Auto nº 196/13 de Corte Constitucional, 4 de Septiembre de 2013

1. - En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad el ciudadano Á.J.R.V., presentó demanda contra los numerales 1º y 2º del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. El texto demandado es el siguiente:

   ARTICULO 12. TITULARES DE LAS ACCIONES. Podrán ejercitar las acciones populares:

1. Toda persona natural o jurídica.

2. Las organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

2. - La demanda, que fuera inadmitida el diez (10) de julio del presente año, está fundada en la presunta violación del artículo 29 superior y en el eventual desconocimiento de las colectividades como únicas titulares de los derechos e intereses colectivos. Luego de transcribir extensos textos sobre doctrina procesal iberoamericana y el código modelo de procesos colectivos para Iberoamérica, el actor señala que, en su entender, en las normas impugnadas hay indeterminación, mala redacción, cláusulas abiertas que generan daño a las colectividades, presentan una legitimación ampliada, abierta o extensa, sin auscultar una mínima carga de procedibilidad y legitimación, tales como revisar las calidades de quien ejercita la acción colectiva; no se verifica si detenta una representación adecuada, como tampoco si integra o hace parte del colectivo titular del interés amparado.

   2.1.- Para el demandante, simple y ciegamente se admiten demandas populares independientemente de qué persona ejercita la acción, lo cual resquebraja el régimen constitucional. Sobre el incentivo económico considera que motivaba a muchas personas, sin siquiera encontrar legitimación o representatividad adecuada.

3. - La demanda fue repartida al magistrado G.E.M.M., quien mediante Auto del 10 de julio del presente año resolvió inadmitirla por haber incumplido el actor los requisitos de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia.

4. - El escrito de corrección fue presentado en término, en él aparecen reiterados argumentos basados en doctrina extranjera, en derecho internacional sin precisar si es derecho positivo en Colombia; el demandante procura explicar sus tesis sobre la colectividad universal, según la cual no se prohíja la protección de la persona en su concepción individual y subjetiva, sino que se protege un interés superior a la persona individuamente considerada, se trasciende a la comunidad internacional humana para la salvaguarda, a través de la acción popular, de intereses colectivos o bien difusos, pero en su dimensión supraindividual, es decir que son inherentes a toda persona por pertenecer a la raza humana o bien por integrar un orden público internacional, dejando por fuera los intereses pluri-individuales homogéneos.

   A lo largo de este escrito los argumentos se repiten en torno a intereses colectivos y difusos, susceptibles de acciones supraindividuales protegidas desde la Constitución, la ley, tratados internacionales y jurisprudencia de la Corte Constitucional. En suma, el actor reitera los argumentos y razonamientos expuestos inicialmente en la demanda.

5. - Respecto del escrito presentado para subsanar la demanda, el despacho del magistrado sustanciador profirió Auto del 1º de agosto de 2013, en el que resolvió rechazarla. El doce (12) de agosto la Secretaría General remitió el expediente al magistrado que sigue en orden alfabético para que conociera del recurso de súplica.

1. - Competencia.

   La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[1].

2. - El recurso de súplica[2]

   2.1.- El artículo 241 de la Constitución Política en su numeral 4°, establece como una de las funciones de la Corte Constitucional “Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación”. Asimismo, el numeral 6º del artículo 40 faculta a los ciudadanos para participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, siendo las acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley una de sus manifestaciones. Quiere decir lo anterior que esta Corporación sólo efectúa un control por vía de acción y no de manera oficiosa. En otras palabras, “quien activa el control de constitucionalidad es el ciudadano con la presentación, en debida forma, de la demanda de inconstitucionalidad y no la Corte Constitucional”.[3]

   2.2.- El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 consagra los requisitos formales que se deben cumplir para que proceda la admisión de una demanda, uno de los cuales consiste en expresar las razones por las cuales se vulnera la Constitución[4]. A su vez la jurisprudencia ha concretado que a pesar de la naturaleza pública y la informalidad que caracterizan a la acción de inconstitucionalidad, el demandante tiene la obligación de exponer completamente los cargos por las cuales estima violado el ordenamiento superior.

   Bajo esas condiciones la Corte ha explicado que las razones mediante las cuales se fundamenta la inconstitucionalidad de una ley deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Esos requisitos constituyen una carga mínima y necesaria de argumentación que los ciudadanos deben cumplir al activar la jurisdicción constitucional de manera que logren generar alguna sospecha en contra de la presunción de constitucionalidad de la disposición[5].

   2.3.- Cuando uno cualquiera de aquellos requisitos no se encuentra satisfecho en la demanda, el magistrado sustanciador debe proceder a su inadmisión, indicando al ciudadano que le asiste el derecho de corregirla (art. 2º Decreto 2067 de 1991). De esta manera, dentro de los de tres días siguientes a la notificación del Auto respectivo podrán subsanarse los errores advertidos.

