Sentencia de Tutela nº 532/08 de Corte Constitucional, 13 de Mayo de 2008

El ciudadano P.N.C.A. impetró acción de tutela contra del Consejo Superior de la Carrera Notarial, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de petición, a la legalidad, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia administrativa, a la dignidad y al trabajo, entre otros. Los hechos que sirven de sustento a la solicitud de amparo constitucional son los siguientes:

1. Hechos

1.- El demandante, quien se desempeña como Notario Once del Círculo de Barranquilla, se inscribió para participar en el concurso público y abierto convocado por el Consejo Superior de la Carrera Notarial para el nombramiento de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial.

2. Afirma que dentro del término establecido en la convocatoria aportó un conjunto de documentos con la finalidad de demostrar su experiencia laboral, los cuales, de conformidad con los criterios señalados en literal a) del artículo 4º de la Ley 588 de 2000, lo hacían acreedor del puntaje máximo legalmente fijado en este rubro, es decir, treinta y cinco (35) puntos.

3. No obstante, alega que sólo le fueron asignados veintitrés (23) puntos en el campo de experiencia laboral, decisión adoptada mediante el Acuerdo 07 de 2007 del Consejo Superior de la Carrera Notarial.

4. El demandante interpuso recurso de reposición contra el citado Acuerdo, solicitando se revisara la calificación de la experiencia laboral acreditada, el cual fue decidido mediante la Resolución No. 000870 de 2007, acto administrativo que denegó su solicitud y confirmó el puntaje inicialmente asignado.

5. Adicionalmente el actor presentó una petición ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial, por medio de la cual indagaba si a la calificación de su experiencia profesional habían sido sumados cinco (5) puntos adicionales acreditados mediante una certificación expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual había sido remitida por correo al Consejo Superior de la Carrera Notarial. Asevera el demandante que esta petición no fue resuelta por el organismo rector del concurso sino por el asesor jurídico de la Universidad de Pamplona, por medio de oficio fechado el cuatro (4) de julio de 2008.

6. El veintiuno (21) de julio de 2007, el Sr. C.A. presentó una nueva petición en el mismo sentido de la referenciada en el numeral anterior, la cual no había sido contestada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial al momento en que la acción de tutela fue incoada.

Alega el demandante que la actuación surtida por el Consejo Superior de la Carrera Notarial; la cual se concreta en el Acuerdo 07 de 2007, la Resolución 000870 de 2007, el oficio de cuatro (04) de julio de 2007 y la ausencia de contestación oportuna a la petición presentada el veintiuno (21) de julio de 2007; constituye en su conjunto una vía de hecho debido a que, por una parte, se materializa en una calificación errada de su experiencia laboral, de lo que a su vez puede resultar su exclusión del concurso público al cual se inscribió y además configura un flagrante desconocimiento del derecho de petición.

Afirma que según lo señalado en el literal del artículo 4 de la Ley 588 de 2007 El enunciado normativo en cuestión señala:

''Las experiencias valdrán hasta treinta 35 puntos, así: Cinco (5) puntos por cada año o fracción superior a seis meses por el desempeño del cargo de notario, cónsul; dos (2) puntos por cada año o fracción superior a seis (6) meses en el ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo; un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de ejercicio de la profesión de abogado; un (1) punto por cada año del ejercicio de la cátedra universitaria, un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de funciones notariales o registrales.'', y de conformidad con los documentos que aportó, tenía derecho a que su experiencia profesional fuera calificada con treinta y cinco (35) puntos, en esa medida considera que la inferior puntuación asignada obedece a una interpretación arbitraria del Consejo Superior de la Carrera Notarial de las previsiones legales. En efecto, a juicio del actor el precepto legal no distingue entre entidades públicas y privadas para efectos de la experiencia profesional como asesor, ni establece a partir de cuando comienza a contarse el ejercicio en la cátedra universitaria, en consecuencia considera que debe ser tenida en cuenta su experiencia como asesor de entidades privadas y sus labores como monitor universitario. Añade que de manera oportuna presentó una certificación que acredita su desempeño como Notario Once del Círculo de Barranquilla durante siete meses y cinco días, la cual no fue tenida en cuenta al valorar su experiencia.

Por otra parte, considera que la respuesta que dio el asesor jurídico de la Universidad de Pamplona a su petición constituye una vía de hecho pues el Consejo Superior de la Carrera Notarial no había delegado en la institución educativa la facultad de absolver los interrogantes relacionados con el puntaje de la calificación de las experiencias profesionales.

Mediante sucesivos escritos presentados posteriormente el actor adicionó la petición inicialmente presentada y extendió su reclamo a la valoración de los posgrados y especializaciones realizada por la entidad calificadora, porque a su juicio el Consejo Superior de la Carrera Notarial no tuvo en cuenta el diploma que aportó oportunamente de una especialización cursada en el exterior. Considera entonces que no sólo su experiencia personal fue erróneamente calificada, sino que en general sus méritos y experiencia fueron subvalorados y que tenía derecho a la máxima puntuación prevista por el artículo 4 de la Ley 588 de 200 en este apartado, es decir, a cincuenta (50) puntos.

De todo lo anterior se desprende según el actor, la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Sostiene que la acción de tutela es procedente porque a pesar de contar con otros medios de defensa judicial, las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, éstos son demorados y si continúa el concurso sin que se le asigne la calificación a la cual cree tener derecho por concepto de experiencia personal, podría ser excluido del mismo y perdería la plaza que ocupa como Notario Once del Círculo de Barranquilla.

