Sentencia nº 11001-03-06-000-2008-00014-00 de Consejo de Estado - Sala Plena, de 15 de Diciembre de 2009
| Fecha | 15 Diciembre 2009 |
| Número de expediente | 11001-03-06-000-2008-00014-00 |
| Materia | Derecho Público y Administrativo |
| Emisor | Sala Plena |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil nueve (2009)Radicación numero: 11001-03-06-000-2008-00014-00(1882)A
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA
Referencia: Ejercicio de la Jurisdicción Coactiva por la Contraloría General
de la República. Alcance de la remisión al Estatuto Tributario por la Ley 1066 de 2006.
Por solicitud del Ministerio del Interior y de Justicia, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado rindió el Concepto 1882 del 5 de marzo de 2008, en relación con la aplicación del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 a los organismos de control fiscal. Dicho artículo le otorga facultad de cobro coactivo a las entidades públicas que de manera permanente tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tienen que recaudar rentas o caudales públicos, “incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política”, a cuyo efecto se deberá seguir “el procedimiento de cobro establecido en el Estatuto Tributario”[1].
La anterior consulta fue motivada por la diferencia de criterios existente sobre el particular, pues mientras que para la Contraloría General de la República la referida disposición le era claramente aplicable a los órganos de control fiscal, dada la mención expresa de la ley a los “órganos autónomos”, la Auditoría General de la República consideraba lo contrario, bajo el entendido de que la norma se refería a entidades que ejercen “función administrativa”, y el control fiscal, a su juicio, era expresión de una actividad constitucionalmente distinta.
Analizados los antecedentes de la ley, su texto y la función unificadora del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, la Sala respondió lo siguiente[2]:
“El artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 se aplica a la Auditoría General de la República y a la Contraloría General de la República y, por ende, estas entidades deben aplicar el procedimiento de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario conforme allí se dispone”.
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LA SOLICUITUD DE AMPLIACION
Mediante escrito radicado el 31 de agoto de 2009, el Ministerio del Interior y de Justicia, a instancia de la Contraloría General de la República, solicita la ampliación del Concepto 1882 de 2008.
La primera pregunta vuelve nuevamente sobre la aplicabilidad o no del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 a las contralorías y en tal sentido se consulta:
¿Si las Contralorías no recaudan rentas o caudales públicos a través de la acción fiscal, no le es aplicable para su cobro el procedimiento establecido en la Ley 1066? (se subraya)[3]
Un segundo grupo de interrogantes se dirige a determinar si la remisión al Estatuto Tributario hecha en el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 conlleva la inaplicabilidad de las normas especiales de la Ley 42 de 1993 y la Ley 610 de 2000 que regulan algunos aspectos del procedimiento de cobro de las obligaciones derivadas de procesos de responsabilidad fiscal, en especial en materia de ejecutoriedad de las decisiones, prescripción, embargos y reporte al boletín de responsables fiscales. Al respecto se pregunta:
EN CUANTO A LA EJECUTORIA DE LOS FALLOS CON RESPONSABILIDAD FISCAL Y DEMAS TITULOS EJECUTIVOS
¿Los actos administrativos -fallos con responsabilidad fiscal- se deben entender ejecutoriados aplicando los requisitos de los artículos 56 y 58 de la Ley 610 de 2000 o aplicando los requisitos del artículo 829 del Estatuto Tributario, que en su numeral 4º exige que se hayan decidido en forma definitiva las acciones de restablecimiento del derecho?
Con relación a los demás títulos ejecutivos tales como multas, sanción pecuniaria, reintegros por doble asignación, sanciones por incumplimiento de tarifas, entre otros, ¿la Contraloría General de la República debe aplicar los requisitos de ejecutoria establecidos en el artículo 829 del Estatuto Tributario o los requisitos de ejecutoria establecidos en los artículos 62 y 64 del Código Contencioso Administrativo?.
EN CUANTO A LA PRESCRIPCION DE LA ACCION DE COBRO
¿Puede la Contraloría General de la República por vía de reglamento interno de recaudo de cartera, establecer que la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra un fallo de responsabilidad fiscal, tiene como consecuencia la suspensión del proceso y la suspensión de la acción de cobro?
¿Puede la Contraloría General de la República inaplicar la consecuencia jurídica establecida en el artículo 833 del Estatuto Tributario, que ordena la terminación del procedimiento y el levantamiento de las medidas cautelares, si el interesado excepciona la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho?
EN CUANTO AL LEVANTAMIENTO DE LAS MEDIDAS CAUTELARES
¿Para el levantamiento de las medidas preventivas de los fallos con responsabilidad fiscal, dentro del proceso de jurisdicción coactiva, la Contraloría General de la República debe aplicar el Art. 12 de la Ley 610 de 2000 o el artículo 833 y parágrafo único del Estatuto Tributario?