   Si la demanda es corregida en debida forma dentro de la oportunidad correspondiente, procede su admisión. En caso contrario, es decir, cuando no se subsanan dichos yerros, lo procedente es el rechazo de la misma ante el incumplimiento de la carga procesal de enmendar los defectos sustanciales o formales señalados en el Auto inadmisorio. Sobre el particular la Corte, en el Auto 073 de 2012 señaló lo siguiente:

   “El recurso de súplica permite a quien está legitimado para interponerlo, aportar elementos de convicción que permitan a la Sala Plena resolver sobre la admisión de una demanda previamente rechazada. Así, el escrito respectivo, además de rememorar los argumentos expresados en el escrito inicial o principal, deberá suministrar las razones de inconstitucionalidad en los términos señalados por el Magistrado Sustanciador; de otra manera, el recurrente estaría llevando a la Sala un documento materialmente idéntico a aquél que dio lugar al rechazo, incumpliendo el deber de enmendar o corregir la respectiva demanda.”

   Así también en el Auto 212 de 2006 la Sala Plena explicó lo siguiente:

   “La Corte ha reiterado, que el objeto del recurso de súplica no es controvertir las consideraciones que fundamentan el Auto inadmisorio en el cual se señalan los errores que contiene la demanda de inconstitucionalidad, sino impugnar aquellas que sirvieron de razón jurídica para proferir el Auto de rechazo. Cuando esta decisión obedece al silencio del actor durante el término para corregir la demanda, el recurso de súplica resulta improcedente pues éste no puede sustituir la oportunidad procesal brindada al accionante para subsanar los defectos advertidos en el Auto inadmisorio.

3. - Estudio del recurso de súplica en el presente caso

   3.1.- En cuanto a las razones que soportan el recurso de súplica interpuesto en el presente caso, se debe destacar que desde el inicio, cuando fue inadmitida la demanda, el magistrado sustanciador consideró que la argumentación adolecía de falta de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia; luego el demandante entendió corregir adecuadamente estos defectos pero su demanda fue rechazada por cuanto no logró explicar la vulneración a la Carta Política en los términos que le fueron solicitados.

   La Corte ha explicado que las razones expuestas en la demanda deben cumplir con los requerimientos mencionados. R. al contenido de los argumentos aptos para incoar la acción de inconstitucionalidad ha expresado:

   “La efectividad del derecho político depende, como lo ha dicho esta Corporación, de que las razones presentadas por el actor sean claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. De lo contrario, la Corte terminará inhibiéndose, circunstancia que frustra ‘la expectativa legítima de los demandantes de recibir un pronunciamiento de fondo por parte de la Corte Constitucional’.

   La claridad de la demanda es un requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la violación, pues aunque ‘el carácter popular de la acción de inconstitucionalidad, por regla general, releva al ciudadano que la ejerce de hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la norma que acusa y el Estatuto Fundamental’, no lo excusa del deber de seguir un hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de su demanda y las justificaciones en las que se basa.

   Adicionalmente, las razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga sobre una proposición jurídica real y existente ‘y no simplemente sobre una deducida por el actor, o implícita’ e incluso sobre otras normas vigentes que, en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de aquella otra encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden’.

   De otra parte, las razones son específicas si definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera la Carta Política a través‘de la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto contra la norma demandada’. El juicio de constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de constitucionalidad.

   La pertinencia también es un elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de inconstitucionalidad. Esto quiere decir que el reproche formulado por el peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’; tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma demandada en un análisis de conveniencia, calificándola ‘de inocua, innecesaria, o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos.

   Finalmente, la suficiencia que se predica de las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche; así, por ejemplo, cuando se estime que el trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado ha sido quebrantado, se tendrá que referir de qué procedimiento se trata y en qué consistió su vulneración (artículo 2 numeral 4 del Decreto 2067 de 1991), circunstancia que supone una referencia mínima a los hechos que ilustre a la Corte sobre la fundamentación de tales asertos, así no se aporten todas las pruebas y éstas sean tan sólo pedidas por el demandante. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”[6].

   3.2.-El escrito principal, el de corrección y el elaborado para interponer el recurso de suplica suman cerca de 160 folios, a lo largo de los cuales el demandante procura explicar la diferencia entre “intereses colectivos difusos” e “intereses colectivos stricto sensu”. En su criterio, los intereses de primer tipo son sinónimos de intereses difusos, permitiéndose una legitimación amplia o difusa (cualquier afectado), mientras en los de segundo la legitimación se concentra en una agrupación.