2. Solicitud de tutela.

Pretende el solicitante que se modifique la calificación de la experiencia profesional asignada mediante el Acuerdo 7 de 2007 y en su lugar se le asignen treinta y cinco (35) puntos por concepto de experiencia profesional (luego el actor presentó un escrito modificatorio de la solicitud de tutela inicialmente presentada mediante el cual solicitaba que a la anterior calificación se le sumaran diez puntos por especialización o posgrados más cinco puntos por autoría de una obra de derecho de manera que la valoración total de méritos y antecedentes sumara 50 puntos F. 122 y s. s. del expediente.). Pide también que se revoque el artículo 1 de la parte resolutiva de la Resolución 000870 de veintisiete (27) de junio de 2007 y la respuesta dada por el asesor jurídico de la Universidad de Pamplona a una solicitud presentada ante el Consejo Superior de la carrera notarial. Finalmente requiere que se ordené al Consejo Superior de la Carrera Notarial convocarlo a la prueba de entrevista, pues una vez corregida la calificación de su experiencia profesional y computada con el resultado del examen obtendría un puntaje de 74 puntos.

3. Intervención presentada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial y por la Superintendencia de Notariado y Registro.

La Jefa de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro actuando en nombre de esta entidad y del Consejo Superior de la Carrera Notarial presentó un escrito mediante el cual solicitaba denegar el amparo solicitado por el actor. En primer lugar afirma que en el caso concreto la acción de tutela es improcedente porque el actor contaba con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales presuntamente conculcados. En todo caso, estima que éstos últimos no resultaron vulnerados por la entidad demandada, para sustentar esta aseveración hace un recuento de las normas que rigen el ''Concurso público para el nombramientos de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial'', las cuales además de la Ley 588 de 2000, son el decreto Ley 960 de 1970, el Decreto Reglamentario 3454 de 2006 y el Acuerdo 01 de 2006 expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. Sostiene a continuación que este marco normativo señalaba las bases del concurso de manera ''suficientemente clara'' de manera tal que no podían ser objeto de interpretaciones distintas a su tenor literal por los participantes.

Expone que según el artículo 5 literal e del Decreto 3454 de 2006 para acreditar el tiempo de ejercicio de cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo se requería aportar el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública El tenor de esta disposición es el siguiente:

Artículo 5°. Documentación exigida para acreditar requisitos. En los términos de

la ley 588 de 2000 y del Decreto 960 de 1970, para acreditar el cumplimiento de los requisitos para aspirar al cargo de notario y la experiencia, títulos y obras que se pretendan hacer valer, se aceptarán los siguientes documentos:

1. El tiempo de desempeño del cargo de notario se acreditará con la certificación que expida la Superintendencia de Notariado y Registro.

2. El tiempo de desempeño del cargo de cónsul se acreditará con la certificación que expida el Ministerio de Relaciones Exteriores.

3. El tiempo de ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo, se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública.

4. El ejercicio de la profesión de abogado se acreditará con el desempeño habitual de cualesquiera actividades jurídicas, tanto independientes, como subordinadas, en cargo publico o privado. Igualmente, para acreditar la calidad de abogado, deberá acompañar copia de la tarjeta profesional y del acta de grado o del titulo y certificación sobre su reconocimiento oficial.

5. La cátedra universitaria se acreditará con el certificado expedido por la institución de educación superior donde la ejerce.

6. El desempeño de funciones notariales y regístrales se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública o privada.

7. La publicación de obras en áreas del Derecho se acreditará con el certificado de registro de la obra expedida por la Dirección Nacional de Derechos de Autor. Se otorgarán los cinco (5) puntos a los aspirantes que puedan demostrar al menos la autoría de una (1) obra jurídica.

8. Para acreditar estudios de postgrado, en los términos del artículo 10 de la Ley 30 de 1992, los aspirantes deberán aportar una copia del diploma y del acta de grado en tratándose de estudios adelantados en instituciones universitarias de educación superior domiciliadas en el país. En caso de que el título haya sido obtenido en el exterior, se deberá aportar copia del título y certificado de convalidación expedido por el Ministerio de Educación. Por título de postgrado que se acredite debidamente, el aspirante tendrá derecho a diez puntos sin que en ningún caso se asigne por este concepto un puntaje superior. . De la redacción de la anterior disposición se desprende, a juicio de la representante de la entidad demandada, que sólo podía ser valorada la experiencia acreditada en entidades públicas y no en entidades privadas. Igualmente explica que el plazo límite para entregar los documentos por parte de los aspirantes vencía el día veintitrés de abril de 2007, según lo señalado en el Acuerdo 3 de 2007 del Consejo Superior de la carrera Notarial, y que por lo tanto no podían ser tomados en consideración para la valoración de la experiencia profesional certificados aportados con posterioridad a esa fecha. En el mismo sentido aclara que los postgrados realizados en el exterior sólo serían puntuados en el caso de haber sido homologados de conformidad con la reglamentación vigente en la materia.

También consigna los criterios con los cuales fue valorada la documentación presentada por el actor para certificar sus méritos y experiencia, y asevera que este procedimiento se ajustó a las normas de carácter legal y reglamentario que rigen el concurso, razón por la cual considera que los reclamos del demandante tiene realmente origen en el marco normativo del concurso y no en la evaluación realizada, razón por la cual debió interponer en su momento las acciones pertinentes contra los preceptos de carácter general y abstracto en cuestión.

Finaliza su escrito con un recuento de fallos de tutela proferidos por distintas autoridades judiciales que consideraron improcedente el mecanismo de defensa de los derechos fundamentales, en casos que según la representante de la entidad demandada, tuvieron origen en circunstancias fácticas similares a las narradas por el actor.

4. Pruebas aportadas al proceso.

Obran las siguientes pruebas dentro del expediente:

- Copia del Acuerdo 7 de 2007 proferido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial (folio 41).

- Copia de la Resolución No 000870 de 2007 proferida por el Consejo Superior de la Carera Notarial (folio 43).

