Sentencia nº 25000-23-27-000-12555-01(9803) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 3 de Marzo de 2000
| Fecha | 03 Marzo 2000 |
| Número de expediente | 25000-23-27-000-12555-01(9803) |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Materia | Derecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Santafé de Bogotá, D.C., marzo tres (3) del año dos mil (2000)
Radicación número: 25000-23-27-000-12555-01(9803)
Actor: M.B.D.C.
Referencia: APELACION SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 29 de julio de 1999 proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por la ciudadana M.B.D.C. en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra los siguientes actos administrativos:
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La Ordenanza N° 7 de 1968 de la Asamblea de Cundinamarca, con las modificaciones que fueron introducidas por el Decreto Especial N° 2141 de 1973, en su integridad, “Por la cual se establece la Contribución de Valorización Departamental”.
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El Decreto 2631 de 1992 del Gobernador de Cundinamarca, en su integridad; “Por el cual se aprueba el Acuerdo N° 00015 del 3 de septiembre de 1992, emanado de la Honorable Junta Directiva del Instituto Departamental de Valorización de Cundinamarca que establece el reglamento y procedimiento para la ejecución de obras por el sistema de valorización en el I.D.V.C.”, y
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El Decreto 1959 de 1996 de la Gobernadora de Cundinamarca, parcialmente; “Por el cual se suprime el Instituto Departamental de Valorización de Cundinamarca, se trasladan unas funciones y procesos se reglamentan las obras por valorización y se establece un fondo - cuenta”.
DEMANDA
En la demanda ante el Tribunal, la actora, como fundamentos de hechos, observó que el artículo 3 de la Ley 25 de 1921 estableció el impuesto de valorización como una contribución sobre las propiedades inmuebles raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local; que posteriormente el Decreto 219 de 1923 en su artículo 2º, determinó que el impuesto a que se refería la anterior ley, era una contribución a la que estaban obligados a pagar los mencionados dueños, que se beneficiaran con la ejecución de cualquier obra de interés general.
Que el Decreto Legislativo 1604 de 1966, hizo extensivo el impuesto a todas las obras de interés público que ejecutara la Nación o cualquier otra entidad de derecho público y creó el organismo administrativo para organizar, recaudar y cobrar el impuesto, determinando que en lo futuro se denominará contribución de valorización; que fue modificado por el Decreto Extraordinario 3160 de 1968.
Que por el primero de los actos acusados, Ordenanza 7 de 1968, se limitó a establecer a nivel departamental la contribución y dispuso que su distribución y recaudo se harían por el Departamento de conformidad con los Decretos 1604 y 1804 de 1966; por dicha Ordenanza se creó la Junta Departamental de Valorización y la Oficina Departamental de Valorización, encargadas de la organización, distribución, recaudo, manejo e inversión de la Contribución, sin señalar los sujetos, los hechos, las bases ni la tarifa.
Posteriormente, el Decreto Especial N° 2141 de 1973 del Gobernador de Cundinamarca, modificó la Ordenanza N° 7, que no obstante introdujo algunas modificaciones en relación con la contribución de valorización, tampoco señaló directamente los elementos esenciales del tributos.
El Decreto Legislativo 1222 de 1986, que contiene el régimen departamental, estableció que la contribución de valorización, se haría extensiva a las obras de interés público que ejecuten, entre otros, los departamentos.
Que en 1992, luego de entrada en vigencia la nueva Constitución Política de Colombia, el Gobernador de Cundinamarca, expidió el Decreto Departamental N° 2631, mediante el cual adoptó el Acuerdo N° 0015 del Instituto de Valorización Departamental, por el cual se establece el reglamento y procedimiento para la ejecución de obras por el sistema de Valorización en el Instituto Departamental de Valorización de Cundinamarca I.D.V.C.; que en dichos actos administrativos se disponen quiénes son los sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables del tributo.
Posteriormente, la Asamblea de Cundinamarca, mediante la Ordenanza N° 1 de 1996, otorgó facultades a la Gobernadora para reorganizar la estructura de la Administración Departamental Central, Descentralizada y Desconcentrada, quien en uso de dichas facultades expidió el Decreto Departamental N° 1959 de ese mismo año, dentro del cual procedió a regular la materia de la contribución de valorización y a señalar el procedimiento para su cobro, etc.
Luego del anterior recuento normativo, la actora invocó como normas violadas los artículos 4, 6, 123, 338, 300 numeral 4º y 363 del Constitución Política y cuyo concepto de violación desarrolló en los siguientes cargos:
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NULIDAD DE LA ORDENANZA N° 7 DE 1968 CON LAS MODIFICACIONES INTRODUCIDAS POR EL DECRETO ESPECIAL N° 2141 DEL 7 DE SEPTIEMBRE DE 1973, EN SU INTEGRIDAD, POR INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE. Señaló que de acuerdo con el precepto constitucional contenido en el artículo 338, corresponde a los órganos de representación fijar directamente los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas de todos los tributos y permite que ellos deleguen en las autoridades administrativas el señalamiento de las tarifas de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes como recuperación de los costos de los servicios que les presten o de los beneficios que les proporcionen, pero que el sistema y método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la Ordenanza.
