Auto nº 211/13 de Corte Constitucional, 26 de Septiembre de 2011

1. Hechos

   1.1. La señora K.P.V.H., actuando en representación de su menor hijo J.E.B.V., interpone acción de tutela contra SOLSALUD EPS, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la atención especial al menor discapacitado, a la seguridad social, al libre desarrollo de la personalidad, a la salud, a la igualdad, al diagnóstico y a la dignidad humana.

   1.2. Asevera, que su hijo de cuatro años de edad padece el Síndrome de M.. De allí, que el médico tratante del niño dispuso la realización de terapias de neurodesarrollo (80 sesiones), las cuales fueron negadas de manera verbal bajo el argumento que se encuentran excluidas del Plan Obligatorio de Salud (POS), así como los insumos, suplementos alimenticios y medicamentos que hacen parte del tratamiento integral.

   1.3. En orden a lo anterior, la accionante solicita al juez constitucional la protección de los derechos fundamentales de su hijo y, en consecuencia, que ordene la autorización de las mencionadas terapias y del tratamiento integral que requiera para todos los diagnósticos.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   2.1. Sometida a reparto administrativo la acción de tutela, le correspondió el conocimiento al Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla, despacho judicial que mediante auto del 22 de mayo de 2013, resuelve admitir el conocimiento de la mencionada acción. No obstante, posteriormente mediante auto del 31 de mayo de 2013, dispone su remisión a la Oficina Judicial de la Dirección Seccional del Consejo Seccional de la Judicatura del Atlántico, para que sea sometida a reparto entre los Jueces Civiles del Circuito de ese Distrito Judicial. En su sentir, el escrito de contestación de la solicitud de amparo sugiere vincular a la Secretaría de Salud de Barranquilla, por ser la entidad directamente responsable de cumplir con lo solicitado por la parte actora, razón por la cual esa agencia judicial pierde competencia de conformidad con lo establecido en el Decreto 1382 de 2000. Así mismo, manifiesta que aun cuando no puede pasarse por alto el carácter informal de la acción de tutela, debe evitarse a toda costa una nulidad desencadenada por falta de competencia, para lo cual se apoya en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal.

   2.2. Por su parte, el Juzgado Segundo Penal del Circuito Adscrito al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes de Barranquilla, mediante proveído del 11 de junio del mismo año, consideró equivocada la interpretación que hace el despacho judicial de origen en lo atinente al análisis de competencia, en la medida en que la entidad a vincularse es del orden distrital (Secretarías de Educación y Salud), por lo que “la competencia del Juzgado de origen debe mantenerse incólume”[1]. En esta medida, dispuso la devolución del expediente a ese Juzgado, con la precisión que de no aceptarse la competencia “ese despacho deberá promover conflicto negativo de competencia”[2], ante la S.M. del Tribunal Superior de Barranquilla.

   2.3. Remitido el expediente nuevamente al Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla, en auto del 13 de junio de 2013, luego de reiterar in extenso los argumentos expuestos por el despacho judicial remitente, aceptó el conflicto de competencia y ordenó remitir el expediente que contiene la acción de tutela al Tribunal Superior de Barranquilla, S.M., quien en auto del 21 de junio de 2013, concluyó que al no ser superior funcional de los Juzgados involucrados, debe ser la Corte Constitucional quien resuelva lo pertinente.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[3]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[4].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque, desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[5].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado, puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[6].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Este tribunal en diferentes oportunidades ha precisado que los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, son las disposiciones que expresamente aluden a los factores que precisan la competencia en materia de tutela[7]. Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Ese fue precisamente el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[8].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[9]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009, las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este tribunal en auto 198 de 2009, precisó que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[10], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991), y que una de las finalidades del Estado social de derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (Art. 2° C.P.), lo cual está en estrecha armonía con compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano, como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[11] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[12], ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales.

1. Como quedó expuesto en las consideraciones de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de conflictos de competencia o de atribución está supeditada, en principio, a la inexistencia de un superior funcional común. Sin embargo, tal como lo ha considerado en repetidas ocasiones la jurisprudencia[13], dicho parámetro procesal no debe ser entendido de manera absoluta, toda vez que en aquellos casos en los que se prevea la tardanza en la adopción de una decisión de fondo dentro de los términos perentorios que establece la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 o, que sencillamente, la Corte constate que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, sino que en realidad advierte es una discusión que apenas envuelve cuestiones de interpretación en la aplicación de las reglas administrativas de reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, no tiene justificación remitir el expediente de tutela al respectivo superior, en tanto lo que se impone es garantizar la tutela judicial efectiva.

   En el asunto que ocupa la atención de este tribunal, se tiene que el supuesto conflicto de competencia está trabado entre el Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla y el Juzgado Segundo Penal del Circuito Adscrito al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes de la misma ciudad, por lo que contrario a lo sostenido por el Tribunal Superior de Barranquilla, esa agencia judicial es el superior funcional común. Empero la circunstancia de que hayan transcurrido casi cuatro meses desde la presentación de la solicitud de amparo (mayo 17 de 2013), se constituye en un principio de razón suficiente para que la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional determine quien debe asumir el conocimiento. Esta determinación redunda en garantizar la efectividad del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (art. 229 de la Constitución)[14], postura que encuentra respaldo en los principios de economía, celeridad y eficacia que orientan el ejercicio de la acción de tutela (Decreto 2591 de 1991, art. 3°). De otra manera, se desnaturalizaría el carácter célere de este mecanismo constitucional, que por expreso mandato superior “en ningún caso podrá transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución” (art. 86).

2. Ahora bien, en el asunto objeto de estudio la Corte debe advertir que no se trata ni siquiera de un conflicto aparente de competencia, en la medida en que la discusión ha gravitado alrededor de la aplicación de las reglas de reparto consagradas en el Decreto 1382 de 2000. Al respecto, valga recordar como quedó indicado en las consideraciones de esta decisión, que la citada normativa no establece reglas de competencia sino de reparto, razón por la cual ninguna autoridad judicial puede abstenerse de asumir el conocimiento de acciones de tutela; declarar la nulidad de lo actuado; o proponer conflictos de competencia en razón de su desconocimiento. La única posibilidad de que ello proceda es cuando se ponga en entredicho el factor territorial, lo cual no ocurre en esta oportunidad.

   Así las cosas, para la Corte la circunstancia de que en la contestación de la acción de tutela SOLSALUD EPS hubiera señalado que era necesario vincular a otra entidad, no puede conllevar la renuncia al conocimiento de un asunto repartido conforme las reglas de reparto, pues para el efecto debe operar el fuero de atracción[15], alternativa procesal a la que debió acudir el Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla.

   En orden a lo anterior, la Corte aplicará la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”[16].

3. Por lo anteriormente expuesto, esta corporación con el fin de que la solicitud de tutela promovida por la señora K.P.V.H., actuando en representación de su menor hijo J.E.B.V. contra SOLSALUD EPS sea decidida con la debida prelación constitucional y, sin más dilaciones, dispondrá que el expediente ICC-1916 sea remitido al Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla, con el fin de que continúe con el trámite de la solicitud de amparo y adopte la decisión de mérito a que haya lugar.

   En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional dejará sin efecto el auto dictado el 31 de mayo de 2013, por medio del cual el Juzgado Catorce Penal Municipal con Función de Control de Garantías de Barranquilla, ordenó la remisión del expediente que contiene la petición de amparo al Juzgado Segundo Penal Circuito Adscrito al Sistema de Responsabilidad Penal para Adolescentes de Barranquilla.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,