Sentencia de Tutela nº 185/13 de Corte Constitucional, 10 de Abril de 2013

La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes:

1. Hechos.

1.1 El 18 de junio de 2008, la señora L.G.D. fue desplazada en compañía de sus dos hijos de la vereda R. delM. de Chigorodó Antioquia.

1.2 El Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y/o la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral incluyeron a la peticionaria en el registro de desplazados. No obstante, las entidades referidas no han prestado la atención humanitaria de emergencia a la actora y a su familia.

1.3 El 6 de enero de 2012, la solicitante presentó derecho de petición ante la entidad demandada pidiendo que le fuese suministrada la ayuda de emergencia humanitaria, postulación que fue negada porque la tutelante aparece como cotizante del régimen contributivo de salud. Este dato presupone la capacidad económica de la actora para satisfacer sus necesidades básicas y las de su familia.

1.4 La señora G.D. manifestó que se encuentra como beneficiaria en el régimen contributivo de salud y no como cotizante, dado que su ex-esposo se vio obligado a afiliarla al sistema de seguridad social por una trombosis que sufrió. La petente resalta que ésta es la única ayuda que recibe de su ex marido.

1.5 En febrero de 2012, la peticionaria promovió acción de tutela contra el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y/o la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral pidiendo que le fuese suministrada la ayuda humanitaria de emergencia.

1.6 El 24 de febrero de 2012, el Juzgado Primero Penal del Circuito Con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia amparó los derechos a la vida, a la dignidad, a la integridad física, a la salud, a la seguridad social y a la igualdad, comoquiera que la entidad accionada negó la atención de emergencia de forma arbitraria. Esta posición se basó en que el establecimiento público demandado de ese entonces no observó el principio de buena fe que cobija a la población desplazada, al igual que analizó de forma incompleta la situación en que se encuentra la actora. Por ello, el juez constitucional ordenó a la institución demandada que en el término de 48 horas posteriores a la notificación de esa providencia realizara “todas la gestiones necesarias para agilizar el trámite de verificación de las condiciones de vulnerabilidad actuales de la accionante y de su grupo familiar a fin de realizar la entrega de las ayudas humanitarias, si estas tienen lugar. Gestión que debe hacer dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la presente decisión”.

1.7 A pesar de la orden del juez de amparo la institución demandada no ha cumplido con lo dispuesto en la sentencia reseñada.

1.8 En tal virtud, el 22 de agosto de 2012, L.G.D. nuevamente promovió acción de tutela contra el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y/o la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral, por considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la vida, a la dignidad, a la integridad física, a la salud, a la seguridad social y a la igualdad, al negar el suministro de la ayuda humanitaria de emergencia porque aparece como cotizante en el sistema de seguridad social en salud en el régimen contributivo, dato que supone su capacidad económica para atender sus necesidades básicas.

2 Intervención de la parte demandada.

2.1 L.A.D.R., representante judicial de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas, pidió negar la tutela por los siguientes argumentos:

2.1.1 El derecho de petición presentado por la tutelante fue respondido de forma clara y de fondo. A su vez, la postulación referida fue comunicada a la señora G.D. en su debido momento.

2.1.2 El representante judicial precisó que la prestación de la ayuda humanitaria de emergencia se encuentra bajo su competencia. Para entregar dichos auxilios, la ley le entregó a la Unidad para la Asistencia y Reparación Integral a las Victimas la facultad de verificar las condiciones de vulnerabilidad de los peticionarios a través del proceso de caracterización. Este análisis arrojó que la petente se encuentra afiliada en calidad de cotizante al sistema de seguridad social en salud en el régimen contributivo. Por ende, concluyó que la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia no era viable, toda vez que el dato hallado evidenciaba que la actora no se encuentra en estado vulnerabilidad y cuenta con el dinero suficiente para su subsistencia y la de su familia.

2.1.3 Así mismo, el abogado invitó a la solicitante que se acerque a las oficinas del establecimiento público con el fin de que allegue documentos que permitan demostrar su vulnerabilidad económica.

3 Sentencia de tutela de única instancia.

3.1.1 En sentencia proferida el 5 de septiembre de 2012, el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia decidió negar el amparo por improcedente porque el asunto de la actora fue resuelto por ese mismo despacho a través de la sentencia del 24 de febrero de dicha anualidad. Esta decisión se sustentó en que existe una identidad fáctica así como en las partes de los procesos iniciados por la tutelante el 10 de febrero y 22 de agosto de 2012.

