Sentencia nº 11001-03-27-000-2009-00006-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 7 de Marzo de 2013
| Fecha | 07 Marzo 2013 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MANIFIESTO DE CARGA ELECTRONICO - Fijación de la tarifa de las tasas. Especie venal
Con apoyo en los criterios expuestos la Sala arriba a la conclusión de que tiene la condición de tasa el valor que la norma demandada autoriza cobrar a favor de la Nación - Ministerio de Transporte por el uso que las empresas habilitadas para prestar el servicio de transporte de carga hagan del aplicativo electrónico manifiesto de carga, diseñado e implementado por la Nación, cada vez que la empresa lo requiera para expedir un manifiesto electrónico a favor del propietario o conductor de un vehículo afiliado. Como la norma demandada autorizó al Ministerio para cobrar una tasa que no tiene fundamento legal, violó igualmente el artículo 16 de la Ley 962 de 8 de julio de 2005 que prohíbe a los organismo o entidades de la Administración Pública Nacional, en este caso el Ministerio de Transporte, cobrar por la realización de sus funciones valor alguno por concepto de tasas o precio de servicios que no hayan sido autorizados mediante norma expedida por autoridad competente. Como el Ministerio de Transporte estableció la tarifa de una tasa en la norma demandada sin que el Legislador haya fijado los métodos y sistemas referidos en los párrafos anteriores, violó el artículo 338 constitucional, conclusión a la que se arriba tanto si el uso del aplicativo electrónico pueda o no clasificarse como una especie venal.
FUENTE FORMAL: CODIGO DE COMERCIO - ARTICULO 997 / DECRETO 01 DE 1990 / LEY 105 DE 1993 / DECRETO 173 DE 2001 / DECRETO 1842 DE 2007 / DECRETO 2663 DE 2008 / LEY 962 DE 2005 - ARTICULO 16 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 150 NUMERAL 12 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 338
NOTA DE RELATORIA: Tributo y tasas, Corte Constitucional, sentencia C-134 de 25 de febrero de 2009. Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 4 de mayo de 2001, R.. 1997-01053.
NORMA DEMANDADA: RESOLUCION 4539 DE 2008 (29 de octubre) - ARTICULO 1 - MINISTERIO DE TRANSPORTE
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., siete (7) de marzo de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-27-000-2009-00006-00
Actor: J.C.R.M.
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Procede la Sala a decidir en única instancia la demanda de nulidad incoada contra el artículo 1º de la Resolución 4539 de 29 de octubre de 2008 del Ministerio de Transporte, "Por la cual se modifica el artículo octavo de la Resolución 003924 de 17 de septiembre de 2008, mediante el cual se adopta el aplicativo MANIFIESTO DE CARGA ELECTRONICO para la generación y expedición del Manifiesto único de Carga".
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LA DEMANDA
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Pretensiones
El demandante pretende la nulidad de la norma reseñada en el epígrafe, mediante la cual “se establece como valor por el trámite de generación y expedición de cada manifiesto de carga a través del aplicativo electrónico respectivo, a favor de la Nación – Ministerio de Transporte, la suma resultante entre el 0.5% del valor del flete por cada viaje a realizar, siempre y cuando este sea menor o igual a cinco mil pesos ($5.000.00), como tope máximo".
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Normas violadas
El actor estimó violados los artículos 150-12, 154, 189-11 y 338 constitucionales; 2 (literal b) de la Ley 105 de 1993; 16 de la Ley 962 de 2005 y 29 de la Ley 336 de 1996. Igualmente, los artículos 7 del Decreto 173 de 2001, 4 del Decreto 1872 de 2007, 16 del Decreto 2053 de 2003 y 10 del Decreto 2663 de 2008.
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Concepto de la violación
Aunque formalmente el actor manifestó que formulaba dos cargos, en realidad formuló varios más que se resumen así:
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El Decreto 173 de 2001 y su modificatorio 1842 de 2005 definen el manifiesto de carga como un documento que debe expedir la empresa habilitada para prestar el servicio de transporte terrestre automotor de carga y que debe portar el conductor del vehículo durante su recorrido cuyo objeto es amparar la mercancía movilizada ante todas las autoridades; y establece que al Ministerio de Transporte compete diseñar el formato único y establecer la ficha técnica para la elaboración del manifiesto, así como los mecanismos de control, y a las empresas de transporte corresponde reportar la información relacionada en dicho formato por medio físico o electrónico.
Afirmó que el documento descrito no es una especie venal, concepto definido por la jurisprudencia de esta corporación como las cosas o bienes que, de acuerdo con la ley, son susceptibles de ser vendidas por el Estado en desarrollo de determinadas competencias, para recaudar recursos fiscales que constituyen tasas, sujetas a las previsiones del artículo 338 constitucional, de acuerdo con el cual sus tarifas deben calcularse como recuperación de los costos de los servicios que se presten.