- Copia del recurso de reposición presentado por el Sr. P.N.C.A. contra el Acuerdo 07 de 2007 (folio 46).

- Copia de la respuesta a petición presentada por el Sr. C.A. ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial, suscrita por el asesor jurídico de la Universidad de Pamplona (folio 48).

- Copia de la petición presentada por el Sr. P.N.C.A. ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial fechada el 21 de julio de 2007 (folio 50).

- Copia de la petición presentada por el Sr. P.N.C.A. ante el Consejo Superior de la Carrera Notarial fechada el 30 de julio de 2007 (folio 52).

- Copia de la petición presentada por el Sr. P.N.C.A. ante el asesor jurídico de la Universidad de Pamplona fechada el 30 de julio de 2007 (folio 54).

- Copia de los certificados de tiempo de ejercicio notarial del Sr. C.A. expedidos por el Director de gestión notarial de la Superintendecia de Notariado y Registro, (folios 58-61).

- Copia de la certificación suscrita por el Jefe de la División de Gestión Humana de la Procuraduría General de la Nación sobre los cargos ocupados por el Sr. C.A. (folio 62).

- Copia de los certificados expedidos por el Tribunal Administrativo del C. (folio 67-70).

- Copia del certificado expedido por el Juzgado Primero del Distrito Judicial de Valledupar (folio 71).

- Copia del certificado expedido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Atlántico.

- Copia del certificado expedido por el Banco Granahorrar.

- Copia de la certificación expedida por la Directora de talento humano de la Contraloría General de la nación.

- Copia de la certificación expedida por la Directora y auxiliar administrativo de la Dirección de recursos humanos del departamento del Cesar.

- Copia de la certificación expedida por la Universidad Católica de Colombia.

Adicionalmente el actor allegó al expediente copia de todas las certificaciones que remitió al Consejo Superior de la Carrera Notarial para acreditar su experiencia laboral.

1. Primera Instancia

Mediante Auto de veintinueve (29) de agosto de dos mil siete (2007) la S. séptima de decisión laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Barranquilla denegó la medida provisional solicitada por el actor de suspender tanto el Acuerdo 07 de 2007 como de la Resolución 000870 de 2007, ambos actos administrativos expedidos por el Consejo Superior de la Carrera Notarial.

Posteriormente, el once (11) de septiembre profirió sentencia de primer instancia en la acción de tutela interpuesta por el Sr. C.A. contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial. En primer el juez colegiado examina la procedencia de la tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable en el marco de los concursos para acceder a cargos y funciones públicas, y concluye -luego de citar la sentencia T-256 de 1995- que en éstos casos la acción de nulidad y restablecimiento no es un medio de protección idóneo de los derechos de los participantes, debido a que no garantiza eficazmente el derecho fundamental al acceso a los cargos y funciones públicas.

Acto seguido pasa el aquo a estudiar las disposiciones que fijaban el marco normativo del concurso, de este examen infiere, al igual que lo hizo la entidad demandada, que el literal c del artículo 5 del Decreto 3454 solo permitía calificar como experiencia laboral en cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo la acreditada en entidades públicas, pues el precepto en cuestión no permitía una interpretación extensiva. Añade que en todo caso la experiencia del Sr. C.A. en empleos de nivel directivo y asesor en el sector privado fue valorada como ejercicio de la abogacía y por lo tanto si fue sumada a su puntuación. Así mismo, considera que no podía ser tenido en cuenta el diploma de postgrado aportado por el demandante debido a que se trataba de un título expedido por un establecimiento educativo extranjero y no se demostró que hubiese sido convalidado ante el Ministerio de Educación.

No obstante, el juez de primera instancia encontró que se había incurrido en los siguientes errores al puntuar la experiencia profesional del Sr. C.A.: (i) No se le asignaron puntos por su desempeño en el cargo de Secretario Privado del Gobernador del Cesar y tenía derecho a dos puntos, (ii) Tampoco fue valorado su desempeño como asesor jurídico de INCORA, lo que le resto otro punto, (iii) No le fueron sumados dos puntos a que tenía derecho por haber sido Abogado Visitador, Grado 17 de la Procuraduría Provincial de Valledupar.

Considera así la S. séptima de decisión laboral que el actor tenía derecho a cinco (5) puntos adicionales en la calificación de su experiencia laboral, concede por lo tanto la protección transitoria del derecho a debido proceso del demandante y ordena en consecuencia la modificación del puntaje asignado al tutelante por experiencia laboral en la cantidad antes mencionada.

2. Impugnación

El fallo de primera instancia fue apelado por la apoderada del Consejo Superior de la Carrera Notarial y de la Superintendencia de Notariado y Registro, quien en un detallado escrito da cuenta de la manera como fue valorada la experiencia laboral del demandante. Expone que desempeño del Sr. C.A. como S.P. delG. delC. si fue valorado por la Universidad de Pamplona, operador logístico del concurso, al momento de hacer la calificación de los méritos y antecedentes del Sr. C.A., y que por ese concepto le fueron otorgados dos puntos. Explica igualmente que las labores desarrolladas por el demandante como asesor jurídico del INCORA también fueron tenidas en cuenta, pero que debido a que no fueron ejercidas en calidad de servidor público sino en virtud de un contrato de prestación de servicios fueron valoradas como ejercicio de la profesión de abogado, y no como el desempeño de un cargo de nivel asesor en el sector público. Finalmente aclara que el desempeño del demandante como Abogado Visitador de la procuraduría Provincial de Valledupar igualmente fue considerado y valorado de manera correcta, pues correspondía al supuesto previsto en artículo 12 literal a) del Acuerdo 01 de 2006 El numeral 6 del literal A del artículo 12 del acuerdo 01 de 2006 expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial señala: ''6. Un (1) punto por cada año o fracción superior a los seis (6) meses de ejercicio de la profesión de abogado''., precepto que especificaba lo que se entendía por ejercicio de la profesión de abogado, la cual según la apelante podía ser tanto en entidades públicas como en entidades privadas. Concluye entonces que la calificación de la experiencia del demandante se ajustó al normatividad que rige el concurso notarial y solicita en consecuencia la revocación del fallo impugnado.