3.1.2 De esta manera, el juez estimó que en ambas ocasiones se invocó la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la vida, a la integridad física y a la dignidad humana. Incluso los presupuestos fácticos de las acciones respondieron a que la peticionaria en 2008 fue objeto de desplazamiento, al igual que fue incluida en el registro de desplazados y que la entidad accionada no entregó la ayuda humanitaria de emergencia debido a que aparece como cotizante en el régimen contributivo del sistema de salud. Así mismo adujo que en los dos casos la demandante fue la señora L.G.D., además la entidad demandada fue el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

El funcionario jurisdiccional advirtió que si la solicitante consideraba que el establecimiento público accionado desconoció la primera sentencia de tutela, el mecanismo adecuado para obtener su cumplimiento era el incidente de desacato y no presentar un nuevo amparo, como en efecto sucedió. No obstante, concluyó que no existía temeridad en el caso sub-judice pese a que existe la triple identidad referida, porque no se evidencia mala fe en la segunda demanda de amparo. Así, esa acción evidencia un interés de la señora G.D. de acceder al beneficio de la ayuda humanitaria de emergencia.

3.2 El fallo de primera instancia no fue impugnado por las partes del proceso.

4 Pruebas relevantes aportadas al proceso.

4.1 . Pruebas aportadas por el accionante:

4.1.1 Copia del derecho de petición presentado el 6 de enero de 2012 ante el coordinador para el departamento administrativo de la prosperidad social en Apartadó Antioquia (Folio 12 Cuaderno 2).

4.1.2 Copia de la cedula de ciudadanía de la señora L.G.D. (Folios 14 Cuaderno 2)

Competencia.

1. Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para proferir sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia, con fundamento en los artículos 86 inciso 2 y 241 numeral 9 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

   Problemas jurídicos.

2. En el presente asunto le corresponde a la Sala establecer si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la vida, a la integridad física y a la dignidad humana de L.G.D., una persona desplazada inscrita en el registro para esa población, al negar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia porque se encuentra afiliada en calidad de cotizante al sistema de salud en el régimen contributivo.

   2.1. Sin embargo, al parecer este problema jurídico ya fue estudiado por el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia en la sentencia del 24 de febrero de 2012. Por ello, esta Corporación deberá determinar si existe cosa juzgada constitucional o temeridad respecto de la controversia planteada en la presente acción de tutela. Luego de ello, solo en caso que se establezca que en el asunto de la referencia se presenta cosa juzgada, la Sala deberá analizar si en la decisión de instancia el juez omitió el deber de proteger los derechos fundamentales de las personas con relación al cumplimiento de sus fallos

3. Para abordar los problemas descritos, la Sala comenzará por reiterar los conceptos además de alcances de la cosa juzgada y la temeridad a partir de los pronunciamientos de la Corte Constitucional. A continuación, hará referencia a las facultades del juez de tutela para proteger los derechos fundamentales de las personas respecto del cumplimiento de sus providencias. Al terminar, llevará a cabo el análisis del caso concreto.

   Configuración de la actuación temeraria y la cosa juzgada constitucional en la acción de tutela. Reiteración de jurisprudencia[1].

4. Esta Corporación mostrará que su jurisprudencia ha estudiado los fenómenos que nacen de la presentación de múltiples demandas de tutela con relación a unos mismos hechos. Advertirá que en estos eventos se trata en algunos casos de temeridad y en otros de cosa juzgada constitucional. La Sala procederá a explicar cada uno de dichos conceptos, con el fin de establecer cuando se configuran y la posibilidad de que se presente la simultaneidad en su perfeccionamiento en una situación determinada.

   4.1. El precedente constitucional ha comprendido la temeridad de dos formas. La primera concepción expresa que dicha institución solo puede configurarse si el accionante actúa de mala fe[2]. La segunda definición desecha ese elemento para su consolidación, en consecuencia únicamente exige para su perfeccionamiento que el accionante presente varias veces una demanda de tutela por los mismos hechos sin justificación alguna[3], según la interpretación literal del artículo 38 del Decreto 2591 de 1991.

   Ante tal ambivalencia, la Corte concluyó que declarar improcedente la acción de amparo por temeridad debe estar fundado en el actuar doloso y de mala fe del peticionario, toda vez que ello es la única restricción legítima al derecho fundamental del acceso a la administración de justicia que implica el ejercicio de la acción de tutela. Lo antepuesto se basa en que las limitaciones “que se impongan al mismo con el fin de proteger el adecuado funcionamiento de la administración de justicia, deben ser limitadas”[4].