EN CUANTO AL BOLETIN DE RESPONSABLES FISCALES
Si la fecha en que adquiere firmeza el fallo con responsabilidad fiscal es diferente a la fecha en que adquiere ejecutoria -en virtud del art.64 del C.C.A y Art.829, numeral 4 del Estatuto Tributario-, ¿la CGR debe esperar a que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelva las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que se interpongan contra dichos fallos, para poder incluir a los responsables fiscales en el Boletín?
Finalmente, se hacen dos preguntas más, relacionadas con la adjudicación de los bienes en un proceso de cobro coactivo, cuando luego de la tercera licitación no se ha podido rematar un determinado bien:
EN CUANTO AL TERCER REMATE DE LOS BIENES EN LOS PROCESOS DE JURISDICCION COACTIVA:
Cuando se den los presupuestos exigidos en el Decreto 881 de 2007 para la adjudicación de bienes a la Nación una vez se declare desierto el remate después de la tercera licitación ¿la transferencia del derecho de dominio y posesión del bien a qué entidad específica se debe hacer? ¿Se puede transferir a la Nación – Contraloría General de la República?
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EL PRIMER INTERROGANTE:
APLICABILIDAD DEL ARTICULO 5 DE LA LEY 1066 DE 2006 A LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL
Señala la solicitud de aclaración que el objetivo de la Ley 1066 de 2006 es orientar la gestión de recaudo de la cartera pública con el fin de obtener liquidez para el “Tesoro Público” (Art.1); y que, para ese efecto, el artículo 5 extiende la facultad de cobro coactivo a todas las entidades públicas, incluyendo los órganos autónomos, lo que llevaría a concluir inicialmente que la norma se aplica a las contralorías.
Indica que, sin embargo, el artículo 5 se refiere a las entidades que en virtud de sus funciones “tengan que recaudar rentas o caudales públicos”, razón por la cual podría pensarse que la norma se refiere exclusivamente a los recursos que forman parte del “Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital”, en especial a los de tipo tributario, frente a cuyo impago por parte del contribuyente, retenedor o sujeto pasivo de la obligación tributaria, la Administración puede ejercer su cobro coactivo. De esa manera “la finalidad es la de lograr el recaudo de lo estimado en el presupuesto de ingresos, ya que sobre dicho monto presupuestal es que puede comprometerse el gasto público”.
Que por lo anterior, en la medida en que a través de las acción fiscal no se recaudan “rentas o caudales públicos”, sino que se busca resarcir los daños fiscales generados por acciones irregulares que afectan el presupuesto de gastos de las entidades públicas, surge la duda de si el artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 -y por tanto la remisión al Estatuto Tributario- es o no aplicable a la Contraloría General de la República
Al respecto, la Sala observa lo siguiente:
El artículo 5 de la Ley 1066 de 2006 establece:
ARTICULO 5o. FACULTAD DE COBRO COACTIVO Y PROCEDIMIENTO PARA LAS ENTIDADES PUBLICAS. Las entidades públicas que de manera permanente tengan a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado colombiano y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos, del nivel nacional, territorial, incluidos los órganos autónomos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor y, para estos efectos, deberán seguir el procedimiento descrito en el Estatuto Tributario (se subraya).
En la exposición de motivos del proyecto de ley se dejó constancia de la adopción de un criterio amplio y no restrictivo de la noción de Tesoro Público[4]. Igualmente, en la ponencia para segundo debate del proyecto de ley quedó constancia del alcance y finalidad del artículo 5 que se estudia, en especial respecto de su aplicabilidad a la generalidad de entidades del Estado, inclusive a los órganos autónomos[5].
En el Concepto 1882 de 2008 cuya aclaración se solicita, esta S. se refirió suficientemente a los antecedentes de la Ley 1066 de 2006, en especial a la clara intención del legislador de unificar los procedimientos de cobro de las obligaciones a favor del Estado. Sobre ese mismo punto, ya se había pronunciado esta misma Sala en Concepto 1835 del 9 de agosto de 2007[6], cuando al estudiar también los antecedentes y fines de la norma, concluyó para el caso analizado en esa oportunidad, que el Ministerio de Minas y Energía, como la generalidad de entidades del Estado, debía sujetarse a lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 1066 de 2006[7].
Ahora bien, según la entidad consultante, la expresión “y que en virtud de estas tengan que recaudar rentas o caudales públicos” del citado artículo 5º de la Ley 1066 de 2006, se podría entender como...
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