También el Sr. C.A., mediante apoderado, impugnó el fallo de primera instancia, y solicito que además le fueran reconocidos siete (7) puntos adicionales en la valoración de sus méritos y antecedentes, pues a su juicio acreditó una experiencia laboral que debía ser calificada con sesenta y tres (63) de acuerdo con las reglas de valoración establecidas en el artículo 4º de la Ley 588 de 2000.

3. Segunda instancia.

Apelada la decisión de primera instancia, fue revocada por la S. de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia mediante fallo de ocho (8) de noviembre de 2007. A juicio del a quem la acción de tutela era improcedente en el caso concreto por contar el afectado con otros medios de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales presuntamente conculcados.

4. Revisión por la Corte

Remitido el fallo a esta Corporación, la S. de Selección numero 1, mediante auto de treinta y uno (31) de enero de dos mil ocho (2008), dispuso su revisión por la Corte Constitucional.

1. Competencia.

Es competente esta S. de la Corte Constitucional para revisar las decisiones proferidas dentro de la acción de tutela de la referencia de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 241, numeral 9o., de la Constitución Política y en concordancia con los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Asunto previo a resolver.

El actor, mediante escrito radicado en la Secretaría General de esta Corporación, pide como medida cautelar de carácter urgente, se ordene al Consejo Superior de la Carrera Notarial lo llame a presentar entrevista en el ''Concurso público para el nombramientos de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial''.

Ahora bien, la S. de Revisión encuentra que esta petición no puede adoptarse sin resolver el fondo del caso plantado por el demandante, pues implica un pronunciamiento de carácter definitivo sobre su derecho a continuar en el concurso, lo que a su vez obliga a examinar previamente tanto la procedencia de la tutela para la defensa de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados al actor, como la valoración de los méritos y antecedentes, específicamente de la experiencia laboral del Sr. C.A. realizada por la Universidad de Pamplona y adoptada por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. Por lo tanto el tutelante realmente no solicitó la adopción de una medida cautelar sino un pronunciamiento favorable sobre a solicitud de amparo presentada.

En esa medida encuentra la S. que la solicitud de la medida previa es improcedente y las pretensiones del demandante serán resueltas de fondo en la presente decisión.

3. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico.

El Sr. C.A. impetró acción de tutela contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial por la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la dignidad, y al trabajo, que habría tenido origen en la errónea valoración de sus méritos y antecedentes, dentro del ''Concurso público para el nombramientos de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial''. Sostiene que le fue asignada una puntuación inferior a la que tenía derecho en razón a su experiencia profesional y de los postgrados que había realizado, de conformidad con los parámetros de calificación definidos por la Ley 588 de 2000.

La apoderada del Consejo Superior de la carrera Notarial y de la Superintendencia de Notariado y Registro sostiene, por el contrario, que la calificación de la experiencia laboral del demandante se ajusta a la normatividad que rige el concurso y que por lo tanto los reclamos del actor se dirigen realmente contra las normas de carácter general, impersonal y abstracto que constituyen el marco legal del certamen.

El juez de primera instancia consideró que la acción de tutela era procedente ante la ausencia de mecanismos idóneos para debatir las decisiones adoptadas en el trámite de un concurso público. Al analizar las pruebas aportadas encontró que en la calificación de la experiencia profesional del actor se había incurrido en errores, razón por la cual ordenó fueran sumados cinco (5) puntos adicionales a su puntuación.

De la anterior narración se desprenden los temas que deben ser abordados en la presente decisión (i) en primer lugar la procedencia de la acción de tutela para controvertir las decisiones adoptadas en desarrollo de un concurso público por parte de las autoridades administrativas encargadas de evaluar los méritos y antecedentes de los participantes; (ii) en caso de ser procedente el amparo constitucional deberá examinarse si los derechos fundamentales del actor fueron vulnerados en el marco del concurso público para el ingreso a la carrera notarial, debido a la calificación asignada a sus méritos y antecedentes.

4. La procedencia de la acción de tutela para controvertir las decisiones adoptadas en el marco de un concurso público.

Tal como reza el artículo 86 constitucional, la acción de tutela tiene un carácter residual dado que su procedencia está supeditada a que el afectado carezca de otro medio de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. El alcance de esta disposición constitucional fue precisado por el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, precepto que al regular la procedencia de la acción de tutela consagra en su numeral primero que ésta no procederá ''[c]uando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante''.

De conformidad con la precisión introducida por esta última disposición, para que la acción de tutela se torne improcedente no basta la mera existencia de otro medio de defensa judicial, es necesario igualmente definir su eficacia para la protección de los derechos fundamentales, apreciación que en definitiva implica realizar un estudio analítico del mecanismo judicial ''ordinario'' previsto por ordenamiento jurídico en cuanto a su idoneidad para conseguir el propósito perseguido, esto es, hacer cesar la vulneración o amenaza de los derechos constitucionales y, adicionalmente, realizar un estudio de las circunstancias del caso concreto en que se encuentra el solicitante.

