Sentencia nº 25000-23-27-000-2002-01509-01(15060) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 6 de Octubre de 2005
| Fecha | 06 Octubre 2005 |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-2002-01509-01(15060) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ
Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil cinco (2005)
Radicación número: 25000-23-27-000-2002-01509-01(15060)
Actor: C.H.J.Y.J.P.G.F.
Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA
Referencia: Acción pública de nulidad contra los Conceptos 919 de 23 de julio de 2001 y 924 de 1 de agosto de 2001 de la Dirección de Impuestos Distritales
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Impuestos Distritales, contra la sentencia de 19 de agosto de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió sobre la acción de nulidad inocada contra los Conceptos 919 y 924 de 23 de julio y 1 de agosto de 2001.
Los ciudadanos C.H.J. y J.P.G.F., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de los Conceptos 919 y 924 de 23 de julio y 1 de agosto de 2001, respectivamente, expedidos por la Dirección de Impuestos Distritales, en los cuales se analizó el tema del impuesto de industria y comercio respecto de las entidades autorizadas para funcionar como EPS*.
Las razones de ilegalidad expuestas en la demanda se resumen así:
La disposición prevista en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 se encuentra reproducida en los artículos 4 del Acuerdo 21 de 1983 y 35 del Decreto 400 de 1999. El Decreto 352 de 2002, por el cual se compilaron y actualizaron las normas sustantivas tributarias vigentes, reconoce la vigencia de la exclusión del impuesto de industria y comercio prevista en el artículo 39 de la citada Ley 14.
Para establecer cuáles son los hospitales cobijados por la exclusión, los artículos 4 y 5 de la Ley 10 de 1990 definen el sistema de salud y su integración.
De las normas referidas se puede concluir que las entidades hospitalarias que prestan servicios de salud, tengan naturaleza pública, privada o mixta, pertenezcan al sistema de seguridad social o no, están excluidas del impuesto de industria y comercio, en cuanto a los ingresos percibidos por la prestación del servicio, hecho que fue reconocido por el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de marzo de 2001, Exp. 10888 M.P.J.Á.P.H..
Los artículos 4 y 5 de la Ley 10 de 1990, por medio de los cuales se define lo que debe entenderse por Sistema Nacional de Salud y las entidades que lo conforman, no pueden considerarse derogados por el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, que hace una enumeración de las entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud, porque los dos sistemas son diferentes y la derogatoria presupone la existencia de identidad entre las normas derogante y derogada, frente a una misma materia.
* Ver el texto en las páginas 11 a 13 de esta sentencia.
El servicio público de salud consagrado en el artículo 49 de la Constitución es desarrollado por las Leyes 10 de 1990 y 60 de 1993, mientras que el servicio público de seguridad social a que alude el artículo 48 de la Constitución, encuentra desarrollo en las Leyes 100 de 1993 y 516 de 1999. De ahí que en la actualidad, los hospitales privados y públicos, forman parte del Sistema Nacional de Salud, en cuanto entidades que prestan un servicio público vigilado y regulado por el Estado.
El artículo 93 de la Ley 633 de 2000 no modificó la exclusión del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, ni puede considerarse una norma interpretativa de dicha disposición, como lo expresó la Corte Constitucional, al declarar en la sentencia C-245 de 2002 su inexequibilidad. Por ello, cuando la Dirección de Impuestos desconoce el contenido original de la Ley 14, con el pretexto de la entrada en vigencia de la Ley 633, ignora los efectos propios de la interpretación con autoridad, porque el efecto propio de una norma interpretativa nunca radica en la derogatoria o modificación de la norma interpretada, y porque no puede dejarse de lado el principio de irretroactividad de las normas tributarias, si se aceptara que la Ley 633 tuvo efecto modificatorio sobre la Ley 14.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La Secretaría de Hacienda Distrital se opuso a las pretensiones de la demanda, y al efecto expuso:
La Ley 10 de 1990 derogó expresamente el Decreto 356 de 1975, por el cual se estableció la vinculación de los hospitales y entidades prestadores de servicios de salud y en su lugar creó un nuevo marco legal, en donde existe un “sector salud” integrado por dos subsectores; el oficial y el privado que concurren, pero de los cuales no se puede predicar que se encuentren adscritos o vinculados. Es decir que a partir de la vigencia de la Ley 10 de 1990, la no sujeción se hizo inaplicable.
