Sentencia nº 25000-23-15-000-2010-02404-01(AP) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 27 de Marzo de 2014
| Fecha | 27 Marzo 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Naturaleza / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Es un derecho colectivo, un principio rector de la administración y un valor constitucional de aplicación directa
La Constitución Política trata de la moralidad administrativa como un derecho colectivo (art. 88) y un principio rector de la administración (art. 209). Y la jurisprudencia ha puesto el contenido de este concepto jurídico en los campos de lo axiológico, político e ideológico, que no corresponden ser limitados por la norma jurídica, de donde resulta que la moralidad es en sí misma un valor constitucional de aplicación directa, esto es, no supeditado a la existencia de definición legal, en consecuencia, le corresponde al juez de la acción popular dotar de contenido y alcance de cara a garantizar su eficacia, conforme con las exigencias del artículo 2 constitucional.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209
NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza de la moralidad administrativa, consultar sentencia del 8 de junio de 2011, proferida por la Sección Tercera, Subsección C, exp. 41001-23-31-000-2004-00540-01(AP), CP. E.G.B.. En lo atinente a la moralidad administrativa como valor constitucional, ver sentencia de la misma fecha, exp. 08001-23-31-000-2004-02553-01(AP), CP. J.O.S.G.. Respecto a los criterios que componen el juicio de moralidad administrativa, revisar la sentencia del 17 de noviembre de 2011, proferida por la Sección Tercera, Subsección A, exp. 08001-23-31-000-2003-00586-01(AP), CP. M.F.G.. En cuanto a la decisión que sustenta que el juicio de moralidad se soporta en el principio de legalidad, consultar la sentencia del 21 de mayo de 2008, exp. 54001-23-31-000-2004-01415-01(AP), CP. R.S.B..
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Alcance y características / JUICIO DE MORALIDAD - Contenido
En los criterios jurisprudenciales reseñados es fácil advertir consenso en torno a i) la naturaleza dual de la moralidad como principio y derecho de rango constitucional; ii) el carácter normativo de jerarquía superior de este concepto jurídico; iii) la necesidad de integrar sistemáticamente su contenido a partir de principios, valores y normas que integran el ordenamiento, iv) que su positivización está orientada a controlar eficazmente que las actuaciones de las autoridades públicas se enderecen en cada caso concreto al cumplimiento de los fines estatales y v) a que el juicio de moralidad se adecúe con rigor a las circunstancias particulares del caso, a partir de criterios objetivos, ajenos a las nociones morales o éticas del juez. Empero, también se observa dificultad en lo que toca con la fuente del contenido sobre el que debe adelantarse el juicio de moralidad; así, desde un extremo se sostiene que debe fundarse en el principio de legalidad, al tiempo que se plantea que la moralidad y la legalidad no se implican necesariamente, de donde la ilegalidad per se no es suficiente para concluir la inmoralidad y que esta última puede configurarse sin que sea condictio sine qua non la violación de la norma legal positiva. Asunto que, sin desconocer el alto grado de complejidad que reviste, dado que en él subyacen centenarias discusiones iusfilosóficas sobre el deslinde o la vinculación entre el derecho y la moral y disímiles posiciones ideológicas sobre el carácter normativo de la constitución, el juez de la acción popular debe abordar con criterios uniformes, pues sobre sus decisiones gravita el deber constitucional de asegurar la eficacia de la moralidad administrativa, conforme con las disposiciones constitucionales de los artículos 2, 13 y 88.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 2 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 13 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 88
MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Valor constitucional con carácter normativo vinculante / JUICIO DE MORALIDAD - Se acoge el criterio de que la moralidad administrativa impone deberes de corrección a las autoridades públicas, más allá del principio de legalidad / PRINCIPIO DE LEGALIDAD - No limita el juicio de moralidad / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Eficacia