Pero si el manifiesto de carga fuera una especie venal entonces la norma demandada violaría el artículo 16.3 del Decreto 2053 que atribuye a la Subdirección de Tránsito del Ministerio de Transporte la facultad de expedir actos administrativos para el diseño y asignación de especies venales, pero no parar crearlas ni para fijar su costo; y también violaría el artículo 338 constitucional por cuya virtud la definición del método y sistema para el recaudo de las tasas corresponde a los órganos de representación popular de las entidades territoriales que por mandato legal las recaudan, las incorporan a sus presupuestos y transfieren parte de su valor al Ministerio de Transporte para remunerarlo por la asignación de series, códigos y rangos. (ver sentencia C-925 de 2006 de la Corte Constitucional y sentencia de 30 de agosto de 2002, exp. 6023-5986 de esta Sección)
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Al señalar que el manifiesto de carga debe ser expedido y cobrado por el Ministerio de Transporte, la norma demandada viola los Decretos 173 de 2001 (artículo 7) y 1842 de 2005 (artículo 4), así como el Decreto 2663 de 2008 que establecen que dichas funciones corresponden a las empresas habilitadas para prestar el servicio de transporte de carga y no al Ministerio.
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Al señalar el monto que se debe pagar por concepto del manifiesto de carga el acto acusado también viola el artículo 16 de la Ley 962 de 2005, el cual dispone que ningún organismo o entidad de la administración pública nacional podrá cobrar por la realización de sus funciones valor alguno por concepto de tasas, contribuciones formularios o precios de los servicios que no estén expresamente autorizados por normas con fuerza de ley o por entidad competente que determine los recursos con los cuales contará la respectiva entidad para cumplir su objeto.
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El señalamiento del costo de la generación y expedición del manifiesto de carga mediante el acto acusado es arbitrario porque no se ajusta a ningún criterio legal; porque se motivó en presuntos planteamientos formulados por los distintos estamentos e integrantes de la cadena del transporte que en el acto no se mencionan; y porque no se ajustó al criterio de proporcionalidad que de acuerdo con la Carta política debe inspirar la fijación de las tasas, pues su propósito es la recuperación de los costos en que el Estado incurre al prestar determinados servicios.
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Pese a que la norma demandada invoca como fundamento la potestad reglamentaria, lo cierto es que la desbordó porque la misma no podía utilizarse para ejercer una función que correspondía de manera exclusiva a los órganos de elección popular.
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La norma demandada viola el artículo 150-12 constitucional que atribuye al Congreso la facultad de establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
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También violó el artículo 338 de la Constitución Política porque estableció una contribución a favor del Ministerio de Transporte sin existir una ley que autorice la creación de la misma.
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Violó igualmente el artículo 29 de la Ley 336 de 1996 que atribuye al Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Transporte, en condición de rector y orientador del sector y del sistema nacional de transporte, formular la política y los criterios que se deben tener en cuenta para la directa, controlada o libre fijación en las tarifas en cada uno de los modos de transporte.
Aseguró que el artículo 21 de la ley 105 de 1993 no puede considerarse como el fundamento normativo que permitía al Ministerio cobrar suma alguna por la expedición del manifiesto de carga electrónico, pues dicha norma está ubicada en acápite correspondiente a la construcción y conservación de la infraestructura del transporte, definida en el artículo 12 ibídem, que no guarda relación con la expedición de manifiestos de carga.
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LA CONTESTACIÓN
El Ministerio de Transporte contestó oportunamente la demanda mediante apoderado y se opuso a las pretensiones aduciendo que profirió la Resolución 4539 de 2008 del Ministerio de Transporte demandada con fundamento en las siguientes normas: artículos 333 y 334 constitucionales, de acuerdo con los cuales el Estado debe regular y vigilar la industria del Transporte; Ley 105 de 1993 y Ley 336 de 1996 que faculta al Gobierno Nacional para regular y reglamentar el transporte público en condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad; Ley 769 de 2002 – Código Nacional de Tránsito; Decreto 2053 de 2003 y artículo 10 del Decreto 2663 de 2008 que facultó al Ministerio para diseñar, implementar y reglamentar la expedición electrónica del manifiesto de carga.
Agregó que con posterioridad a la expedición de la norma demandada el Ministerio profirió la Resolución 2395 de 9 de junio de 2009 que fijó las tarifas a favor del Ministerio de Transporte de las especies venales asignadas a los organismos de tránsito del país, los derechos de trámite que atiende el Ministerio y las tarifas de los servicios para garantizar las sostenibilidad del Registro Único Nacional de Tránsito. En el artículo primero estableció la tarifa por los trámites a su cargo, entre los cuales incluyó...
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