La Ley 100 de 1993, por contener disposiciones en materia de salud, de manera específica e irreconciliable con las contenidas en la Ley 10 de 1990, derogó esta última en su totalidad. En la nueva organización del sistema de salud existe un solo “sector salud”, integrado por dos subsectores, uno oficial y uno privado, sin que de los primeros pueda predicarse la adscripción o vinculación al sistema, razón por la cual no puede aceptarse la tesis de la sentencia de 2 de marzo de 2001 del Consejo de Estado.
En virtud de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el Decreto Ley 205 de 2003 y el Acuerdo 65 de 2002 y Decreto 1421 de 1993, no son sujetos del impuesto de industria y comercio las siguientes Instituciones Prestadoras de Salud:
-
Las IPS adscritas o vinculadas al Sistema Nacional de Salud en las que medie control de tutela por parte del Estado.
-
Las Empresas Sociales del Estado del Distrito Capital
-
Los hospitales de propiedad de la Nación que gozaban de exención con anterioridad al 1 de enero de 1994.
En cuanto a las EPS y las ARS que prestan servicios dentro de la jurisdicción del Distrito Capital, son sujetos pasivos del impuesto de industria y comercio, por no encontrarse dentro de las categorías de exentas o no sujetas al tributo.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de los conceptos acusados, con fundamento en las siguientes consideraciones:
El numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, estableció la no sujeción o excepción como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio de los hospitales adscritos al Sistema Nacional de Salud, reiterado a nivel distrital en el literal d) del artículo 35 del Decreto 400 de 1999 y numeral 4 del artículo 4 del Acuerdo 21 de 1983.
Sobre el tema ha dicho la jurisprudencia que los términos “clínica” y “hospital”, para estos efectos son sinónimos, dado que el legislador no le dio una connotación diferente; que tanto el sector privado como el público hacen parte del sistema de salud definido en el artículo 4 de la Ley 10 de 1990; y que la reorganización del sistema de salud bajo el nombre de “Sistema de Seguridad Social en Salud”, que desarrolló la Ley 100 de 1993, en nada afectó la no sujeción de la Ley 14 de 1983, en consideración al espíritu que animó al legislador de 1983 [1].
Tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional en las sentencias C-577 de 1995, C-655 de 2003, que estudió la constitucionalidad del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, y C-1040 de 2003, que afirmó no avalar lo previsto en el artículo 111 de la Ley 788 de 2002, los recursos destinados a la Seguridad Social en Salud no pueden tener una destinación distinta de la que les ha consagrado la propia Constitución, no siendo por tanto, susceptibles de gravamen alguno
La no sujeción de que se trata, es un aspecto reconocido por la misma entidad territorial, al expedir el Decreto 352 de 2002, que compiló la normatividad tributaria vigente. Por lo que no puede el concepto acusado ir en contra de normas de superior jerarquía.
Los ingresos que por otros conceptos se obtengan son gravados con el impuesto de industria y comercio, por cuanto la finalidad del literal d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 fue la de no gravar los ingresos dirigidos a la prestación del servicio público de salud, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia SU-480 de 1997.
Significa que las cotizaciones que hacen los usuarios del sistema de salud, al igual que las bonificaciones y similares, son dineros públicos que las EPS y el Fondo de Solidaridad y Garantías administran, sin que se confundan con el patrimonio de las EPS, ni con el presupuesto nacional o territorial.
“El artículo 39 de la Ley 14 de 1983 se debe interpretar en el sentido de que las clínicas y hospitales que reciban recursos del Estado no están obligados a pagar el impuesto de industria y comercio por los ingresos que reciban por este concepto para cumplir con el servicio público de salud. De manera que los ingresos que obtengan por otros conceptos son susceptibles de ser gravados con dicho impuesto”.
APELACIÓN
La Secretaría de Hacienda Distrital interpone recurso de apelación con el fin de que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se nieguen las pretensiones de la demanda.
Fundamentos de la apelación:
Conforme la jurisprudencia, “los recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud son rentas parafiscales porque son contribuciones que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población y se destinan para su beneficio, y conforme al principio de solidaridad, se establecen para aumentar la cobertura en la prestación del servicio de salud”.
Sobre los recursos que pueden ser objeto de gravamen, la Corte Constitucional concluye que si bien las UPC no pueden ser objeto de ninguna imposición fiscal, hay una ganancia que deben obtener las EPS por la actividad que realizan, y manifestó que sólo pueden ser objeto de gravamen los recursos que las EPS y las IPS captan por concepto de “primas de aseguramiento o planes complementarios por fuera de lo previsto en el POS y todos los demás que excedan de los recursos exclusivos para la prestación del POS[2]. Por tanto, sólo habría lugar a...
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