Sentencia nº 25000-23-24-000-2006-00005-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Agosto de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 259803790

Sentencia nº 25000-23-24-000-2006-00005-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 19 de Agosto de 2010

Número de expediente25000-23-24-000-2006-00005-01
Fecha19 Agosto 2010
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS

Bogotá D.C. diecinueve (19) de agosto dos mil diez (2010)

Radicación número: 25000-23-24-000-2006-00005-01(16804)

Actor: BANCO GRANAHORRAR S.A.

Demandado: SUPERINTENDENCIA BANCARIA (HOY FINANCIERA)

FALLOLa Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 26 de julio de 2007 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que dispuso:

Primero. No prospera la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda, propuesta por la entidad demandada.

Segundo

Declaráse la nulidad del literal c) del artículo segundo de la Resolución 1253 de agosto 30 de 2005, en relación con la sanción con ocasión de la queja presentada por la señora M.D.C.V., proferida por la Superintendencia Bancaria.

Tercero

A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la Superintendencia Bancaria, hoy Superintendencia Financiera, que devuelva el valor pagado, correspondiente a catorce millones cuatrocientos cincuenta mil trescientos cuarenta y seis pesos ($14.450.346) debidamente indexado.

Cuarto

Deniéganse las demás pretensiones.

Quinto

Sin costas en esta instancia.

Sexto

En firme esta providencia, archívese el expediente.

ANTECEDENTES PROCESALES

La demanda

El Banco Granahorrar S.A. formuló las siguientes pretensiones:

“1. Que se declare la nulidad de la Resolución número 0065 del 23 de enero de 2003 de la Superintendencia Bancaria, en virtud de la cual se impusieron cuatro sanciones pecuniarias de cincuenta y siete millones ochocientos un mil trescientos ochenta y cinco pesos ($57.801.385), cada una al BANCO GRANAHORRAR.

  1. Que se declare la nulidad de la Resolución número 1253 de 30 de agosto de 2005 de la Superintendencia Bancaria, proferida por el Superintendente Bancario, en virtud de la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución 0065 de 2003, en cuanto confirmó lo dispuesto en los literales a) y d) del artículo primero y no revocó íntegramente lo dispuesto en el literal c) de dicho artículo de la resolución recurrida.

  2. Que en términos del numeral 4, literal p) del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero sustituido por el artículo 45 de la Ley 795 de 2003 se ordene a la Superintendencia Financiera de Colombia –como sucesora jurídica de la Superintendencia Bancaria- o al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la devolución a BANCO GRANAHORRAR de la suma de CIENTO TREINTA MILLONES CINCUENTA Y TRES MIL CIENTO DIEZ Y SEIS PESOS ($130.053.116), valor de las sanciones pecuniarias, como lo establece dicha norma, en la forma y términos previstos en la sentencia y en los artículos 176 y siguientes del Código Contencioso Administrativo.

  3. Que se condene a la Superintendencia Financiera de Colombia –como sucesora jurídica de la Superintendencia Bancaria - o al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a reconocer y pagar a BANCO GRANAHORRAR intereses sobre el valor pagado de la multa a una tasa mensual equivalente a una y media (1.5) veces el interés bancario corriente certificado por Superintendencia Bancaria para el respectivo período, a partir del 14 de septiembre de 2005, fecha en el cual se pagó el valor de la multa.”

    El Banco Granahorrar S.A., invocó como normas violadas los artículos 29 de la Constitución Política; 38 del Código Contencioso Administrativo y 208 y 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

    Los cargos de la demanda se resumen así:

    Señaló que las resoluciones demandadas impusieron al actor unas multas por quejas de las señoras L.C. y B.M.Á., deudoras hipotecarias, porque la entidad financiera no perfeccionó las solicitudes de dación en pago efectuadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 2331 de 1998.

    Indicó que inicialmente se impuso una multa por la queja de la deudora M.D.C. por no haber perfeccionado la dación en pago, pero cuando se resolvió el recurso de apelación contra la resolución que impuso las multas, el Superintendente reconoció que, en este caso (de la señora M.D.C.V.) la dación en pago sí se perfeccionó con la escritura pública 2511 del 29 de diciembre de 2000, registrada el 20 de febrero de 2001. Sin embargo, en lugar de revocar la sanción la mantuvo por $14.450.346 por violación al numeral 10.4 del Capítulo 10, Título I de la Circular Básica Jurídica que obliga a las entidades vigiladas a dar respuesta a las solicitudes.

    Consideró que este proceder violó el debido proceso y el numeral 4, literales g y h del artículo 208 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, porque la Superintendencia no formuló previamente un pliego de cargos, sino que impuso la sanción in limine en el resolución que decidió el recurso.