   4.1.1. Por eso, la temeridad se configura cuando concurren los siguientes elementos: “(i) [i]dentidad de partes; (ii) identidad de hechos; (iii) identidad de pretensiones[5]”[6]; y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda[7], vinculada a un actuar doloso y de mala fe por parte del libelista. La Sala resalta que la jurisprudencia constitucional precisó que el juez de amparo es el encargado de establecer en cada caso concreto la existencia o no de la temeridad[8]. En estos eventos funcionario judicial debe atender las siguientes reglas jurisprudenciales:

   4.1.1.1. El juez puede considerar que una acción de amparo es temeraria siempre que considere que dicha actuación: “(i) resulta amañada, en la medida en que el actor se reserva para cada demanda los argumentos o pruebas que convalidan sus pretensiones[9]; (ii) denote el propósito desleal de obtener la satisfacción del interés individual a toda costa, jugando con la eventualidad de una interpretación judicial que, entre varias, pudiera resultar favorable[10]; (iii) deje al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción[11]; o finalmente (iv) se pretenda a través de personas inescrupulosas asaltar la buena fe de los administradores de justicia”[12].

   4.1.1.2. En contraste, la actuación no es temeraria cuando “…[a] pesar de existir dicha duplicidad, el ejercicio de las acciones de tutela se funda (i) en la ignorancia del accionante; (ii) en el asesoramiento errado de los profesionales del derecho[13]; o (iii) por el sometimiento del actor a un estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho. En estos casos, si bien lo procedente es la declaratoria de “improcedencia” de las acciones de tutela indebidamente interpuestas, la actuación no se considera “temeraria” y, por lo mismo, no conduce a la imposición de sanción alguna en contra del demandante[14]. Aunque, en estos eventos la demanda de tutela deberá ser declarada improcedente.

   Así mismo, el fallo T-1034 de 2005 precisó que existen supuestos que facultan a una persona a interponer nuevamente una acción de tutela sin que sea considerada temeraria, que consisten en[15]: i) el surgimiento de adicionales circunstancias fácticas o jurídicas. “Es más, un hecho nuevo puede ser, y así lo ha considerado la Corte[16], la consagración de una doctrina constitucional que reconoce la violación de derechos fundamentales en casos similares”[17]; y ii) la inexistencia de pronunciamiento de la pretensión de fondo por parte de la jurisdicción constitucional.

   4.1.1.3. Esta Corporación ha planteado una regla interpretativa en la que se puede encontrar la mala fe y la temeridad en una actuación, la cual responde a que el peticionario manifieste o no “la existencia de tutelas anteriores que puedan relacionarse con el mismo asunto”[18], es decir, “[e]l que interponga una acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos”[19].

   4.2. De otro lado, para la Sala la interposición de varias acciones de tutela en forma repetida y reiterada es incompatible con el principio de cosa juzgada constitucional. Esta Corte ha estimado que “los fallos judiciales deben ser definitivos y capaces de concluir o culminar el litigio propuesto, de lo contrario, las relaciones contenciosas nunca saldrían de la incertidumbre, con grave perjuicio para los intereses de las partes”[20]. Como respuesta a ese imperativo se construyó la institución procesal de la cosa juzgada, la cual se viene a constituir en el “fin natural del proceso.[21]”.

   4.2.1. En sentencia C-774 de 2001[22], la Corte Constitucional señaló que la cosa juzgada: “es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad del Estado, impidiendo al juez su libre determinación, y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio. De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico”.

   La función de la institución de la cosa juzgada es otorgar a ciertas providencias el carácter de inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. Además, esta Corte conforme al artículo 332 del Código de Procedimiento Civil estableció los requisitos para que una providencia adquiera el carácter de cosa juzgada, respecto de otra, como son:

   - “Identidad de objeto, es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada. Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente.

   - Identidad de causa petendi (eadem causa petendi), es decir, la demanda y la decisión que hizo transito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos, la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual, el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa.

   - Identidad de partes, es decir, al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculadas y obligadas por la decisión que constituye cosa juzgada. Cuando la cosa juzgada exige que se presente la identidad de partes, no reclama la identidad física sino la identidad jurídica.”[23]

   4.2.2. Específicamente, las decisiones proferidas dentro del proceso de amparo tienen la virtualidad de constituir cosa juzgada. Vale decir, que este fenómeno ocurre cuando la Corte Constitucional “adquiere conocimiento de los fallos de tutela adoptados por los jueces de instancia, y decide excluirlos de revisión o seleccionarlos para su posterior confirmatoria o revocatoria”[24].

