Auto nº 098/08 de Corte Constitucional, 16 de Abril de 2008

1. - La señora E.R. de R. interpone acción de tutela contra la Empresa Social del Estado ''Red de Salud del Centro'', por considerar vulnerado su derecho a la igualdad por parte de la entidad accionada.

2. La accionante señala que mediante Resolución No. 438 de 2005, expedida por la Gerente de la Red de Salud del Centro E.S.E, fue incorporada a la planta de personal en el cargo de Auxiliar Área Salud de 8 horas, con una asignación mensual de $785.572. Sin embargo, señala que el salario de la señora D.P.C., quien tiene el mismo cargo y las mismas funciones, es de $ 1.223.965. En consecuencia, considera que tal situación desconoce su derecho a la igualdad.

3. - El Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, mediante Auto del 11 de enero de 2008, se declaró incompetente para el conocimiento del asunto, al señalar que el demandando tiene la naturaleza de una entidad pública del orden municipal, y por tanto, su conocimiento radica en los Juzgados Municipales de Cali.

4. - Por su parte, el Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali, mediante Auto del 16 de enero de 2006, señaló que las Empresas Sociales del Estado hacen parte del sector descentralizado por servicios. En consecuencia, el conocimiento debe ser asumido por los jueces con categoría del circuito. Por lo anterior, ordenó devolver el expediente al Juzgado Quince Administrativo de Cali.

5. - El Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, señaló que no compartía los argumentos del Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali, y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, S.D., con el fin de que se resolviera el conflicto.

6. - El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, mediante Auto del 5 de marzo de 2008, señaló que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, este Despacho sólo era competente para tramitar conflictos de competencia cuando se tratara de jueces pertenecientes a una misma jurisdicción. En consecuencia, remitió el expediente a la Corte Constitucional, para que resolviera el conflicto.

1. - En pronunciamientos anteriores, esta Corporación ha establecido que no está dentro de sus atribuciones resolver conflictos de competencia entre jueces de la misma jurisdicción que cuenten con un superior jerárquico común. Ver Auto A-044/98, M.P.J.G.H.G.. En esta ocasión la Corte se abstuvo de dirimir un conflicto de competencia entre el Juzgados 25 Civil del Circuito de Bogotá y 5 Civil del Circuito de Neiva y remitió el conflicto a la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil para su solución. En este sentido, los criterios funcional y orgánico, mediante los cuales se resuelven los conflictos de competencia en la jurisdicción constitucional, reservan a la Corte Constitucional el conocimiento de las colisiones de competencia en las cuales no existe superior jerárquico común de los Juzgados o Tribunales en conflicto.

2. - En ese orden de ideas, cuando en el trámite de una solicitud de tutela las autoridades judiciales proponen conflicto negativo de competencia, la controversia debe ser dirimida por la Corte Constitucional si las dos autoridades judiciales hacen parte de jurisdicciones distintas y, por lo mismo, carecen de superior jerárquico común Ver Auto del 14 de marzo de 2001 ICC-147 M.P.M.G.M.C.. Así las cosas, dado que el presente conflicto de competencias se presentó entre autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones, esto es, Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali y el Juzgado Catorce Civil Municipal de Cali, la Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre el mismo.

1. - El conflicto que ahora se analiza gira en torno de la naturaleza jurídica de la entidad demandada. En este sentido, con el objeto de determinar la competencia en el asunto de la referencia, es importante hacer alusión a las normas que regulan la naturaleza jurídica de las Empresas Sociales del Estado.

2. - El artículo 38 de la Ley 489 de 1998 ''Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones'', define los organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios de la rama ejecutiva del poder público. Este artículo señala:

   ''Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. D.S. Central:

   1. La Presidencia de la República;

   2. La Vicepresidencia de la República;

   3. Los Consejos Superiores de la administración;

   4. Los ministerios y departamentos administrativos;

   5. Las superintendencias y unidades administrativas especiales sin personería jurídica.

2. D.S. descentralizado por servicios:

   1. Los establecimientos públicos;

   2. Las empresas industriales y comerciales del Estado;

   3. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;

   4. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

   5. Los institutos científicos y tecnológicos;

   6. Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;

   7. Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree, organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público. (Subrayado fuera del texto)

   (...)

