado, en cuanto debe entenderse que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones técnicas que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, caso en el cual, el fallo que lo prueba tendrá apenas el alcance de cosa juzgada relativa.'' Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M..

   Con base en ello se resolvió ''Declarar EXEQUIBLE el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, en el entendido de que la sentencia que aprueba el pacto de cumplimiento hace tránsito a cosa juzgada, salvo que se presenten hechos nuevos y causas distintas a las alegadas en el respectivo proceso, así como informaciones de carácter técnico que no fueron apreciadas por el juez y las partes al momento de celebrarse dicho pacto, evento en el cual la sentencia hace tránsito a cosa juzgada relativa.''

   Para la Corte, las conclusiones de dicho fallo, con algunas salvedades que enseguida se precisan, resultan aplicables para la solución de este proceso, en la medida que en ambos casos se trata de determinar el alcance de la cosa juzgada de las sentencias que ponen fin a una acción popular, frente a la posibilidad de iniciar un nuevo proceso en defensa de los derechos e intereses colectivos.

   Por una parte, se tiene que la cosa juzgada constituye una garantía del debido proceso, cuyo reconocimiento se relaciona directamente con el principio de seguridad jurídica y la confianza ciudadana en la función jurisdiccional del Estado. Sin embargo, es cierto que la fuerza de la cosa juzgada puede verse atenuada en razón de principios, valores o derechos constitucionales especialmente protegidos que requieren una acción del Estado en su defensa y cuidado.

   Por otra parte, los derechos e intereses colectivos gozan de una garantía constitucional especial basada en principios inherentes al Estado Social de Derecho, tales como la solidaridad, la participación ciudadana, la efectividad de los derechos, la prevalencia del interés general y el acceso a la administración de justicia, entre otros. Se trata de derechos caracterizados por (i) su continuidad y permanencia; (ii) su exposición constante a riesgos y transgresiones, (iii) su carácter imprescriptible, (iv) la imposibilidad de apropiación; (iv) la ausencia de contenido subjetivo y patrimonial; (v) la titularidad difusa y (vi) su relación directa con las condiciones mínimas de existencia, convivencia y desarrollo en el Estado Social de Derecho.

   De acuerdo con lo anterior, la cosa juzgada en las acciones populares debe tener un alcance tal que permita satisfacer tanto la seguridad jurídica como la protección debida a los derechos colectivos, pues si bien estos últimos exigen mecanismos adecuados y eficaces de tutela, no legitimarían dejar sin ningún tipo de amparo a quienes son demandados en este tipo de procesos. Por tanto, la solución del asunto no se encuentra en la abolición de la cosa juzgada en las acciones populares, sino en el alcance que se le de frente a futuros procesos de la misma naturaleza. Un ejemplo de la tensión que se presentan entre la seguridad jurídica de la sentencia y la protección a bienes públicos de naturaleza imprescriptible puede verse en la Sentencia T- 294 de 2004, M.P.M.J.C.E.. Se resolvía en ese momento el tratamiento que debía tener una sentencia de pertenencia debidamente ejecutoriada, que había declarado la prescripción adquisitiva de un terreno a favor de un particular, a pesar de que se trataba de un bien de uso público, que además tenía valor ambiental y como recurso natural. En ese caso, la Corte planteó la controversia de la siguiente manera: ''En este sentido, en el proceso bajo estudio se presenta una tensión entre dos conjuntos de valores e intereses constitucionales: (a) el derecho al debido proceso de la Nación, el ordenamiento constitucional de protección del medio ambiente, y la norma de orden superior dirigida a la destinación de algunos bienes al uso público, y (b) los derechos de propiedad que han surgido sobre las personas que adquirieron el predio o a favor de quienes fue declarada la pertenencia del terreno, y, como se dijo, los principios de la cosa juzgada y la seguridad jurídica. El remedio constitucional en este caso específico, deberá surgir de la ponderación entre estos derechos y principios enfrentados. Para esto se determinará y comparará la afectación de dichos valores constitucionales respecto de cada uno de los remedios constitucionales posibles.'' Finalmente la Corte consideró que la naturaleza de los bienes jurídicos en discusión llevaba a permitir que se tramitara el recurso extraordinario de revisión de la sentencia, a pesar de que el plazo para ello estuviera formalmente vencido y de que la sentencia estuviera protegida con la figura de la cosa juzgada. Al respecto se indicó: ''Esta Sala considera que, en virtud de la naturaleza imprescriptible del bien de uso público cuya propiedad se declaró en las sentencias cuestionadas en este proceso, carecería de sentido exigir que la acción de tutela dirigida a proteger los derechos fundamentales eventualmente violados por dichas providencias, tuviera que ser presentada de manera inmediata. Dicha exigencia desconocería que, de acuerdo a lo que alega el accionante, éstos derechos se pueden ver afectados de manera indefinida. Además, los hechos del caso muestran que la acción de tutela se presentó tan pronto el funcionario, después de conocer los hechos del caso, llegó al convencimiento de que no tenía a su disposición una vía judicial alternativa.'' Y más adelante concluyó: ''Por las razones anteriores, la Corte considera que la solución constitucional más pertinente, en la cual, a la vez, se protege el derecho al debido proceso de la Nación y se afectan en menor medida los derechos y principios constitucionales enfrentados, es permitir, durante un periodo de cuatro meses, que la autoridad competente interponga el recurso extraordinario de revisión contra las providencias mediante las cuales se declaró la pertenencia del mencionado terreno.''

