Sentencia de Tutela nº 135/11 de Corte Constitucional, 4 de Marzo de 2011

Hechos

L.H.L., actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia–, solicitando que se le protegieran los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, que estima vulnerados con la negación del Instituto de Seguros Sociales al reconocimiento de su pensión de invalidez bajo el entendimiento de que el afiliado no reunía el requisito de fidelidad al sistema.

El actor fundamentó su solicitud en los siguientes hechos:

1.1. L.H.L. nació el 16 de mayo de 1952,[1] padece cáncer[2] y, como consecuencia de su enfermedad, fue calificado con un porcentaje de pérdida de capacidad laboral de origen común del 72,80%, con fecha de estructuración del 12 de agosto de 2008.[3]

1.2. El 17 de diciembre de 2008, el actor solicitó al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento de su pensión de invalidez, solicitud que fue negada mediante Resolución No. 022442 del 31 de julio de 2009. El Instituto de Seguros Sociales fundamentó su decisión en el hecho de que el actor, si bien perdió su capacidad laboral en un porcentaje superior al 50% y cumplió con el requisito de haber cotizado 50 semanas en los tres años anteriores a la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral, no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema.[4]

1.3. El 3 de septiembre de 2009, el actor interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior Resolución, solicitando que se reconociera su derecho con base en lo establecido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional que declaró inexequible el requisito de fidelidad al sistema para obtener la pensión de invalidez.

1.4. Mediante Resolución No. 002498 del 23 de febrero de 2010, la entidad accionada resolvió no reponer el acto impugnado, reiterando los mismos argumentos planteados en la Resolución No. 022442 del 31 de julio de 2009. Respecto de la solicitud de aplicación de la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la entidad accionada informó que no exigiría el requisito de fidelidad al sistema tan sólo a las solicitudes de pensión de invalidez que tuvieran fecha de estructuración posterior al 1 de julio de 2009.

1.5. Mediante Resolución No. 009674 del 28 de mayo de 2010, el Instituto de Seguros Sociales resolvió el recurso de apelación, confirmando la Resolución impugnada. La entidad accionada consideró que, como la fecha de estructuración del estado de invalidez del señor L.H.L. era anterior al 1 de julio de 2009, éste debía cumplir con el requisito de fidelidad al sistema y, teniendo en cuenta que no lo cumplió, no tenía derecho a la pensión de invalidez.

1.6. Finalmente, el 23 de julio de 2010, el señor L.H.L., actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Instituto de Seguros Sociales ante el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín, por considerar que la negativa de reconocimiento de su derecho a la pensión de invalidez por no cumplir con el requisito de fidelidad al sistema, vulnera sus derechos fundamentales a la seguridad social y al mínimo vital y contradice los principios de progresividad y proporcionalidad que fundamentan el sistema de seguridad social colombiano, reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. En consecuencia, solicitó al juez de tutela que se ordene al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de su pensión de invalidez desde la fecha en que se estructuró su pérdida de capacidad laboral.

2. Respuesta de la entidad accionada

   Notificado de la acción de tutela, el Instituto de Seguros Sociales no se pronunció sobre los hechos y pretensiones de la misma.

3. Sentencia objeto de revisión

   El 9 de agosto de 2010, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín denegó por improcedente el amparo solicitado, argumentado que es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral decidir el reconocimiento o no de la pensión de invalidez y determinar cuáles normas son aplicables al caso en estudio. Igualmente consideró que en el presente caso no existía un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el tutelante no es una persona de la tercera edad, que no demostró tener hijos menores de edad o que su derecho al mínimo vital esté siendo afectado.

   iII. Consideraciones y fundamentos

1. Competencia

   Esta Sala de Revisión de la Corte Constitucional es competente para revisar el fallo de tutela proferido dentro del trámite de la referencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 86, inciso 3°, y 241, numeral 9°, de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 33, 34, 35 y 36 del Decreto 2591 de 1991.

2. Problema Jurídico

   La acción de tutela instaurada por el señor L.H.L. le plantea a la Corte el siguiente problema jurídico:

   ¿Vulnera una entidad administradora de fondos de pensiones (Instituto de Seguros Sociales) los derechos al mínimo vital y a la seguridad social de una persona (L.H.L., al haberle negado el reconocimiento del derecho pensional solicitado, argumentando que el accionante no cumplió el requisito de fidelidad al sistema, el cual consideró exigible porque la fecha de estructuración de su invalidez fue anterior a la declaratoria de inexequibilidad de ese requisito por parte de esta Corporación, a pesar de que el precedente de la Corte Constitucional ha señalado que el requisito de fidelidad al sistema no puede ser exigido ni siquiera en esos casos?