   4.2.2.1. La Corporación indicó que las consecuencias procesales de la exclusión de revisión de un expediente de tutela, son: “(i) la ejecutoria formal y material de la sentencia de segunda instancia; (ii) la configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional de las sentencias de instancia (ya sea la única o segunda instancia), que hace la decisión inmutable e inmodificable[25], salvo en la eventualidad de que la sentencia sea anulada por parte de la misma Corte Constitucional de conformidad con la ley; y (iii) la improcedencia de tutela contra tutela”[26].

   4.2.2.2. Por el contrario, si el expediente de tutela fuera seleccionado por la Corte Constitucional para su revisión, la cosa juzgada constitucional se produce con la ejecutoria del fallo que se profiere en sede de control concreto. Cabe indicar que para la configuración de la cosa juzgada se requiere: a). Que se adelante un nuevo proceso con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia; b). Que en el nuevo proceso exista identidad jurídica de partes; c). Que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, o sea, sobre las mismas pretensiones; d). Que el nuevo proceso se adelante por la misma causa que originó el anterior, es decir, por los mismos hechos”[27].

   4.2.2.3. Conjuntamente, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha establecido varios eventos en los que queda desvirtuada la cosa juzgada entre acciones de tutela, como son[28]: i) una nueva solicitud de amparo que se fundamenta en hechos nuevos, que no habían sido tenidos en cuenta con anterioridad por el juez; y ii) alegar nuevos elementos fácticos o jurídicos que fundan la solicitud, los cuales fueron desconocidos por el actor y no tenía manera de haberlos conocido en la interposición de la primera acción de tutela.

   4.3. Una vez analizadas las instituciones referidas, la Sala precisa que promover sucesivas o múltiples solicitudes de amparo en procesos que versen sobre un mismo asunto pueden generar las siguientes situaciones: “i) que exista cosa juzgada y temeridad, por ejemplo en las circunstancias en que se interpone una acción de tutela sobre una causa decidida previamente en otro proceso de la igual naturaleza, sin que existan razones que justifiquen la nueva solicitud; ii) otras en las que haya cosa juzgada, pero no temeridad, acaece como caso típico, cuando de buena fe se interpone una segunda tutela debido a la convicción fundada que sobre la materia no ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, acompañada de una expresa manifestación en la demanda de la existencia previa de un recurso de amparo; y iii) los casos en los cuales se configure únicamente temeridad, una muestra de ello acontece en la presentación simultánea de mala fe de dos o más solicitudes de tutela que presentan la tripe identidad a la que se ha aludido, sin que ninguna haya hecho tránsito a cosa juzgada” [29].

   4.4. En suma, la Corte concluye que las instituciones de la cosa juzgada y la temeridad pretenden evitar la presentación sucesiva, además de múltiple de las acciones de tutela. Al mismo tiempo, es evidente que estos conceptos cuentan con diferencias claras, que los llevan a configurarse como elementos disímiles. Sin embargo, ello no es impedimento para que en un caso concreto confluyan tanto la cosa juzgada como la temeridad. A partir de esa complejidad, el juez constitucional es el encargado de establecer si ocurre su configuración en cada asunto sometido a su competencia.

   Las facultades del juez de tutela para proteger los derechos fundamentales de las personas respecto del cumplimiento de sus providencias.

5. La Corte reiterará que el papel del juez constitucional en el Estado Social de Derecho se concreta en proteger y garantizar los derechos fundamentales de las personas. Así, indicará que el funcionario judicial debe velar por el cumplimiento de los fallos de tutela, en la medida que la observancia de los mismos implica la eficacia además de efectividad de los derechos fundamentales. De hecho resaltará que este deber no puede ser desconocido por el referido servidor público, ni supeditado a formalismos procesales. Para ello, esta Corporación esbozará que el ordenamiento jurídico estableció dos mecanismos con el fin de que se materialicen las providencias de amparo, que consisten en el cumplimiento del fallo y en el incidente de desacato.