3. - En este mismo sentido, la Sentencia C-784 de 2004 M.P.Á.T.G. señaló que las Empresas Sociales del Estado son una categoría especial de las entidades descentralizadas por servicios. Dijo la Corporación:

   ''4.1.3.1 Sobre este punto la Corte recuerda que el artículo 83 de la Ley 489 de 1998 señala que las Empresas Sociales del Estado, creadas por la Nación o por las entidades territoriales para la prestación en forma directa de servicios de salud se sujetan al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la propia Ley 489 de 1998 en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.

   Por su parte, el artículo 3° del Decreto 1750 de 2003 establece que las Empresas Sociales del Estado creadas por ese decreto tienen por objeto la prestación de los servicios de salud, como servicio público esencial a cargo del Estado o como parte del servicio público de la seguridad social, en los términos del artículo 194 de la Ley 100 de 1993.

   Dicho artículo 194 señala que la prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en el capítulo III del titulo II sobre la organización del sistema general de seguridad social en salud, de la Ley 100 de 1993 (artículos 194 a 196) ARTÍCULO 194. NATURALEZA. La prestación de servicios de salud en forma directa por la nación o por las entidades territoriales, se hará principalmente a través de las Empresas Sociales del Estado, que constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, según el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo.

   ARTÍCULO 195. RÉGIMEN JURÍDICO. Las Empresas Sociales de Salud se someterán al siguiente régimen jurídico:

1. El nombre deberá mencionar siempre la expresión "Empresa Social del Estado".

2. El objeto debe ser la prestación de los servicios de salud, como servicio público a cargo del Estado o como parte del servicio público de seguridad social.

3. La junta o consejo directivo estará integrada de la misma forma dispuesta en el artículo 19 de la Ley 10 de 1990.

4. El director o representante legal será designado según lo dispone el artículo 1923207 de la presente Ley.

5. Las personas vinculadas a la empresa tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Capítulo IV de la Ley 10 de 1990.

6. En materia contractual se regirá por el derecho privado, pero podrá discrecionalmente utilizar las cláusulas exorbitantes previstas en el estatuto general de contratación de la administración pública.

7. El régimen presupuestal será el que se prevea, en función de su especialidad, en la ley orgánica de presupuesto, de forma que se adopte un régimen de presupuestación con base en el sistema de reembolso contra prestación de servicios, en los términos previstos en la presente ley.

8. Por tratarse de una entidad pública podrá recibir transferencias directas de los presupuestos de la Nación o de las entidades territoriales.

9. Para efectos de tributos nacionales se someterán al régimen previsto para los establecimientos públicos.

   ARTÍCULO 196. EMPRESAS SOCIALES DE SALUD DE CARACTER NACIONAL. Transfórmense todas las entidades descentralizadas del orden nacional cuyo objeto sea la prestación de servicios de salud, en empresas sociales de salud.

   No sobra precisar que dichos artículos fueron declarados exequibles por la sentencia C-408/94 M.P.F.M.D...

4. - Por su parte, el decreto 1382 de 2000, por el cual se establecen las reglas para el reparto de la acción de tutela, prescribe expresamente que:

   ''Las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional, salvo lo dispuesto en el siguiente inciso, serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.

   A los Jueces del Circuito o con categorías de tales, le serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, las acciones de tutela que se interpongan contra cualquier organismo o entidad del sector descentralizado por servicios del orden nacional o autoridad pública del orden departamental. (art. 1º, num.1º y 2).'' En el Auto A- 030/05. M.P.M.G.M.C. se señaló: ''El Decreto 1382 señala en su artículo 1º, numeral 1º que ''[l]as acciones de tutela que se interpongan contra cualquier autoridad pública del orden nacional (...) serán repartidas para su conocimiento, en primera instancia, a los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura.''; al ser la entidad accionada autoridad pública del orden nacional, deberán conocer del caso los jueces señalados en la norma transcrita.