   La pretensión de inconstitucionalidad ataca la segunda clase, ya que no existe una única comunidad general ni la acción popular se erige sobre intereses difusos sino que existen y se han constituido derechos e intereses colectivos, disímiles, propios y diferentes entre las colectividades existentes y que convergen en el territorio nacional. Explica que la situación que deviene inconstitucional es aquella en la cual podría darse una representación negligente, como ocurriría, por ejemplo, con los grupos o colectivos autónomos e independientes, con una titularidad de derechos particular y concreta.

   3.3.- Considera la Sala que el recurso de súplica interpuesto contra el Auto que resolvió rechazar la demanda, mantiene la estructura formal y temática, como también los defectos señalados al actor desde cuando ella fue inadmitida. Es decir, no es posible determinar cuáles son las razones de inconstitucionalidad de los preceptos atacados, por cuanto estos prevén que la titularidad de las acciones populares está radicada en cabeza de toda persona natural o jurídica, como también de las Organizaciones No Gubernamentales, las Organizaciones Populares, Cívicas o de índole similar.

   Analizado el contexto de las normas impugnadas y considerando los argumentos expuestos por el actor, la Sala concluye que no están presentes las razones claras, pertinentes, específicas y suficientes que puedan servir de fundamento para dar trámite a la demanda presentada por el ciudadano Á.J.R.V., si se tiene en cuenta que las acciones populares previstas en el artículo 88 superior, propenden por la defensa de derechos e intereses de los cuales son titulares todos los miembros de la comunidad, debido a la naturaleza de los derechos concernidos.

   A partir del artículo 29 de la Constitución, mencionado como presuntamente infringido, el actor no logra explicar la razón por la cual ha de ser atendida exclusivamente la capacidad jurídica de las colectividades directamente afectadas como condición de procedibilidad para el ejercicio de las acciones populares.

   Insiste el actor[7] en la distinción entre derechos difusos y derechos colectivos, para sostener una supuesta legitimación en la causa por activa afincada en la representación adecuada, de lo cual pretende colegir una inconstitucionalidad por vulneración de la legitimación en la causa en el ejercicio de las acciones populares.

   Analizados en conjunto los argumentos presentados por el ciudadano R.V., la Sala concluye que los mismos no son claros, ya que no se logra comprender el contenido de la demanda ni los motivos por los cuales resultaría vulnerado el artículo 29 superior; tampoco son pertinentes, por cuanto están fundados en doctrina, apreciaciones subjetivas e iniciativas legislativas; no cumplen el requisito de especificidad, toda vez que no está presente un cargo concreto contra las normas impugnadas; y no son suficientes debido a que no generan un duda mínima acerca de la inconstitucionalidad de los preceptos demandados.

   En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

CONFIRMAR el Auto del 1º de agosto de 2013, proferido por el magistrado G.E.M.M., por medio del cual fue rechazada la demanda de inconstitucionalidad presentada contra los numerales 1º y 2º del artículo 12 de la Ley 472 de 1998, “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

C., notifíquese, archívese, cúmplase e insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.

J.I. PALACIO PALACIO

Presidente

MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada

M.G. CUERVO

Magistrado

Ausente con excusa

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ

Magistrado

GABRIEL EDUARDO MEDOZA MARTELO

Magistrado

No interviene

NILSON PINILLA PINILLA

Magistrado

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB

Magistrado

Ausente con excusa

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA

Magistrado

MARTHA VICTORIA SACHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] ARTICULO 6o. Repartida la demanda, el magistrado sustanciador proveerá sobre su admisibilidad dentro de los diez días siguientes.

Cuando la demanda no cumpla algunos de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará. Contra el Auto de rechazo, procederá el recurso de súplica ante la Corte.

El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales.

Se rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la sentencia”. (Resaltado fuera de texto)

[2] La base argumentativa y jurisprudencial expuesta en este capítulo hace parte del Auto 058 de 2012.

[3] Sentencia C-251 de 2004.

[4] Artículo 2. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.- El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; // 2.- El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas; // 3.- Las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; //4.- Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y // 5.- La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda”. (Resaltado fuera de texto)

[5]Cfr., Sentencias C-1052 de 2001, C-1256 de 2001, C-1294 de 2001, C-918 de 2002, C-389 de 2002, C-1200 de 2003, C-229 de 2003, C-048 de 2004, C-569 de 2004, C-1236 de 2005, C-1260 de 2005, C-180 de 2006, C-721 de 2006, C-402 de 200, C-666 de 2007, C-922 de 2007, C-292 de 2008, C-1087 de 2008, C-372 de 2009, C-025 de 2010, C-102 de 2010, C-028 de 2011, C-029 de 2011 y C-101 de 2011, entre muchas otras.

[6] Sentencia C-1052 de 2001.

[7] Folios 60 y ss del escrito mediante el cual se interpone el recurso de súplica.