   5.1. El papel del juez[30] en un Estado democrático de derecho ha cambiado la forma de entender sus facultades dentro de un proceso, debido a que el funcionario judicial se convierte en un sujeto privilegiado o, en el canal autorizado para garantizar la efectividad de los derechos consagrados constitucionalmente. Este deber se ve reforzado en materia de tutela, ya que en la acción de amparo se discuten los derechos fundamentales de las personas, al igual que funge como un mecanismo de democracia participativa.

   Lo expuesto implica que en desarrollo de la justicia material la labor del juez no se agota en la expedición de las providencias, puesto que él también debe propender por el cumplimiento de las sentencia de tutela, estado que realmente terminaría con la vulneración de los derechos quebrantados o amenazados. Cabe acotar que la parte resolutiva de un fallo de tutela expresamente contiene la orden que debe ser cumplida[31]. De esta manera “la autoridad que brindó la protección tiene competencia para la efectividad del amparo al derecho conculcado. Como principio general, es el Juez de primera instancia el encargado de hacer cumplir la orden impartida, así provenga de fallo de segunda instancia o de revisión, ya que mantiene la competencia hasta tanto no se cumpla la orden a cabalidad. Como corolario de incumplimiento puede surgir el incidente de desacato. Pero cumplimiento y desacato son dos instrumentos jurídicos diferentes”[32].

   Adicionalmente, la Corte precisó que "es claro que las órdenes contenidas en las decisiones de tutela, dirigidas a la protección de los derechos, tienen que acatarse y cumplirse sin excepción. La autoridad o el particular que haya sido declarado responsable de la amenaza o violación, debe cumplir la orden encaminada a la protección de los derechos fundamentales en los términos que lo indique la sentencia y en el plazo allí señalado. El incumplimiento de la decisión conlleva una violación sistemática de la Carta. Por una parte, en cuanto frustra la consecución material de los fines esenciales del Estado, como son la realización efectiva de los principios, derechos y deberes consagrados en la Carta, el mantenimiento de la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (Preámbulo, arts. 1° y 2°). Y por la otra, en cuanto dicha omisión contraría, además de las normas constitucionales que regulan la acción de tutela y el derecho infringido, también aquellas que reconocen en el valor de la justicia y en los derechos al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, pilares fundamentales del modelo de Estado Social de Derecho (arts. 29, 86 y 230)"[33].

   La Sala resalta que uno de los principales deberes del juez de tutela es propender por el cumplimiento de sus fallos, pues hace parte de la garantía de amparo de los derechos fundamentales vulnerados y constituye el fin de la actividad estatal (artículo 2° C.P.)[34]. Esta obligación se activa con el simple conocimiento de que la orden se encuentra en mora de materializarse o se ha realizado de forma inadecuada. Por eso, el funcionario judicial no necesita de petición del interesado para adelantar diversas acciones tendientes a cumplir sus órdenes. De hecho no puede aducir ritualismos procesales con el fin de desatender el deber del cumplimiento del fallo.

   5.2. El Decreto 2591 de 1991 estableció en sus artículo 27 y 52 las herramientas que en materia de tutela tiene el demandante a su disposición cuando la parte demandada no ha cumplido una decisión judicial. Estos mecanismos son el trámite del cumplimiento y el incidente de desacato.

   5.2.1. El artículo 27 de la norma en comento configuró “un procedimiento detallado para garantizar que, una vez proferido el fallo que ampara derechos fundamentales, resulte efectivamente cumplido”[35]. En primer lugar, señala que el fallo emitido debe cumplirse sin demora por parte de la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales. Vale resaltar que la sentencia indica el plazo en que debe materializarse su orden. En segundo lugar, al existir omisión en la observancia de la providencia, el juez que expidió la orden se dirigirá al superior de la autoridad condenada “para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinaria contra aquél”. En tercer lugar, en caso que persista el incumplimiento en las cuarenta y ocho horas siguientes, el funcionario judicial de tutela “ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiera procedido conforma a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo”.

   La Sala precisa que el juez solo debe verificar el cumplimiento de la orden, o el grado de observancia de la misma, sin identificar a quien se le atribuye tal omisión. Es más, el interés primordial es constatar el grado de eficacia de los derechos fundamentes, es decir, un análisis objetivo sobre la materialización de la orden. Esta es la razón por la cual el simple conocimiento del funcionario judicial de que su decisión no ha sido realizada, lo obliga adelantar todas las acciones pertinentes para su cumplimiento.

   El juez constitucional puede utilizar el trámite del cumplimiento con independencia de que “(i) el juez de tutela pueda sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia; (ii) se declare la responsabilidad del funcionario incumplido; (iii) el juez de tutela establezca los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantenga su competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza; y (iv) se proceda contra la autoridad pública, si las acciones y omisiones en que incurrió generaren responsabilidad (Art. 28, Decreto 2591/91)[36].