Existen trascendentales razones que ameritan acoger la postura jurisprudencial, a partir del criterio consistente en que la moralidad administrativa, en tanto valor constitucional con carácter normativo vinculante, por sí misma impone deberes de corrección a las autoridades públicas, más allá del principio de legalidad. De donde deviene que la circunstancia de hallar violaciones de la moralidad aparejadas al quebrantamiento de normas legales, no es una condición relevante para limitar el juicio de moralidad, propio de la acción popular, a la definición legal de los deberes exigibles de la administración. A continuación se ocupará la Sala de dar cuenta de las razones que fundamentan la postura que se acoge: a) La moralidad administrativa es un valor supremo dotado de fuerza normativa y protección constitucionales, encaminado a que la actividad de la administración pública se enderece al cumplimiento de los fines del Estado… b) La moralidad administrativa es objeto de control judicial directo… las normas constitucionales sometieron al control judicial el ejercicio del poder público por razones de moralidad y de legalidad, de ahí que resulta contraria a la Constitución Política la insinuación de rehusar el poder de decisión judicial argumentando que no es dable imponer a la administración, en el caso concreto, deberes de corrección fundados en el contenido axiológico de la moralidad y no exclusivamente en la legalidad. Siendo así, la vinculación entre moralidad y legalidad no es una condición que deslegitime controlar el ejercicio del poder público mediante el juicio directo de moralidad administrativa. c) La moralidad, desde la naturaleza de principio rector de la administración, atribuida por las disposiciones constitucionales –art. 209-, lejos de estar limitada por la legalidad y el alcance de las reglas de orden legal, constituye un punto de partida imperativo para el logro de los fines esenciales del Estado. Por ende, no es dable poner, con carácter excluyente, la moralidad administrativa en el campo de las reglas legales; por el contrario, la naturaleza que le corresponde constitucionalmente exige que su análisis se aborde a partir del juicio de ponderación propio de la aplicación de los principios, que permita la sistematización de su significado o contenido con los demás valores y principios constitucionales, de cara a la garantía de su eficacia… d) Como derecho subjetivo, la moralidad administrativa, en su extremo activo, pese a su titularidad difusa, consiste en la facultad de los ciudadanos para exigir, inclusive individualmente, que la actividad de la administración en sus distintas facetas –actuaciones, operaciones, hechos y contratos- se adecúe al cumplimiento de los fines estatales y se le imponga por la vía judicial, en cada caso concreto, la eficacia del derecho de que se trata; en tanto su aspecto pasivo tiene que ver con el cumplimiento de los deberes de corrección que obligan a la administración trascender, desde las exigencias formales, hasta el campo en el que la actuación se acompase con los valores y principios rectores de la sociedad política. Quiere decir entonces, que, mientras las funciones se definen en la Constitución, la ley y el reglamento y están sujetas enteramente al principio de legalidad, los deberes de corrección que debe observar la autoridad para materializar esas funciones habrán de responder a los principios y valores inmersos en estas últimas, esto es a la moralidad administrativa… la eficacia que la Constitución Política exige de este derecho –arts. 2 y 88- constituye uno de los mayores avances en el control al ejercicio del poder, pues la moralidad impone que los deberes de la administración se ubiquen, más allá de las exigencias de la legalidad con que tradicionalmente se ha querido controlar su actividad, en el campo de los valores fundantes de la sociedad y que, en tanto tienen que ver con la diligencia, prudencia, pulcritud, honestidad, rectitud, seriedad y ponderación en lo discrecional, racionalidad de juicio, respeto y lealtad, en el manejo de lo que interesa a todos y propugnan por una estricta corrección en el obrar que habría de analizarse en cualquier caso, escapan a la posibilidad de que el legislador provea su contenido con antelación; pero que, en todo caso, se encuentran inmersos en lo público, por ser necesarios para que su manejo se encauce estrictamente por los fines que la carta fundamental atribuye al ejercicio del poder, como razón de ser de la organización política y de las garantías civiles.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 209
ACCION POPULAR - Mecanismo principal de naturaleza autónoma / JUEZ DE LA ACCION POPULAR - Debe garantizar la protección integral del derecho colectivo vulnerado / ACCION POPULAR - Potestades del juez / MORALIDAD ADMINISTRATIVA Y DEFENSA DEL PATRIMONIO PUBLICO - Alcance de la protección
La jurisprudencia de esta Corporación viene señalando que la acción popular no es, en manera alguna, subsidiaria ni residual frente a las dispuestas ordinariamente para controlar la legalidad de la actividad de la administración; razón por la que las medidas que corresponde adoptar al juez deben garantizar la protección integral del derecho colectivo vulnerado, teniendo en cuenta la nueva dimensión que exige su valoración desde el ámbito constitucional vigente. Y la Sala reitera en esta oportunidad ese criterio jurisprudencial, pues, como se expuso, la prevalencia del orden superior y la exigencia de la eficacia de los valores supremos que el juez de la acción popular debe preservar no permiten restringir sus facultades frente a las que le asiste al juez ordinario, sino acrecentarlas, teniendo como límite, únicamente las garantías...
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Su evolución y desarrollo por parte del Consejo de Estado
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