Desde muy temprana jurisprudencia la Corte Constitucional ha intentado precisar cuales son los requisitos que ha de reunir el otro medio de defensa judicial para que se le considere eficaz para la protección de los derechos fundamentales. Así, en la sentencia T-003 de 1992 sostuvo esta Corporación que el enunciado normativo del inciso tercero del artículo 86 constitucional debía interpretarse en el sentido que el otro medio de defensa judicial ''(...) tiene que ser suficiente para que a través de él se restablezca el derecho fundamental violado o se proteja de su amenaza, es decir, tiene que existir una relación directa entre el medio de defensa judicial y la efectividad del derecho. Dicho de otra manera, el medio debe ser idóneo para lograr el cometido concreto, cierto, real, a que aspira la Constitución cuando consagra ese derecho''. Por otra parte, en la sentencia T-006 de 1992, se aseveró que correspondía al juez de tutela indagar si la ''acción legal alternativa, de existir, es capaz de garantizar la protección inmediata de los derechos vulnerados o amenazados''. En esa oportunidad la Corte acudió al artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos Cuyo tenor es el siguiente:

''Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente convención, aún cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales''. para precisar las características que debía reunir el otro medio de defensa judicial para desplazar a la acción de tutela, y concluyó que éste debía ser sencillo, rápido y efectivo Términos cuyo alcance fue precisado de la siguiente manera:

''La "sencillez" del medio judicial se determina según la mayor o menor complejidad del procedimiento y las limitaciones de orden práctico que ello suponga para que el afectado pueda tener posibilidades reales de iniciar y mantener la correspondiente acción, atendidas sus condiciones socio-económicas, culturales y las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se encuentre. Las peticiones que a este respecto formulen las personas pertenecientes a los grupos discriminados o marginados deben merecer especial consideración, pues la acción de tutela puede ser una medida de favor que mitigue en algo la desigualdad que tradicionalmente ha acompañado a estos grupos (C.P. art. 13).

La "rapidez" del medio judicial está relacionada con la mayor o menor duración del proceso y el efecto que el tiempo pueda tener sobre la actualización de la amenaza de violación del derecho o las consecuencias y perjuicios derivados de su vulneración, para lo cual deberán examinarse las circunstancias del caso.

La "efectividad" del medio judicial es una combinación de las dos notas anteriores, pero se orienta más al resultado del proceso y por ello se relaciona con la medida de protección ofrecida al afectado durante el proceso y a su culminación. Aquí el juez debe analizar a la luz de los procedimientos alternativos, cuál puede satisfacer en mayor grado el interés concreto del afectado, lo cual en modo alguno implica anticipar su resultado sino establecer frente a la situación concreta, el tipo de violación del derecho o de amenaza, la complejidad probatoria, las características del daño o perjuicio y las condiciones del afectado, entre otros factores, lo adecuado o inadecuado que puedan ser los medios judiciales ordinarios con miras a la eficaz protección de los derechos lesionados''., de conformidad a lo previsto en dicho instrumento internacional.

Criterios que han sido reiterados en numerosos fallos posteriores. En definitiva, de la interpretación sistemática del artículo 86 de las Carta y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, ha entendido esta Corporación Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001, T-037 de 1997., que han de existir instrumentos realmente idóneos para la protección de los derechos; cuando ello ocurre la persona debe acudir a la vía judicial ordinaria y no a la tutela, pues el carácter subsidiario de esta acción así lo exige Ver, entre muchas otras, las Sentencias T-179 de 2003, T-500 de 2002, T-135 de 2002, T-1062 de 2001, T-482 de 2001, SU-1052 de 2000, T-815 de 2000, T-418 de 2000, T-156 de 2000, T-716 de 1999, SU-086 de 1999, T-554 de 1998 y T- 287 de 1995.. Contrario sensu, es posible que en virtud de circunstancias especiales el otro medio de defensa no se proyecte con la suficiente aptitud para salvaguardar los derechos de su titular, caso en el cual la tutela se erige como el instrumento válido de acción judicial Cfr., Corte Constitucional, sentencias T-127 de 2001, T-384 de 1998 y T-672/98.

Ahora bien en materia de concursos públicos existe una reiterada jurisprudencia de esta Corporación sobre la procedencia de la acción de tutela, pues si bien en principio podría sostenerse que los afectados por una presunta vulneración de sus derechos fundamentales podrían controvertir las decisiones tomadas por la administración -las cuales están contenidas en actos administrativos de carácter general o de carácter particular- mediante las acciones señaladas en el Código Contencioso Administrativo, se ha estimado que éstas vías judiciales no son idóneas y eficaces para restaurar los derechos fundamentales conculcados.

A este respecto baste citar aquí la sentencia T-256 de 1995, decisión reiterada en numerosos fallos posterioresEntre otras las sentencias SU-133 de 1998, SU-086 de 1999, SU-613 de 2002 y en fecha reciente la sentencia T-024 de 2007. :

La orden a la administración para que reelabore la lista de elegibles, con la inclusión en ella del demandante en el proceso contencioso administrativo, carece de objeto y de un efecto práctico, porque dicha lista tiene como finalidad hacer posible la oportuna provisión del cargo o de los cargos correspondientes y para la época en que se dictaría la sentencia, ya la administración habría realizado los nombramientos y las personas designadas han adquirido la estabilidad en el cargo que da su escalafonamiento en la carrera administrativa, estabilidad que no se puede desconocer porque su nombramiento se realizó en forma legítima y con base en un acto que era válido -la lista de elegibles- para la época en que se hizo la designación, y obviamente el escalafonamiento en carrera luego de superado el período de prueba también es legítimo. Es decir, que el resultado del proceso contencioso administrativo no tiene por qué afectar las situaciones jurídicas válidas que quedaron consolidadas, con fundamento en el concurso, en favor de quienes fueron incluidos en la lista de elegibles y fueron designados para los respectivos cargos. Por consiguiente, quien triunfó en el proceso contencioso administrativo no obtiene con su acción el resultado deseado, cual es el de ser nombrado en el cargo correspondiente. Ello es así, porque el restablecimiento del derecho, a juicio de la S., no puede ser ordenado en el sentido de que se nombre al citado en el empleo al cual aspira pues semejante obligación no se le puede imponer a la administración, ya que para ser nombrado, previamente debe estar incluido en la lista de elegibles.