   La jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que las amplias facultades que tiene el juez de tutela para hacer cumplir sus órdenes se sustentan en que la omisión de las mismas acarrea la vulneración de los siguientes artículos constitucionales[37]: i) el 86 sobre la acción de tutela; ii) la norma de rango superior que contiene el derecho vulnerado; y iii) el 2 que establece la eficacia de los derechos humanos además de fundamentales.

   5.2.2. El artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 estableció el incidente de desacato. Este ha sido entendido como un mecanismo de creación legal que procede del interesado o por intervención del Ministerio Público. El propósito de dicha institución se concentra en que el juez constitucional en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto y multa a quien desatienda las órdenes de tutela mediante las cuales se protejan derechos fundamentales[38].

   Sobre el particular, el incidente de desacato "debe entenderse como un instrumento procesal para garantizar plenamente el derecho constitucional a la administración de justicia del accionante (art. 229 C.P.), puesto que éste permite la materialización de la decisión emitida en sede de tutela, con lo cual no basta con que se otorgue a las personas la posibilidad de acudir a la tutela y que con ella se protejan sus derechos fundamentales, sino que existan medios que ayuden al cabal cumplimiento de la orden proferida por el juez constitucional" .[39]

   La jurisprudencia ha señalado las siguientes características del incidente de desacato[40]:

   En primer lugar, los objetivos de esa institución consisten en: i) sancionar el incumplimiento del fallo de tutela por parte de la autoridad responsable; ii) incidir en la satisfacción de lo ordenado por los jueces del trámite de amparo; y iii) la protección de los derechos fundamentales de quien invocó el derecho.

   En segundo lugar, la imposición de la sanción resultado del incumplimiento de la sentencia debe estar precedida de un trámite incidental. Este procedimiento tiene que adelantarse con el respeto al derecho al debido proceso de la autoridad contra quien se ejerce. “Por ende, el juez que conozca del desacato deberá adelantar un procedimiento en el que se (i) comunique al incumplido sobre la iniciación del incidente de desacato, con el fin de darle la oportunidad para que informe la razón por la cual no ha dado cumplimiento a la orden y presente sus argumentos de defensa. En dicho informe el responsable podrá alegar dificultad grave para cumplir la orden, pero solo en el evento en que esta sea de imposible cumplimiento, lo cual debe demostrar por cualquier medio probatorio; (ii) practiquen las pruebas que se le soliciten al juez de conocimiento, al igual que aquellas considere conducentes y pertinentes para adoptar la decisión; (iii) notifique la providencia que resuelva son indispensables para adoptar la decisión; y, en caso de que haya lugar a ello, (iv) remita el expediente en consulta ante el superior”[41].

   En tercer lugar, el incidente de desacato es un procedimiento disciplinario. Por eso, la autoridad sancionada cuenta con las garantías que el derecho sancionador prodiga al disciplinado, entre ellas la necesidad que se demuestre la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela. Dicho de otra forma para que una autoridad sea considerada responsable del incumplimiento de un fallo de tutela se requiere que se compruebe su omisión y que ésta sea imputable a la misma. Es evidente que sin dichos requisitos no se puede atribuir la sanción a la autoridad correspondiente.

   5.3. Así mismo, la Corte ha advertido las siguientes diferencias entre el tramite de cumplimiento y el incidente de desacato:

   “i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal.

   ii ) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva.

   iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia.

   iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque

   v) puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público

   vi) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato.”[42].

   5.4. En síntesis, una de las obligaciones principales del juez de tutela es cumplir las decisiones expedidas en un juicio de amparo. El ordenamiento jurídico ha establecido mecanismos que permiten la materialización de las sentencias de amparo, entre ellas el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato. Tales instituciones son diferentes una de la otra. En el procedimiento del cumplimiento, el funcionario judicial tiene el deber de hacer eficaz sus decisiones con el simple conocimiento de la inobservancia por parte de la autoridad demandada. De hecho, no puede argüir ritualismos procesales para no adelantar acciones tendientes a lograr la eficacia de las sentencias que expide, ni exigirle a la tutelante agotar el incidente de desacato. En contraste, ésta última institución es un incidente disciplinario que solo se inicia a petición de parte, además en el desacato se analiza la responsabilidad subjetiva del incumplimiento del fallo de tutela atribuible a una autoridad.

