Sentencia nº 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 1 de Agosto de 2013
| Fecha | 01 Agosto 2013 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
MANUAL UNICO DE CALIFICACION DE INVALIDEZ – Criterios técnicos de evaluación de pérdida de la capacidad laboral. No excede facultad reglamentaria
No asiste razón al actor, al considerar que el Decreto 917 de 1999 debería contener solamente los criterios para elaborar un juicio clínico laboral, pues lo que dispone el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 es que se deben establecer los criterios técnicos de evaluación para calificar la pérdida de capacidad laboral, de manera que, -se resalta- dicha pérdida sólo se puede establecer en términos cuantitativos para efectos de determinar las prestaciones sociales a que haya lugar, siendo insuficiente que solamente se realizara una valoración médico laboral, como lo pretende el actor.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 4
NORMA DEMANDADA: DECRETO 917 DE 1999 (28 DE MAYO), PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA (NO NULO)
MANUAL UNICO DE CALIFICACION DE INVALIDEZ – Determinación de la incidencia de la pérdida de la capacidad laboral
Frente al punto 1.2, relativo a la afirmación del actor sobre que el Decreto 917 de 1999 solamente define los porcentajes de pérdida de capacidad funcional, sin determinar la incidencia en la “capacidad laboral”, considera el Despacho que el citado decreto sí contiene una noción genérica de la pérdida de capacidad laboral, relacionada con la idea del ser humano como ser integral, de manera que aquella pérdida no es textual, pues la capacidad laboral es una expresión convencional que no se puede entender con una mirada utilitaria del trabajo. En ese orden de ideas, lo que hace el decreto es medir no solamente la pérdida funcional relacionada con la deficiencia, sino que también evalúa la discapacidad y la minusvalía, criterios que permiten tener en cuenta al ser humano en su integralidad, de conformidad con los componentes funcionales biológico, psíquico y social. Sobre el segundo cargo relativo que en criterio del actor, el Decreto 917 de 1999 está viciado por falta de competencia del Gobierno Nacional, porque citó en el encabezado que era proferido en uso de unas facultades constitucionales y legales inexistentes presuntamente conferidas por el artículo 5 de la Ley 361 de 1997.
MANUAL UNICO DE CALIFICACION DE INVALIDEZ – Expedición. Competencia
Sobre el segundo cargo relativo que en criterio del actor, el Decreto 917 de 1999 está viciado por falta de competencia del Gobierno Nacional, porque citó en el encabezado que era proferido en uso de unas facultades constitucionales y legales inexistentes presuntamente conferidas por el artículo 5 de la Ley 361 de 1997. El Presidente de la República estaba ampliamente facultado por el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 para expedir el manual único de calificación de invalidez previsto en el decreto demandado, y que la mención efectuada de la Ley 361 de 1997 se refiere al campo de aplicación.
FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 4
POTESTAD REGLAMENTARIA – Concepto
La potestad reglamentaria es la facultad constitucional que se atribuye de manera permanente al Gobierno Nacional para la expedición de disposiciones jurídicas de contenido general y abstracto para la efectiva ejecución de la ley. A través de esta facultad se desarrollan las reglas y principios que fija la ley que se reglamenta y, en algunos casos, la completa en aquellos detalles y pormenores necesarios para su aplicación, sin que pueda en ningún caso entrar a modificarla, ampliarla, restringirla en su contenido o alcance
NOTA DE RELATORIA: Sobre la facultad reglamentaria, Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 6 de abril de 2011, R.. 2006-00133(2085-06), G.A.M.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE
Bogotá, D.C., primero (1) de agosto de dos mil trece (2013).
Radicación número: 11001-03-25-000-2006-00102-00(1700-06)
Actor: R.A.C.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL
AUTORIDADES NACIONALES
DECRETO DEL GOBIERNO
Procede la Sala a dictar sentencia en la acción pública de simple nulidad ejercida por el señor S.C.G. quien dice actuar como de apoderado del señor R.Á.C., contra el Decreto 917 de 1999 “Por el cual se modifica el Decreto 692 de 1995[1]” proferido por el Presidente de la República[2].ANTECEDENTES 1. La demanda
El señor S.C.G., quien dice actuar como de apoderado del señor R.Á.C., en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demanda ante esta jurisdicción la nulidad del Decreto 917 de 1999 que contiene el Manual Único para la Calificación de la Invalidez.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En la demanda el actor cita como vulnerados los artículos 41 de la Ley 100 de 1993 y 5 de la Ley 361 de 1997. Como fundamento de la pretensión de nulidad presenta dos cargos que denomina “exceso en el uso de las facultades de reglamentación” y “justificación de facultades inexistentes para expedir el Decreto 917 de 1999”, los cuales para efectos metodológicos se abordaran como exceso de la facultad reglamentaria y falta de competencia.