    Dijo que, en todo caso, la sanción por la queja de la señora M.D.C. tampoco podía imponerse porque según la sentencia C-1161 de 2000 de la Corte Constitucional, las circulares de la propia Superintendencia no están comprendidas dentro de la expresión “reglamentos” del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, vigente para la época de los hechos.

    En relación con las demás quejas, explicó que las normas invocadas en los actos acusados no consagraron un derecho absoluto a favor de los deudores de créditos de vivienda, sino una facultad de entregar en pago del crédito la vivienda, cuando aquél superara el valor comercial. Si el deudor pretendía ejercer ese derecho, debía acreditar, al menos, el valor comercial y, entregar el inmueble. En este caso, el artículo 2 del Decreto 908 de 1999 obligaba a los establecimientos de crédito a asumir los costos generados por la formalización de la dación en pago y por cualquier otro concepto relacionado con ella, pero no el relativo al acreditamiento de las condiciones para acceder al beneficio.

    Acusó a la Superintendencia Bancaria de violar el debido proceso del demandante. En ninguna parte aparece la imputación a Granahorrar o el juicio de responsabilidad o reprochabilidad. En todos los casos se evidenció que las causas para no haberse perfeccionado las daciones en pago fueron imputables a los deudores.

    Afirmó que para la fecha en que se impusieron las sanciones, 29 de enero de 2003, la Superintendencia Bancaria ya no tenía competencia para sancionar, pues había operado la caducidad prevista en el artículo 38 del Código Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que la hipotética negativa de Granahorrar habría ocurrido antes del 19 de octubre de 1999. Que en el caso de la queja de la señora M.D.C.V., la supuesta infracción aconteció en junio de 2000 y la sanción se impuso en la resolución que decidió el recurso de apelación, el 30 de agosto de 2005, cuando la facultad para imponer la sanción ya había caducado.

    Contestación de la demanda

    La Superintendencia Financiera (antes Bancaria) expuso los siguientes argumentos:

    Solicitó aplicar la presunción de legalidad de los actos administrativos, en virtud de la cual le corresponde al demandante probar la ilegalidad de los mismos.

    Además, propuso la excepción de inepta demanda porque no se desarrolló el concepto de violación del artículo 29 de la Constitución Política. El actor sólo formuló distintos juicios de valor, de carácter subjetivo, que no tienen soportes legales ni fácticos. La exigencia de expresar el concepto de violación está prevista en el numeral 4 del artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, el cual no se cumple con la simple cita de las disposiciones infringidas, como lo hizo, en este caso, el demandante en relación con el artículo 29 de la Carta.

    También invocó como excepciones genéricas las derivadas de los hechos que resulten probados en el proceso de conformidad con el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo.

    Para oponerse a las pretensiones manifestó:

  4. En cuanto a la queja de la señora M.D.C.V.. Señaló que no era cierto que la Superintendencia no hubiera formulado pliego de cargos antes de imponer la sanción. Relató que el 15 de junio de 2000 la Superintendencia Bancaria solicitó explicaciones al Banco en relación con la solicitud de dación en pago presentada por la mencionada señora con el fin de que atendiera su solicitud. Que la entidad financiera, en lugar de dar respuesta, se limitó a pedir cinco prorrogas radicadas el 14 de agosto, 1 y 12 de septiembre y 3 y 5 de octubre de 2000. Que teniendo en cuenta lo anterior, el 15 de febrero de 2001, la Superintendencia solicitó explicaciones por inobservancia a las órdenes e instrucciones impartidas por ella, al no permitir dar trámite a las reclamaciones o quejas presentadas ante la Superintendencia en armonía con lo dispuesto por el numeral 10.4 del Capítulo 10, Título I de la Circular Básica Jurídica de la entidad.

    Que de acuerdo con lo anterior, la sanción no se debió solamente al incumplimiento dentro del trámite de una queja, sino por la falta de respuesta a la solicitud de explicaciones formulada por la Superintendencia, teniendo en cuenta que el requerimiento del 15 de febrero de 2001 nunca se contestó.

    Que si bien en la resolución que decidió el recurso de apelación se reconoció que el Banco formalizó la dación en pago, se evidenció que nunca se contestó el requerimiento de información que se le había solicitado, ni el pliego de cargos que se le formuló. Que este hecho dio lugar a que se le rebajara la multa. Además, esta situación se dejó expresamente reseñada en la Resolución 0065 de 2003.

    Sobre la indebida interpretación del artículo 211 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero vigente para la época de los hechos y en atención a que la Superintendencia sancionó al demandante por violación del numeral 10.4 del Capítulo 10, Título I de la Circular Básica Jurídica, consideró que si bien aparentemente habría un conflicto de intereses en la autoridad que tiene facultades de reglamentar o fijar previsiones y de...

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