6. En el asunto que ahora ocupa la atención de la Sala, en principio se discute si la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la vida, a la integridad física y a la dignidad humana de L.G.D., una persona desplazada inscrita en el registro para esa población, al negar la entrega de la ayuda humanitaria de emergencia porque se encuentra afiliada en calidad de cotizante al sistema de salud en el régimen contributivo.

   6.1. Sin embargo, al parecer este problema jurídico ya fue estudiado por el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia en la sentencia del 24 de febrero de 2012. Por ello, esta Corporación deberá determinar si existe cosa juzgada constitucional o temeridad respecto de la controversia planteada en la presente acción de tutela. Luego de ello, solo en caso que se establezca que en el asunto de la referencia se presenta cosa juzgada, la Sala deberá analizar si en la decisión de instancia el juez omitió el deber de proteger los derechos fundamentales de las personas con relación al cumplimiento de sus fallos.

   6.2. Como se anunció desde el planteamiento del problema jurídico, la Sala abordará estos puntos de manera sucesiva empezando por examinar la existencia de la cosa juzgada o la temeridad en el caso concreto. Para continuar con el estudio de las facultades del juez frente al cumplimiento de su decesión adoptada en febrero de 2012.

   Existencia de cosa juzgada de la presente acción de tutela con relación a la sentencia expedida por Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia el 24 de febrero de 2012.

7. El juez de instancia consideró que en la caso sub-examine se configuró la institución de la cosa juzgada con relación a la sentencia que él mismo funcionario judicial expidió el 24 de febrero de 2012. Lo expuesto se basó en que existe identidad en las partes y en el objeto de las causas de los procesos adelantados en febrero y agosto de esa anualidad.

   7.1. Como se reseñó en la parte motiva de esta providencia, la cosa juzgada es una institución que torna inmutables, definitivas, vinculantes y coercitivas ciertas providencias, al punto que las partes no pueden ventilar de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial (Supra 4.2.1). En el asunto sub-judice existen dos acciones de tutela presentadas en febrero y agosto de 2012. Para verificar si se configuró la institución mencionada se debe analizar si existe identidad de partes, de objeto y causa petenti. Atendiendo dichos elementos, la Sala concluye que existe cosa juzgada en el presente asunto frente a la primera sentencia emitida por el juez de Apartadó Antioquia porque:

   7.1.1. La demanda de tutela que dio origen al proceso de la referencia versa sobre la misma pretensión material y/o inmaterial que el amparo presentado en febrero de 2012. Ésta consiste en la salvaguarda de los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la vida, a la integridad física y a la dignidad humana de la peticionaria. Así mismo, la actual petición recae sobre el mismo objeto de la anterior, el cual responde a que la entidad accionada suministre la ayuda humanitaria de emergencia

   7.1.2. La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tiene como base los mismos hechos que sustentaron la tutela que la señora G.D. promovió en agosto de 2012. Así, los supuestos fácticos son: i) el desplazamiento de la petente y de su familia en 2008; ii) la inscripción en el registro de desplazados de la tutelante y de sus hijos; iii) la interposición de un derecho de petición por parte de la actora al establecimiento público accionado, postulación que fue respondida; y iv) la negativa de la entrega de la atención humanitaria de emergencia, ya que la accionante se encuentra afiliada al régimen contributivo de salud en calidad de cotizante.

   7.1.3. En los dos procesos adelantados por el Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia, las partes del proceso son la señora L.D.G. y la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Victimas

   Adicionalmente, la Sala considera que la nueva solicitud de amparo promovida por la demandante no se fundamentó en hechos nuevos. Es más todos supuestos fácticos afirmados por la señora G.D. fueron tenidos en cuenta con anterioridad por el juez. Incluso, no alegó nuevos elementos fácticos o jurídicos que funden la solicitud actual.

   7.2. Por consiguiente, al existir la triple entidad referida en el asunto analizado, la Corte sintetiza que la sentencia del 24 de febrero de 2012 funge como cosa juzgada frente a la demanda de tutela presentada el 22 de agosto de esa anualidad.