5. - De todo lo anterior se deduce que corresponde a los jueces con categoría del circuito, el conocimiento, en primera instancia, de las acciones de tutela que sean presentadas contra una Empresa Social del Estado. En este sentido, el Auto 077 de 2006 M.P.Á.R.G. señaló:

   ''10.- De la norma transcrita es posible inferir claramente que corresponde a los Jueces de Circuito, o con categoría de tales, el conocimiento en primera instancia de las acciones de tutela que sean presentadas contra cualquier autoridad u organismo del sector descentralizado del orden nacional.

11. - De otra parte se observa que en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998 (...) se definieron los organismos que hacen parte del Sector descentralizado por servicios del orden nacional:

    ''Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. D.S. Central:

   (...)

2. D.S. descentralizado por servicios:

   1. Los establecimientos públicos;

   2. Las empresas industriales y comerciales del Estado;

   3. Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica;

   4. Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios;

   (...)''

6. - En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional remitirá el expediente al Juzgado Quince Administrativo del Circuito de Cali, con el fin de que dé trámite a la acción de tutela interpuesta por la señora E.R. de R..

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales,

El artículo 86 de la Constitución al regular la acción de tutela señala expresamente la autoridad judicial competente para conocer de ella, así:

Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resultaren vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

En armonía con esta disposición el legislador consagró en el inciso primero del artículo 37 del decreto 2591 de 1991, los funcionarios competentes para conocer de las acciones de tutela, así:

"Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud."

Que la competencia sea "a prevención", simplemente significa que como en principio todos los jueces y tribunales son competentes para conocer de la acción de tutela, el primero que conozca de ella excluye a los demás.

De conformidad con estos preceptos legales las acciones de tutela se deben interponer ante los jueces o tribunales que ejerzan jurisdicción en el sitio en donde ocurrieron los hechos que constituyen vulneración o amenaza de derechos fundamentales, cualquiera que sea su especialidad. Sin embargo, y a pesar de la claridad del citado precepto legal, se han presentado conflictos negativos o positivos de competencia entre las distintas autoridades judiciales que alegan tener o carecer de competencia para conocer acciones de esta índole.

Ante esta situación y la ausencia de norma que resolviera el asunto, se ha recurrido por analogía, a los preceptos que regulan casos semejantes, concretamente, a la legislación civil. En consecuencia, la Corte Constitucional ha reiterado que cuando se presenta un conflicto de competencia entre Tribunales o juzgados que tienen un superior común, la autoridad competente para resolverlo es éste. No sucede lo mismo cuando el conflicto se presenta entre autoridades que no tienen superior funcional común, cual es el caso de un Tribunal Superior y un Tribunal Administrativo, pues según esta misma corporación, el competente para dirimirlo es la Corte Constitucional, ya que no existe disposición legal aplicable, es decir, que la Corte se ha arrogado una competencia que constitucionalmente no le corresponde por haber sido asignada a otra entidad. Es respecto de estos puntos en donde se presenta mi discrepancia. Veamos.

Autoridad competente para resolver conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 256-6 del Estatuto Superior, corresponde al Consejo Superior de la Judicatura, o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo con la ley, "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones."

De otra parte, la Ley 270/96 -Estatutaria de la Administración de Justicia-, al regular la competencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, le asignó en el numeral 2 del artículo 112, esta función: "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional." Disposición que fue objeto de revisión constitucional por esta Corte en la sentencia C-037/96, siendo declarada exequible, y que se vulnera en esta oportunidad. Y en cuanto al punto de conflictos entre jueces y tribunales o entre distintos tribunales, no se hizo ningún análisis, simplemente se afirmó:

"(...) de acuerdo con la jurisprudencia de esta corporación (Auto de 1 de septiembre de 1993), es necesario establecer que en cuanto a los conflictos de competencia derivados de los asuntos de tutela que se presenten entre jueces y tribunales de distinta jurisdicción, la autoridad competente para dirimirlos es la Corte Constitucional."