   En este sentido, la Corte observa, con base en los lineamientos trazados en la Sentencia C-215 de 1999, que si bien es constitucional que la sentencia ostente efecto general de cosa juzgada, debe entenderse que ésta se extiende únicamente a las situaciones concretas y específicas que se analizaron en el proceso inicial, de manera que la colectividad pueda demandar por hechos y pretensiones distintas que no hayan sido discutidas anteriormente ante el juez de la acción.

   La naturaleza imprescriptible de los derechos colectivos, su vocación de continuidad y su exposición permanente a diversos tipos de riesgo impedirían suponer que en un solo proceso se aseguraría la revisión integral de todos los riesgos y daños presentes y futuros a los que están expuestos este tipo de bienes jurídicos, de manera que cualquier persona, en nombre de la colectividad, habrá de estar en posibilidad de acudir a la autoridad judicial y solicitar la protección de un derecho colectivo por razones distintas a las analizadas en un proceso anterior, con el fin de que en el nuevo juicio se adopten las medidas necesarias para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, amenaza, vulneración o agravio, o devolver las cosas al estado previo a su alteración -si aún fuere posible-.

   Una concepción absoluta de la cosa juzgada en las acciones populares, haría nugatoria la protección constitucional de los intereses colectivos y desconocería otros principios fundamentes del Estado Social de Derecho, como la participación ciudadana, la efectividad de los derechos, la prevalencia del interés general y el acceso a administración de justicia.

   Sin embargo, tiene razón el Ministerio Público al señalar que en los casos antes analizados sería innecesario condicionar la constitucionalidad de la norma acusada en la forma en que lo pide el actor, pues cuando se trata de hechos o pretensiones nuevas o simplemente distintas a las planteadas en un proceso anterior, no habrá cosa juzgada, al romperse la triple identidad sujetos-objeto-causa- con base en la cual se conoce en que casos la jurisdicción del Estado se ha agotado y no es posible volver sobre los conflictos ya decididos. En consecuencia, en la medida que la norma acusada no se opone a la posibilidad de presentar una nueva demanda por un objeto o causa diferente a la de un proceso anterior, la Corte considera que, en ese sentido, el artículo 35 de la Ley 472 de 1998 es exequible y así lo declarará.

   Superado lo anterior, aún queda por resolver la situación que plantea el actor y a la cual se refieren todos los intervinientes y el Ministerio Público, en cuanto a la posibilidad de volver sobre un asunto decidido con sentencia absolutoria, con base en pruebas que no se aportaron o no se practicaron en el proceso inicial y que eventualmente permitirían demostrar la vulneración o riesgo en que se encuentra el derecho o interés colectivo.

   Al respecto, la Corte comparte lo señalado en la intervención ciudadana, en cuanto a que dicha situación sería excepcional, en la medida que dentro de las acciones populares la prueba tiene una protección especial, que garantiza, precisamente, la tutela de los derechos e intereses colectivos. Así, además de que el demandante tiene la carga de la prueba, la Ley 472 de 1998 contiene otras varias herramientas que sirven para asegurar la adecuada tramitación de la etapa probatoria del proceso:

   (i) Refuerza la facultad oficiosa del juez y lo obliga a tomar una decisión de fondo (art.5), para lo cual puede ordenar o decretar cualquier prueba conducente y exigir la colaboración técnica y profesional de entidades públicas y privadas que puedan aportar elementos de juicio para dictar sentencia (art. 28).

   (ii) Permite la práctica de pruebas dentro o fuera del país (art. 28).

   (iii) Señala que si por razones técnicas o económicas el demandante no puede cumplir con la carga de la prueba, ''el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito'', con la opción de ordenar la práctica de pruebas con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos. (art.30)

   (iv) Prevé la intervención de terceros coadyuvantes y del Ministerio Público como parte pública en la defensa de los derechos e intereses colectivos, quienes también podrán solicitar las pruebas necesarias para la protección del interés general (artículos 21 y 24).