   7.3. De otro lado, este Tribunal Constitucional advierte al igual que lo hizo el juez de instancia que la actora no incurrió en temeridad al interponer dos acciones de tutela, toda vez que no se evidencia el actuar doloso o desleal de la petente al presentar dos acciones de tutela (Supra 4.1). De esta manera, la solicitante pretende la entrega de una ayuda humanitaria de emergencia necesaria para su subsistencia, y con ello satisfacer su mínimo vital. Se subraya que la actora se encuentra en un alto grado de indefensión, comoquiera que hace parte de un grupo poblacional que es sujeto de especial protección constitucional, además no cuenta con otro mecanismo jurídico que le permita atender esas necesidades básicas (Supra 4.1.1.2). Por ende, es evidente que la peticionaria no actuó de forma temeraria al incurrir en duplicidad de interposición de amparo.

   7.4. En suma, para la Sala el asunto sometido a revisión es uno de los ejemplos en los cuales existe cosa juzgada, pero no temeridad, en la medida que la señora G.D. promovió una segunda tutela fundada en la convicción de que no había operado el fenómeno de la cosa juzgada (Supra 4.3). Esta determinación se sustenta en la sencilla razón de que la entidad accionada no ha suministrado la ayuda humanitaria de emergencia.

   El Juez Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó Antioquia omitió el deber de proteger los derechos fundamentales de la señora L.G.D. con relación al cumplimiento de su fallo dictado el 24 de febrero de 2012.

8. Superado el anterior juicio, la Sala centra su atención en la actuación del juez de tutela de única instancia en el asunto de la referencia. El funcionario judicial declaró improcedente el amparo porque el asunto de la actora fue resuelto por ese mismo despacho a través de la sentencia del 24 de febrero de 2012. Al mismo tiempo, le informó que el camino adecuado para obtener el cumplimiento del fallo era iniciar el incidente de desacato y no promover un nuevo amparo.

   8.1. La Sala recuerda que uno de los principales deberes del juez de tutela es propender por el cumplimiento de sus fallos, pues hace parte de la garantía de amparo de los derechos fundamentales vulnerados y constituye el fin de la actividad estatal (Supra 5.1 y 5.4.). Esta obligación se activa con el simple conocimiento de que la orden se encuentra en mora de materializarse o se ha realizado de forma inadecuada. Por eso, el funcionario judicial no necesita de petición del interesado para adelantar diversas acciones tendientes a cumplir sus órdenes. De hecho no puede aducir ritualismos procesales con el fin de desatender el deber del cumplimiento del fallo.

   8.2. Atendiendo las circunstancias del caso, esta Corporación sintetiza que el juez de única instancia incumplió su obligación de velar por la materialización del fallo del 24 de febrero de 2012, de conformidad con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Lo expuesto en razón de que en la sentencia objeto de revisión no se emitió alguna orden que tuviese la virtualidad de cumplir su primera providencia. Es más, el funcionario judicial se limitó a indicar a la petente que estaba a su disposición el incidente de desacato. Esta actuación no cumple con el deber de eficacia de las providencias de tutela, dado que el servidor público fue indiferente con la observancia de su proveído, pese a que con la presentación del segundo amparo conoció de la inejecución de su primera sentencia.

   Al mismo tiempo, el juez privilegió un ritualismo procesal sobre la eficacia de los derechos fundamentes al no iniciar de oficio el trámite de cumplimiento cuando conoció que su sentencia no había sido acatada. En efecto, no es dable para estos servidores públicos requerir a los peticionarios con el fin de que presenten escritos para el cumplimiento de su fallo en los eventos en que conocen de su inobservancia.

   Cabe resaltar que desde el momento de que la señora G.D. promovió la demanda de agosto de 2012, se activó la obligación del juez de adelantar diferentes actos para la materialización de su fallo. Entre dichas actuaciones se encuentran requerir a la autoridad correspondiente o a su superior. No obstante, el funcionario judicial no emitió orden algún sobre el particular.

   Entonces, el juez Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó desatendió: i) el artículo 86 de la constitución sobre la acción de tutela; ii) los derechos fundamentales a la igualdad, a la salud, a la vida, a la integridad física y a la dignidad humana de la peticionaria, garantías que fueron amparados en la sentencia de comienzo de 2012; y iii) el artículo 2 de la norma suprema que establece la eficacia de los derechos humanos además de fundamentales.

9. En tal virtud, la Sala confirmará la decisión del Juzgado Primero Penal del Circuito con Función de Conocimiento de Apartadó, Antioquia, que negó el amparo, por las razones expuestas en esta providencia. Sin embargo, advertirá al juez de instancia que debe adelantar las diferentes acciones que tiene a su disposición para que se cumpla la sentencia dictada por su despacho el 24 de febrero de 2012.

Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,