Es más, la orden de reelaborar la lista no tiene un sustento jurídico serio, pues a la administración se le conminaría a que modifique un acto administrativo que ya se encuentra extinguido por el agotamiento de su contenido, lo cual, además, como se dijo antes no tiene un efecto práctico.

La provisión de empleos públicos a través de la figura del concurso, obedece a la satisfacción de los altos intereses públicos y sociales del Estado, en cuanto garantiza un derecho fundamental como es el acceso a la función pública, realiza el principio de igualdad de tratamiento y de oportunidades de quienes aspiran a los cargos públicos en razón del mérito y la calidad y constituye un factor de moralidad, eficiencia e imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa. Por lo tanto, la oportuna provisión de los empleos, con arreglo al cumplimiento estricto de las reglas del concurso y el reconocimiento efectivo de las calidades y el mérito de los concursantes asegura el buen servicio administrativo y demanda, cuando se presenten controversias entre la administración y los participantes en el concurso, de decisiones rápidas que garanticen en forma oportuna la efectividad de sus derechos, mas aún cuando se trata de amparar los que tienen el carácter de fundamentales''.

Se tiene, entonces, que esta Corporación ha sostenido de manera reiterada la idoneidad de la acción de tutela para ''garantizar no sólo los derechos a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, sino también el acceso a los cargos públicos'' Sentencia SU-086 de 1999. cuando estos resulten amenazados o vulnerados por la actuación de las autoridades encargadas de organizar un concurso público.

Hechas las anteriores precisiones sobre la procedencia de la acción de tutela ha de abordarse el examen del caso concreto para determinar si hay lugar a conceder el amparo solicitado.

5. El examen del caso concreto.

En el caso sub examine las pretensiones del actor variaron en el curso de las instancias, pues a pesar que las cuestiones planteadas siempre han girado en torno a la calificación de sus méritos y antecedentes realizada en el marco del ''Concurso público para el nombramientos de notarios en propiedad y el ingreso a la carrera notarial'', inicialmente sus reclamos se dirigían no sólo contra la puntuación obtenida por su experiencia laboral sino que también solicitaba se le adjudicaran los puntos correspondientes a estudios de postgrado, y a la experiencia docente, aunque posteriormente centró su disconformidad en la evaluación de su experiencia profesional contenida en el Acuerdo 07 de 2007 expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial. Por tal razón, con el propósito de determinar si le asiste razón al ciudadano C.A. en su solicitud de amparo constitucional, es preciso referirse brevemente al marco normativo que regulaba la calificación del concurso.

En primer lugar el artículo 4º de la Ley 588 de 2000 señala en lo pertinente:

Artículo 4o.

(...)

El concurso se calificará sobre cien puntos, así:

1. La prueba de conocimientos, tendrá un valor de 40 puntos, de los 100 del concurso. Los exámenes versarán sobre derecho notarial y registral.

   Las experiencias valdrán hasta treinta 35 puntos, así: Cinco (5) puntos por cada año o fracción superior a seis meses por el desempeño del cargo de notario, cónsul; dos (2) puntos por cada año o fracción superior a seis (6) meses en el ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo; un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de ejercicio de la profesión de abogado; un (1) punto por cada año del ejercicio de la cátedra universitaria, un (1) punto por cada año o fracción superior a seis (6) meses de funciones notariales o registrales.

   Especialización o postgrados diez (10) puntos.

   Autoría de obras en el área de derecho cinco (5) puntos.

   La entrevista, hasta diez (10) puntos y evaluará la personalidad, vocación de servicio y profesionalismo del aspirante.

   (...)

   La Ley fue reglamentada por el Decreto 3454 de 2006, el cual en lo que hace referencia a la acreditación de los méritos y la experiencia señala:

   Artículo 5°. Documentación exigida para acreditar requisitos. En los términos de la Ley 588 de 2000 y del Decreto 960 de 1970, para acreditar el cumplimiento de los requisitos para aspirar al cargo de notario y la experiencia, títulos y obras que se pretendan hacer valer, se aceptarán los siguientes documentos:

1. El tiempo de desempeño del cargo de notario se acreditará con la certificación que expida la Superintendencia de Notariado y Registro;

2. El tiempo de desempeño del cargo de cónsul se acreditará con la certificación que expida el Ministerio de Relaciones Exteriores;

3. El tiempo de ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo, se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública;

4. El ejercicio de la profesión de abogado se acreditará con el desempeño habitual de cualesquiera actividades jurídicas, tanto independientes, como subordinadas, en cargo público o privado. Igualmente, para acreditar la calidad de abogado, deberá acompañar copia de la tarjeta profesional y del acta de grado o del título y certificación sobre su reconocimiento oficial;

5. La cátedra universitaria se acreditará con el certificado expedido por la institución de educación superior donde la ejerce;

6. El desempeño de funciones notariales y regístrales se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública o privada;

7. La publicación de obras en áreas del Derecho se acreditará con el certificado de registro de la obra expedida por la Dirección Nacional de Derechos de Autor. Se otorgarán los cinco (5) puntos a los aspirantes que puedan demostrar al menos la autoría de una (1) obra jurídica;

8. Para acreditar estudios de postgrado, en los términos del artículo 10 de la Ley 30 de 1992, los aspirantes deberán aportar una copia del diploma y del acta de grado en tratándose de estudios adelantados en instituciones universitarias de educación superior domiciliadas en el país. En caso de que el título haya sido obtenido en el exterior, se deberá aportar copia del título y certificado de convalidación expedido por el Ministerio de Educación. Por título de postgrado que se acredite debidamente, el aspirante tendrá derecho a diez puntos sin que en ningún caso se asigne por este concepto un puntaje superior (negrillas añadidas).

