Sentencia nº 1428 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 15 de Agosto de 2002
| Número de expediente | 1428 |
| Fecha | 15 Agosto 2002 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Bogotá D. C., quince (15) de agosto de dos mil dos (2002)
Radicación número: 1428
Actor: DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
Referencia: EMPLEADOS PUBLICOS VICTIMAS DE DESPLAZAMIENTO Y DESAPARICION FORZADA. Reconocimiento y pago de salarios y prestaciones.
El señor Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, formula a la Sala la siguiente consulta:
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“Los funcionarios públicos desplazados por la violencia y desaparecidos tienen derecho al reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales?.
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De ser positiva la respuesta, ¿por cuánto tiempo tiene la Administración la obligación de realizar estos pagos?
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¿Los empleados desplazados pueden ser enviados en comisión de estudios al exterior, se les puede otorgar licencias, vacaciones, permisos?. ¿De que situaciones administrativas de las contempladas en el Decreto 1950 de 1973 pueden ser objeto los empleados desplazados?
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¿Puede la entidad proveer los cargos de los empleados desaparecidos o desplazados?
Los interrogantes surgen – se aduce - ante la inexistencia de norma que contemple el pago de beneficios laborales a los funcionarios desaparecidos o desplazados mientras se encuentren en tales condiciones, en tanto que tal pago, en relación con los empleados secuestrados lo contempla la ley 282 de 1996, artículos 22 y 23, reglamentada por el decreto 1461 de 1996. Además, de la sentencia T - 292 de 1998, proferida por la Corte Constitucional, se infiere que la administración debe seguir reconociendo salarios y prestaciones sociales a los empleados secuestrados “...y no a los funcionarios objeto de una simple desaparición, por tratarse de dos situaciones diferentes. Sin embargo tal como sucede en el caso de los secuestrados, en el caso de los desaparecidos y desplazados por la violencia, la Administración no puede declarar la vacancia por abandono del cargo, pues la ausencia del empleado a sus labores habituales se ve impedida por una fuerza mayor que se lo impide. Dentro de la normatividad vigente no se contempla ninguna causal de retiro en caso de desaparición forzosa y desplazado por la violencia, razón por la cual, no es dado retirar del servicio éstos funcionarios.”. Concluye que conforme al Código Civil, la declaración de muerte presunta por desaparición, requiere el transcurso de dos años sin tener noticias del ausente y, al artículo 71 de la ley 443 de 1998, la posibilidad de reubicación constituye una medida de protección de los empleados de carrera desplazados por razones de violencia.
La Sala considera
En la Consulta se inquiere por dos situaciones distintas: la posibilidad de reconocer y pagar salarios y prestaciones sociales a empleados públicos [1], de una parte, que hayan sido objeto de desplazamiento forzado y, de otra, a quienes han desaparecido forzadamente. Cada una de estas circunstancias amerita un análisis concreto, en atención a las condiciones particulares que las envuelven.
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Desplazados por la violencia [2]
La grave situación actual del país en materia de orden público, trae funestas consecuencias para la sociedad, entre las cuales vale la pena resaltar la constante y reiterada vulneración del derecho de las personas a vivir en paz[3] y a residir en el lugar que a bien tengan[4]. Este problema genera a su turno uno de los fenómenos contemporáneos más trágicos, cual es el éxodo de seres humanos - con secuelas tales como desintegración familiar, rompimiento de lazos sociales y culturales, alteración de las relaciones de empleo, marginamiento y aumento de las condiciones de pobreza, etc. – quienes ante tal flagelo, emigran en busca de la protección del bien supremo de la vida, y sus colaterales como la integridad y la seguridad personal, lesionados por causas relacionadas con la violencia política o ideológica, patentes en el conflicto armado interno que se padece [5] .
El artículo 1° de la ley 387 de 1997 [6] define al desplazado [7] como “...toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar drásticamente el orden público.”
El artículo 2° de la ley en cita contempla importantes principios orientadores de la interpretación y aplicación de las normas relacionadas con los desplazados. Ellos son:
“1º. - Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo de la comunidad internacional para brindar ayuda humanitaria.
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- El desplazado forzado gozará de los derechos civiles fundamentales reconocidos Internacionalmente.
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- El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a no ser discriminados por su condición social de desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública, lugar de origen o incapacidad física.
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- La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del derecho fundamental de reunificación familiar.
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- El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones definitivas de su situación.
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- El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar de origen.
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- Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados forzadamente.
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- El desplazado y/o desplazados forzados tienen el derecho a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más restricciones que las previstas en la ley.
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- Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia social.”
Por su parte, el artículo 3° ibídem señala:
“De la responsabilidad del Estado. Es responsabilidad del Estado colombiano formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.
Para efectos del inciso anterior, se tendrán en cuenta los principios de subsidiariedad, complementariedad, descentralización y concurrencia en los cuales se asienta la organización del Estado colombiano.” ( Se destaca )
El artículo 4° ibídem creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, entre ellos: “1º. - Atender de manera integral a la población desplazada por la violencia para que, en el marco del retorno voluntario o reasentamiento, logre su reincorporación a la sociedad colombiana. [8]
El artículo 9° ibídem, prescribe que el Gobierno Nacional diseñará el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia el cual, una vez aprobado por el Consejo Nacional será adoptado mediante decreto. El artículo 10° consagra los objetivos del Plan: (...)
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- Diseñar y adoptar medidas que garanticen a la población desplazada su acceso a planes, programas y proyectos integrales de desarrollo urbano y rural, ofreciéndole los medios necesarios para que cree sus propias formas de subsistencia, de tal manera que su reincorporación a la vida social, laboral y cultural del país se realice evitando procesos de segregación o estigmatización social.
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- Adoptar las medidas necesarias que posibiliten el retorno voluntario de la población desplazada a su zona de origen o su reubicación en nuevas zonas de asentamiento.
Los artículos 11 a 13 tratan lo relativo a la Red Nacional de Información para la Atención a la Población Desplazada por la Violencia y el artículo 14, de las medidas de prevención del desplazamiento forzado.
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El artículo 15 establece que “una vez se produzca el desplazamiento, el Gobierno Nacional iniciará las acciones inmediatas tendientes a garantizar la atención humanitaria de emergencia con la finalidad de socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas.”, y el artículo 16 que “el Gobierno Nacional apoyará a la población desplazada que quiera retornar a sus lugares de origen, de acuerdo con las previsiones contenidas en esta ley, en materia de protección y consolidación y estabilización socioeconómica.” El artículo 17 regula lo relativo a la consolidación y estabilización socioeconómica, la cual contempla, planes de empleo urbano y rural de la Red de Solidaridad Social.”
“La condición de desplazado forzado por la violencia – dispone el art. 18 - cesa cuando se logra consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su lugar de origen o en las zonas de reasentamiento. P.. El desplazado cooperará en el mejoramiento, restablecimiento, consolidación y estabilización de su situación.”, y el 19 trata de las diferentes medidas para la atención de la población desplazada como adjudicación de tierras, líneas especiales de crédito, servicios de asistencia médica integral, atención a las mujeres, niños lactantes, programas educativos, programas de formación y capacitación técnica, programas especiales de vivienda.
El artículo 20 atribuye al Ministerio Público la competencia para la guarda y promoción de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario de la población víctima del desplazamiento forzado. El 21 crea el Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia “...como una cuenta especial sin personería jurídica administrada por el Ministerio del Interior, como un sistema separado de cuentas”, el cual tiene por objeto “...financiar y/o cofinanciar los programas de prevención del...
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