Nada más lesivo del ordenamiento supremo, concretamente de lo dispuesto en el artículo 256-6 de la Carta, que expresamente le asigna la función de dirimir los conflictos de competencia entre "las distintas jurisdicciones" al Consejo Superior de la Judicatura- S.D.-. No entiendo los motivos que tuvo la Corte para inaplicar un mandato constitucional expreso, claro y contundente como éste. Sin embargo, creo que dicha decisión como se lee en algunos autos de esta Corte, tuvo su origen por la declaratoria de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir esa clase de conflictos, lo que condujo a la Corte, en un excesivo deseo de garantismo y violando la Constitución, a llenar el vacío y proteger el derecho de acción de la persona o personas que incoaron la tutela, argumentando tener competencia para ello, pues el artículo 241-9 de la Constitución la autorizaba para revisar los fallos de tutela, lo que incluía, también las providencias judiciales que se profirieran en tales procesos.

No cree el suscrito magistrado que la inconstitucional decisión de incompetencia del Consejo Superior de la Judicatura sea suficiente para que la Corte Constitucional se arrogue tareas privativas del legislador y proceda a expedir normas para llenar vacíos legislativos. Lo correcto hubiera sido y sigue siendo llamar la atención del Consejo Superior para que cumpla la labor de dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, disposición que no hace distinciones de ninguna índole, esto es si se trata de asuntos constitucionales, civiles, penales, laborales, etc., por lo que ha de entenderse que se refiere a todas las jurisdicciones. No se olvide, que el incumplimiento de los deberes y funciones constitucionales por parte del Consejo puede constituir falta disciplinaria y penal.

La aplicación del principio del "juez natural", consagrado en el artículo 29 de nuestro Estatuto Superior, como parte del debido proceso, está consagrado en estos términos:

"Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente, y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"

Contrario, a lo que generalmente se piensa, este principio no opera sólo en materia penal, pues como se reitera en el artículo 8 numeral primero, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos "Pacto de San José de Costa Rica", también tiene cabida en asuntos civiles, laborales o de cualquier otra índole. Normatividad que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte integran el denominado bloque de constitucionalidad . Dice así la disposición citada:

"8. Garantías judiciales.

Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, o de cualquier otro carácter." (Destaca la Corte)

El juez natural ha dicho esta Corte, es aquél a quien la Constitución o la Ley le ha asignado el conocimiento de un asunto para su resolución. Competencia, que además de ser legal, debe ser preexistente, es decir, anterior al hecho que motiva la actuación o proceso judicial correspondiente. La competencia es pues garantía de seguridad jurídica y desarrollo del derecho al debido proceso.

Despojar de la competencia asignada por el Constituyente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones es, óigase bien, inaplicar un precepto constitucional y ésto no tiene cabida en ningún Estado de derecho; mucho menos, cuando el autor de semejante despropósito es el más alto tribunal de justicia constitucional: la Corte Constitucional, a quien paradójicamente se le ha asignado la guarda de la supremacía e integridad de la Constitución.

Por otra parte, es bueno recordar que la separación de las ramas del poder público (art. 113 C.P.) permite no sólo definir el ámbito de acción de cada uno de ellos, sino también la órbita restrictiva de sus competencias, por consiguiente, mal puede la Corte convertirse en legisladora, tarea que ha sido asignada al Congreso de la República, para llenar unos vacíos, que como ha quedado demostrado no existen en cuanto al funcionario competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones incluidos los que se deriven de las acciones de tutela, pues su función como se ha reiterado, se limita a "revisar" las decisiones judiciales que se dicten en tales procesos de tutela.

En razón de lo anotado, considero que la Corte en el presente caso se ha equivocado y, en consecuencia, sólo me queda esperar a que algún día ella reconsidere su posición doctrinaria y cumpla y haga cumplir los preceptos constitucionales que juró respetar.

Con fundamento en lo expuesto, salvo mi voto a la presente decisión.

Fecha ut supra,JAIME ARAÚJO RENTERÍA

Magistrado