   Finalmente el artículo 11 del Acuerdo 01 de 2006 señala al respecto:

   Artículo 11. Acreditación del cumplimiento de requisitos específicos. El aspirante, para acreditar el cumplimiento de los requisitos específicos, así como la experiencia, capacitación, estudios de postgrado, títulos y obras que se pretendan hacer valer, simultáneamente con la acreditación del cumplimiento de los requisitos generales, deberá presentar los siguientes documentos, que serán apreciados en forma concurrente:

   1. Si se pretende acreditar la calidad de abogado, deberá acompañar copia de la tarjeta profesional, o del acta de grado o del título expedido por una Universidad legalmente reconocida por el Estado.

   2. Para acreditar el tiempo de desempeño del cargo de notario a cualquier título y la categoría del círculo en la cual se ejercicio la función notarial, se aportara la certificación que expida la Superintendencia de Notariado y Registro.

   3. Para acreditar el tiempo de desempeño del cargo de registrador de instrumentos públicos y la categoría del círculo en la cual se ejerció la función registral, se aportará la certificación que expida la Superintendencia de Notariado y Registro.

   4. Para acreditar el tiempo de desempeño del cargo de cónsul, es suficiente la certificación que en tal sentido expida el Ministerio de Relaciones Exteriores;

   5. El tiempo de ejercicio de autoridad civil o política, dirección administrativa, función judicial y legislativa o cargos del nivel directivo, asesor o ejecutivo, se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad;

   6. El ejercicio de la profesión de abogado se acreditará con prueba sumaria del desempeño de cualesquiera actividades jurídicas, tanto independientes, como subordinadas, en cargo público o privado. Igualmente, la experiencia se contabilizará desde la fecha de grado, incluyendo la acreditada para el cumplimiento de los requisitos de la categoría notarial respectiva, de acuerdo a lo establecido en el decreto Ley 960 de 1970 y la Ley 588 de 2000.

   7. La cátedra universitaria se acreditará con el certificado expedido por la institución de educación superior donde se ejerce o ejerció;

   8. El desempeño de funciones notariales y regístrales en cargos diferentes al de notario o registrador de instrumentos públicos se acreditará con el certificado expedido por la autoridad competente de la respectiva entidad pública o privada;

   (...)

   12. Los estudios de postgrado, tal como los define el artículo 10 de la Ley 30 de 1992, se acreditarán con una copia del diploma y del acta de grado en tratándose de estudios adelantados en instituciones universitarias de educación superior domiciliadas en el país. En caso de que el título haya sido obtenido en el exterior, se deberá aportar copia del título y certificado de convalidación expedido por el Ministerio de Educación.

   Del anterior recuento normativo se desprende que la manera de acreditar los distintos componentes de los méritos y antecedentes establecidos por el artículo 4º la Ley 588 de 2000, fue precisado por normas de carácter reglamentario, a saber el artículo 5º del Decreto reglamentario 3454 de 2006 y el artículo 11 del acuerdo 01 de 2006, expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial.

   Estas disposiciones fueron aplicadas por el operador logístico del concurso al evaluar la documentación aportada por el Sr. C.A.. Es precisamente la calificación asignada la que dio origen a la tutela impetrada, razón por la cual pasará a estudiarse este extremo.

   La S. constata que si bien los reclamos del demandante se dirigen contra el Consejo Superior de la Carrera Notarial, pues fue esta entidad la que expidió los actos administrativos que dieron lugar a la presunta conculcación de sus derechos fundamentales alegada, -el Acuerdo 07 de 2007 y la Resolución 000870 de 2007- su acusación realmente recae sobre las normas reglamentarias aplicadas al examinar la documentación aportada para acreditar los méritos y antecedentes, pues en definitiva el operador logístico encargado de estudiar la documentación y asignar la puntuación correspondiente se limitó a seguir los parámetros fijados por el artículo 5º del Decreto 3454 de 2006 e artículo 1 del Acuerdo 01 de 2006.

   En efecto, el requisito relacionado con la manera de acreditar los estudios de postgrado realizados en el exterior no estaba en la ley y fue introducido por las normas reglamentarias, igualmente la restricción en el sentido que los puntos correspondientes al ejercicio de cargos de nivel directivo, asesor y ejecutivo sólo serían asignados respecto de empleos desempeñados en el sector público, también tiene origen en una norma reglamentaria, el literal c) del artículo 5º del Decreto 3454 de 2006.

   En definitiva, el demandante solicita la inaplicación de las normas reglamentarias de carácter general, impersonal y abstracto rectores del concurso público, para que sea valorado su título de postgrado y la experiencia en el ejercicio de cargos de nivel asesor en el sector privado sea calificada con dos puntos.

   Es menester por lo tanto recordar aquí brevemente la postura defendida por esta Corporación respecto de la procedencia de la acción de tutela frente a actos de carácter general, impersonal y abstracto. Al respecto se ha señalado de manera reiterada que en virtud de lo consignado en el numeral 5 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 el mecanismo de protección de los derechos fundamentales es improcedente frente a este tipo de actos, salvo en casos excepcionales cuando su aplicación en un caso concreto vulnere derechos fundamentales, en estos últimos eventos es procedente la tutela para solicitar la inaplicación del acto más no para controvertir su legalidad o su constitucionalidad Ver entre otras las sentencias T-787 de 1997, T-982 de 2000, T-1201 de 2000, T-151 de 2001, T-119 de 2003, T-024 de 2004, T-1015 de 2005 y T-710 de 2007.

   .