Que la Ordenanza acusada, es violatoria de dicha disposición por cuanto la Asamblea de Cundinamarca guardó silencio respecto de los elementos esenciales del tributo.
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NULIDAD DEL DECRETO N° 2631 DEL 3 DE SEPTIEMBRE DE 1992, EXPEDIDO POR EL GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA, EN SU INTEGRIDAD, POR ESTAR FUNDAMENTADO EN LA ORDENANZA 7 DE 1968, CUYA NULIDAD SE PIDE. En este punto, considera que por cuanto el mencionado Decreto aprobó el Acuerdo 15 de 1992 de la Junta Directiva del Instituto Departamental de Valorización de Cundinamarca y él invoca en sus considerandos la facultad otorgada mediante la Ordenanza 7 de 1968, ante la inconstitucionalidad de ésta, el Acuerdo está viciado por la misma razón, pues a partir de la vigencia de la nueva Constitución, no le es dable a una autoridad administrativa señalar los elementos esenciales de ningún tributo.
Señaló que el Gobernador, mediante el Decreto acusado, había ignorado el mandato del artículo 4º de la Constitución Política, se había extralimitado en sus funciones, toda vez que no existía Ordenanza que en cumplimiento del artículo 338 ibídem, le hubiese señalado el marco de su atribución impositiva en materia de la contribución.
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NULIDAD DEL DECRETO N° 1959 DEL 29 DE JULIO DE 1996, EXPEDIDO POR LA GOBERNADORA DE CUNDINAMARCA, A PARTIR DEL ARTICULO 10 HASTA EL ARTICULO 91, EN CUANTO TIENE RELACION CON EL SEÑALAMIENTO DE LOS ELEMENTOS ESENCIALES DE LA CONTRIBUCION DE VALORIZACION. Sobre este cargo, consideró de una parte que carecía de sustento constitucional porque no existe Ordenanza que en cumplimiento del mencionado artículo 338, señale los elementos esenciales de la contribución, ni determine a una autoridad administrativa en particular, para determinar la tarifa dentro de límites precisos resultantes de método y sistema señalado por el cuerpo de elección popular.
Y de otra parte dirigió su cargo, en cuanto hubo exceso en el ejercicio de las facultades, pues no obstante fueron concedidas por la Ordenanza 1 de 1996, exclusivamente para efectos de una reorganización administrativa, en el Decreto acusado se procedió a regular tributos.
SUSPENSION PROVISIONAL
Solicitada la medida en capítulo aparte dentro del escrito de demanda, el Tribunal mediante auto del 12 de marzo de 1998, la denegó por no encontrar prima facie, una infracción directa de una de las disposiciones invocadas como violadas, sino la necesidad de efectuar ciertos análisis, en especial sobre los fundamentos normativos de los actos acusados.
LA OPOSICION
El departamento de Cundinamarca, por conducto de apoderada judicial, se hizo parte dentro del término de fijación en lista y en el escrito de contestación de la demanda se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la actora, en síntesis por considerar que la Asamblea Departamental, de acuerdo al mandato constitucional, consagrado en el artículo 300 otorgó plenas facultades al Gobernador para expedir los actos acusados.
Señaló de otra parte que era necesario tener en cuenta que los departamentos eran autónomos para fijar sus políticas de acuerdo a las necesidades de la región, siempre dentro del marco constitucional, por ello, los tributos, la forma de recaudarlos, etc., no podían ser señalados de manera unánime para todo el territorio nacional.
Consideró finalmente, fuera de la realidad, la supuesta falta de señalamiento directo de los elementos esenciales de la contribución de valorización, pues bastaba la lectura de las normas demandadas en especial el Decreto 1959 de 1996, en donde se determinan todos los elementos y se establece la forma de pago, la autoridad recaudadora y demás conceptos.
SENTENCIA
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 29 de julio de 1999 denegó las pretensiones de la demanda, por considerar en primer lugar que la Ordenanza 7 de 1968 al remitirse a los Decretos 1604 y 1804 de 1966, en los que se definen el sujeto pasivo, el hecho gravado, la base gravable, la tarifa y el sistema y método, no quebranta el artículo 338 de la Constitución Política.
En efecto, consideró que los mencionados D. se encontraban incorporados en la Ordenanza N° 7, por lo que al fijar directamente los elementos del tributo, se encontraba en conformidad con el precepto constitucional, tanto la Ordenanza como el Decreto Departamental 02141 de 1973, que la modificó.
Luego de transcribir el texto de los Decretos 2631 de...
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