- Exceso de la facultad reglamentaria
Señala el actor que el P. de la República al expedir el Decreto 917 de 1999 excedió las facultades de reglamentación que le fueron otorgadas por el Congreso en el artículo 41 de la Ley 100 de 1993, porque éste indicaba que el Gobierno Nacional debía determinar los criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad del afectado para desempeñar su trabajo por pérdida de capacidad laboral. No obstante indica el accionante que la norma demandada realmente “crea unas nuevas tablas de valuación del porcentaje de pérdida de esa capacidad laboral entrando a modificar el Código Sustantivo del Trabajo en su artículo 209, TABLA DE VALUACIÓN DE INCAPACIDADES PRODUCIDAS POR ACCIDENTES DE TRABAJO, así como el Acuerdo 258 del 29 de noviembre de 1967, POR EL CUAL SE ADOPTA LA TABLA DE VALUACIONES DE INCAPACIDADES ORIGINADAS POR ACCIDENTES DE TRABAJO Y ENFERMEDADES PROFESIONALES”
Expresa que según la Ley 100 de 1993 se considera inválido todo trabajador que como consecuencia de enfermedad o accidente, pierda el 50% o más de su capacidad laboral, la cual, -resalta el actor- se debe diferenciar de la “capacidad física funcional”.
Indica que el artículo a reglamentar, esto es, el 41 de la Ley 100 de 1993, en su criterio ordenó al Gobierno Nacional que estableciera unos criterios de valoración médico laborales para determinar las secuelas funcionales y sus repercusiones en la aptitud laboral, pero que en su lugar, el decreto demandado, modificó los porcentajes correspondientes a los daños originados en enfermedad o accidente del trabajador.
Señala que el artículo 209 del Código Sustantivo del Trabajo y el Acuerdo 258 de 1697, no contenían los criterios técnicos de valoración médica para relacionar los porcentajes fijados en las normas anteriormente relacionadas con la pérdida de capacidad laboral, de manera que era necesario expedir un manual de calificación o valoración de la incapacidad laboral.
Precisa que se confirma dicha necesidad en la medida en que el Gobierno Nacional en el Decreto Ley 1295 de 1994 en el artículo 44 establece “La determinación de los grados de incapacidad permanente parcial, invalidez o invalidez total, originadas por lesiones debidas a riesgos profesionales, se hará de acuerdo con el "Manual de Invalidez" y la "Tabla de Valuación de Incapacidades"” ; de cuya lectura infiere que uno es criterio técnico de valoración del daño relacionado con la pérdida de capacidad laboral, aspecto que se reglamenta en el manual de invalidez, y otro es la valuación o asignación de un porcentaje a la pérdida de esa capacidad laboral, que ya se encontraban definidos en el Código Sustantivo del Trabajo y el Acuerdo 258 de 1967 del ISS.
Reitera que las facultades otorgadas al Gobierno Nacional eran para establecer los criterios médico laborales de calificación del grado de repercusión de la pérdida de la aptitud en el ejercicio de una profesión u oficio, y no para fijar los porcentajes de pérdida de la capacidad laboral; así considera el demandante que valorar médica y laboralmente, implica, emitir un juicio clínico laboral, mientras que calificar o valuar supone la acción de asignar un porcentaje, del cual se nace un derecho prestacional.
Explica que un dictamen médico laboral debe ser descriptivo, determinar la naturaleza la lesión, sus consecuencias, el tiempo de incapacidad temporal, las secuelas, si se es apto para el trabajo o para toda actividad. Así, lo requerido por el artículo 41 de la Ley 100 de 1993 era la reglamentación y creación de este tipo de valoración médico laboral, mediante unos criterios técnicos de evaluación, para calificar la imposibilidad del trabajador de desempeñar su trabajo habitual, como consecuencia de una lesión originada en una enfermedad o accidente.
Resalta que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 917 de 1999 malinterpretó la norma objeto de reglamentación, pues se limitó a definir los porcentajes de pérdida de la capacidad funcional, sin que se determinara cómo ésta afectaba la capacidad laboral. Lo anterior en desconocimiento de la Ley 100 de 1993 que ordena que el estado de invalidez se debe relacionar, no con las secuelas funcionales de las enfermedades o accidentes, sino con el impacto sobre la aptitud laboral.
Indica igualmente que el Decreto 917 de 1999, determina los criterios para el reconocimiento de una indemnización por pérdida de capacidad funcional, pero no incluye los parámetros para valorar la pérdida de capacidad laboral, ni el origen de las contingencias, ni su fecha de estructuración, aspectos sobre los cuales se sustenta el derecho al reconocimiento de los derechos sociales establecidos en la Ley 100 de 1993.
Establece que el decreto demandado no establece la incidencia de la disminución de la capacidad funcional, frente a la capacidad laboral, “ya que como se ha insistido, no toda incapacidad (sic) órgano funcional...
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