   Ahora bien, de un examen de las disposiciones reglamentarias en cuestión no se desprende una vulneración de los derechos al debido proceso, al trabajo y a la dignidad del peticionario, pues éstas se limitan a establecer unas restricciones totalmente admisibles desde la perspectiva constitucional a la manera de acreditar determinados requisitos señalados originalmente por la ley. Es justificable que los títulos de postgrados obtenidos en el exterior deban ser acreditados mediante copia del título y de la respectiva convalidación ante el Ministerio de Educación, e igualmente que la experiencia del ejercicio de cargos de nivel directivo, asesor o ejecutivo sólo le sean asignados dos puntos cuando se trate de empleos en el sector público. Ahora bien, si el demandante considera que las normas reglamentarias son ilegales por desbordar el alcance del artículo 4º de la Ley 588 de 2000, esa es una discusión diferente que debe ser resuelta ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   Por otra parte el actor también dirige reclamos concretos que ya no versan sobre el contenido de las normas antes referenciadas, sino sobre el proceso de valoración de su experiencia personal, los cuales deberán ser analizados para establecer si de alguno de ellos se deriva una vulneración a sus derechos fundamentales susceptible de ser reparada mediante la tutela impetrada.

   Aduce en primer lugar que no fue considerado un certificado que acreditaba una experiencia mayor de seis meses en el ejercicio de la función notarial. Esta S. encuentra que esta queja del demandante es manifiestamente infundada debido a que dicho certificado fue aportado fuera del plazo establecido en las normas que reglamentan el concurso. En efecto, a pesar que el demandante no aportó copia del mencionado certificado y por lo tanto del acervo probatorio no es posible establecer su fecha de expedición y de envío, y no obstante la incertidumbre que rodea la fecha real desde la cual el Sr. A.C. empezó a desempeñar funciones como Notario Once del Círculo de Barranquilla Se aportan dos certificados expedido por la Superintendencia de Notariado y Registro en el primero aparece como fecha de posesión el quince (15) de noviembre de 2007, el segundo el ocho (08) de noviembre del mismo año, folios 57 y 58 del expediente., aun si se toma la fecha del ocho (08) de noviembre de 2006 es evidente que sólo habría cumplido los seis meses en el ejercicio del cargo de notario el ocho (08) de mayo de 2007, fecha muy posterior a la prevista para la recepción de los documentos acreditativos de los méritos y antecedentes -el veintitrés de abril de 2007- por tal razón de conformidad con las reglas que rigen el concurso este certificado no podía ser admitido. Igualmente el demandante pretendía que un certificado en el cual constaba su desempeño como monitor antes de haberse graduado acreditara su experiencia en la cátedra universitaria, pretensión que fue desestimada por el operador logístico, porque consideró que el desempeño en la monitoría en cuestión no correspondía al ejercicio de la docencia universitaria, apreciación que a juicio de esta S. entra dentro del margen de valoración que tenía el operador logístico del concurso de la documentación aportada, sin que constituya una actuación arbitraria y vulneradora de los derechos fundamentales del demandante.

   Respecto a los errores detectados por el juez de primera instancia respecto de la valoración de la experiencia profesional del demandante, encuentra esta S. de revisión que no tuvieron lugar. El desempeño del Sr. C.A. como S.P. delG. delC. si fue estimado por la Universidad de Pamplona, operador logístico del concurso, al momento de hacer la calificación de los méritos y antecedentes del Sr. C.A. y por ese concepto le fueron otorgados dos puntos. Igualmente las labores desarrolladas por el demandante como asesor jurídico del INCORA también fueron tenidas en cuenta, pero debido a que no fueron ejercidas en calidad de servidor público sino en virtud de un contrato de prestación de servicios fueron valoradas como ejercicio de la profesión de abogado, y no como el desempeño de un cargo de nivel asesor en el sector público. Finalmente el desempeño del demandante como Abogado Visitador de la procuraduría Provincial de Valledupar igualmente fue considerado y valorado, bajo el entendido que correspondía al supuesto previsto en artículo 12 literal a) del Acuerdo 01 de 2006 El numeral 6 del literal A del artículo 12 del acuerdo 01 de 2006 expedido por el Consejo Superior de la Carrera Notarial señala: ''6. Un (1) punto por cada año o fracción superior a los seis (6) meses de ejercicio de la profesión de abogado''., precepto que especificaba lo que se entendía por ejercicio de la profesión de abogado.

   A juicio de esta S. de Revisión la valoración realizada por el operador logístico de estos aspectos puntuales de la experiencia profesional del Sr. C.A. no es manifiestamente irrazonable, ni desproporcionada y tiene sustento en las normas reglamentarias tantas veces mencionadas, por tal razón no se comparte la postura del juez de primera instancia en el sentido que era menester aumentar la puntuación del demandante debido a errores en la valoración de su experiencia profesional.

   Por último, respecto de la supuesta vulneración del derecho de petición del tutelante, debido a que una solicitud dirigida al Consejo Superior de la Carrera Notarial fue respondida por un asesor jurídico de la Universidad de Pamplona, quien a juicio del demandante carecía de competencia para tales efectos, encuentra esta S. de Revisión que la Universidad de Pamplona ejercía como operador logístico del concurso, encargado de valorar los méritos y antecedentes de los aspirantes, por tal razón estaba facultada para responder peticiones relacionadas con la valoración de los documentos presentados para acreditar los requisitos.

   En suma, encuentra la S. de Revisión que no hay lugar a conceder el amparo solicitado debido a que (i) no hay lugar a inaplicar las normas reglamentarias utilizadas para valorar los documentos que acreditaban los requisitos relacionados con los méritos y antecedentes del demandante, (ii) ni el operador logístico del concurso público ni el Consejo Superior de la Carrera Notarial vulneraron los derechos fundamentales del demandante en el marco de otras actuaciones específicas surtidas en la calificación de su experiencia profesional y de sus méritos y antecedentes.

En mérito de lo expuesto, la S. Octava de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,