   (v) Establece como una de las funciones del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, la financiación necesaria para la consecución de pruebas. (art.71)

   (vi) Crea un registro único de peritos para facilitar la práctica de pruebas técnicas y especializadas (art.74)

   (vii) Permite que las partes colaboren de manera activa en la consecución de pruebas y facilita su práctica y aporte al proceso (artículos 75 a 79)

   Pese a lo anterior, bien puede darse el caso de sentencias desestimatorias por falta de pruebas suficientes, bien por impericia, descuido o negligencia del actor o bien por factores externos relacionados con la dificultad o imposibilidad de obtener la prueba. En ese sentido, no se trata de volver sobre los mismos hechos ya probados y valorados por el juez en un proceso terminado, sino sobre aquéllos otros que no pudieron ser demostrados inicialmente y que acreditarían la vulneración de los derechos e intereses colectivos. En estos eventos, persiste el problema constitucional planteado por el demandante, respecto a si ese tipo de sentencias absolutorias hacen tránsito a cosa juzgada o si, por el contrario, permitirían a la colectividad iniciar una nueva acción con base en pruebas nuevas dirigidas a acreditar que el derecho o interés colectivo está en riesgo o ha sido vulnerado.

   Para la Corte la posibilidad de entender que en esta hipótesis la cosa juzgada operaría de la misma manera que en las acciones privadas, es decir, que excluiría la posibilidad de iniciar un nuevo proceso por efecto del carácter definitivo e intangible de las sentencias, sería inconstitucional. Si bien dicha alternativa protegería la seguridad jurídica y el interés particular del demandado, llevaría a hacer nugatoria la participación ciudadana, el acceso a la justicia y la tutela efectiva de los derechos colectivos, en la medida que aún ante la evidencia de su riesgo o trasgresión, no se podría buscar su amparo por vía judicial.

   Así, no resultaría ajustado a la Constitución que la posibilidad de proteger el derecho colectivo estuviera llamada a extinguirse por una deficiente sustanciación de la prueba, aún si ello obedeciera a la negligencia o descuido del actor, pues lo que está en discusión no es la situación particular y subjetiva de quien demanda, sino la tutela de un derecho imprescriptible que pertenece a toda la colectividad. Como ya se advirtió, frente a los derechos colectivos el demandante no está legitimado para disponer o renunciar a ellos, ni directamente, ni indirectamente a través de su abandono o de su negligencia en la etapa probatoria del proceso.

   Por tanto, una solución basada en el castigo al demandante descuidado o inexperto en la tramitación de la prueba -solución propia de las acciones privadas- no guardaría correspondencia con la vocación de continuidad y permanencia de los derechos colectivos, los cuales verían limitada su protección, en especial, frente a la posibilidad de apoyarse en nuevos avances tecnológicos o investigativos o en la aparición de pruebas que no fue posible aportar o practicar en el proceso inicial.

   Debe tenerse en cuenta que la Ley 472 de 1998 optó por una legitimación pública para el ejercicio de la acción popular, de manera que quien demanda no requiere ser abogado ni tener ningún tipo de conocimiento técnico de la materia que se va a debatir, por lo que su impericia o negligencia dentro del proceso no puede trasladarse a toda la sociedad, en contravía de los artículos 2, 88 y 229 de la Constitución Política.

   Además, debe recordarse que en materia de derechos colectivos, las acciones no prescriben ni caducan (art. 11 de la Ley 472 de 1998), pues ''mientras subsista la vulneración a un derecho o interés colectivo y exista la posibilidad de volver las cosas al estado anterior para hacer cesar esa violación, cualquiera de los miembros del grupo social debe tener la oportunidad de acudir a la justicia, para obtener esa protección. Sentencia C-215 de 1999, M.P.M.V.S. de M.. Por tanto, sería contrario a la Constitución que ante la evidencia de vulneración o riesgo de un derecho o interés colectivo (medio ambiente, espacio público, moralidad administrativa, etc.), la sociedad quedara inerme para lograr su protección.

   Así, quienes entran en contacto con los derechos colectivos y los afectan negativamente (por acción u omisión en el cumplimiento de un deber), conocen de antemano que su actuación está llamada a ser corregida y que la posibilidad de ser demandados no desaparece mientras subsista el estado de vulneración o riesgo (art. 11 de la Ley 472 de 1998). Por tanto, un fallo absolutorio por falta de pruebas no puede significar para los agraviantes la legitimación de su conducta lesiva del interés colectivo, pues ello significaría finalmente la usurpación de un bien jurídico que por su naturaleza es inapropiable y la pérdida correlativa del mismo para la sociedad.

   En ese orden de ideas, prevalece la protección de los derechos e intereses colectivos, como expresión del mandato contenido en el artículo 88 de la Constitución Política y de los derechos de acceso a la justicia, participación ciudadana, solidaridad y prevalencia del interés general sobre el particular, de manera tal que si la primera acción fue desestimada por falta de pruebas suficientes, la acción no se extinguirá y será posible presentar una nueva demanda. Debe sí, tratarse de una prueba novedosa, no tanto porque existiera o no antes del proceso inicial, sino porque no fue conocida por el juez de la causa y presenta una situación fáctica realmente distinta a la que se pudo probar en aquél.

   En consecuencia y conforme a lo expuesto la Corte declarará exequible el artículo 35 de la Ley 472 de 1998, salvo que se trate de sentencias absolutorias por falta de pruebas, caso en el cual éstas no harán tránsito a cosa juzgada.''

   Fecha ut supra

   Á.T.G.