   Teniendo en cuenta que el presente asunto le plantea a la Corte Constitucional un problema jurídico que ya ha sido resuelto anteriormente, la Sala de Revisión analizará la procedencia de la acción de tutela en el caso concreto, y de resultar procedente, reiterará la jurisprudencia de esta Corporación en la que se señala que los efectos de la sentencia C-428 de 2009[5] también son aplicables a situaciones en las que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad del requisito de fidelidad al sistema, establecido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Finalmente, resolverá el caso concreto.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela para el reconocimiento y cobro de acreencias pensionales. Procedencia en el caso concreto

   3.1. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado de manera reiterada que, por regla general, la acción de tutela no es el mecanismo procedente para solicitar el reconocimiento y pago de derechos pensionales, pues en el ordenamiento jurídico colombiano existen mecanismos ordinarios idóneos para resolver dichas pretensiones. Para esta Corporación, dado el carácter subsidiario de este mecanismo constitucional de protección de los derechos,[6] la acción de tutela no puede desplazar ni sustituir los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.

   3.2. Sin embargo, la Corte Constitucional ha concluido que la acción de tutela es procedente de manera excepcional, cuando del análisis de los casos concretos, se evidencia que se dirige a evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable.[7]

   3.3. Ahora bien, la Sala de Revisión considera que la acción de tutela se interpuso para evitar la consumación de un perjuicio irremediable, el cual ha sido caracterizado por la Corte en los siguientes términos:

   “[e]n primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”.[8]

   3.4. En el caso concreto, la Sala de Revisión considera que con la interposición de la acción de tutela, el señor L.H.L. busca evitar la consumación de un perjuicio irremediable, pues se trata de una persona que perdió el 72.80% de su capacidad laboral, que carece de recursos para subsistir y, por su condición de salud, no puede ejercer una actividad productiva que le permita garantizarse una vida digna. Así, con cada día que transcurre sin que al tutelante se le reconozca su derecho a la pensión de invalidez, se le está negando la posibilidad de acceder a los recursos para suplir sus necesidades básicas esenciales, de lo cual se deduce la inminencia del perjuicio. Igualmente, dicho perjuicio es grave, ya que se le está negando a un sujeto de especial protección constitucional su derecho a llevar una vida digna. Por último, las medidas de protección de su derecho al mínimo vital son urgentes e impostergables, pues aunque los mecanismos ordinarios son idóneos para resolver este tipo de conflictos, en el presente caso, no son lo suficientemente céleres para evitar que se continúe vulnerando el derecho al mínimo vital del actor, hasta que se profiera una decisión de fondo.

   3.5. Por las razones expuestas, la Sala de Revisión concluye que, en el presente caso, la acción de tutela es procedente para evitar la consumación de un perjuicio irremediable al derecho al mínimo vital del señor L.H.L. y, en consecuencia, estudiará la solicitud de reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez del actor.

4. Los efectos de la sentencia C-428 de 2009 también son aplicables a situaciones en las que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad del requisito de fidelidad al sistema, establecido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003. Reiteración de jurisprudencia

   4.1. En el texto original del artículo 39 de la Ley 100 de 1993, se establecieron dos tipos de requisitos que debían cumplir las personas que habían sido declaradas inválidas para que se les reconociera el derecho a la pensión de invalidez, dependiendo de si estaban cotizando al sistema al momento de producirse el estado de invalidez o si habían dejado de cotizar. En el primer evento, el afiliado debía haber “cotizado por lo menos veintiséis (26) semanas, al momento de producirse el estado de invalidez”, en el segundo evento, el afiliado al sistema debía haber “efectuado aportes durante por lo menos veintiséis (26) semanas del año inmediatamente anterior al momento en que se produzca el estado de invalidez”.

   Los anteriores requisitos fueron modificados por el legislador mediante la expedición de la Ley 860 de 2003.[9] En esta norma se unificaron los requisitos exigidos a los afiliados que se encontraran cotizando al momento de producirse el estado de invalidez y aquellos que hubieran dejado de cotizar, exigiendo para todos los afilados que hubieren sido declarados inválidos por enfermedad común, haber “cotizado cincuenta (50) semanas dentro de los últimos tres (3) años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración y su fidelidad de cotización para con el sistema sea al menos del veinte por ciento (20%) del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez”[10].

   4.2. Esta Corporación, en diferentes oportunidades, examinó en sede de tutela diversas controversias jurídicas suscitadas por los cambios normativos de los requisitos para el reconocimiento de la pensión de invalidez y determinó su incompatibilidad con el principio de progresividad de los derechos sociales en casos concretos,[11] ya que la disminución de los niveles de protección en cuanto al acceso a la pensión de invalidez que preveía la Ley 860 de 2003 no estaba sustentada en razones suficientes que justificaran su imperiosa necesidad. A su vez, la Corte estimó que con tales requisitos se generaban consecuencias lesivas a grupos poblacionales que, en razón de sus condiciones de debilidad manifiesta, debían ser sujetos de especial protección por parte del Estado.

   Estos análisis fueron realizados teniendo en cuenta que no existía un pronunciamiento de la Sala Plena de la Corte Constitucional sobre la exequibilidad del artículo 1° de la Ley 860 de 2003. Por ejemplo, en la sentencia T-287 de 2008[12] señaló: “Por lo tanto, mientras no haya un pronunciamiento del pleno de esta Corte sobre la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en sede de tutela el juez podrá inaplicar dicho artículo y ordenar que se aplique la norma anterior más favorable de la Ley 100 de 1993 (artículo 39), cuando se constaten circunstancias de especial vulnerabilidad.”

   4.3. Pues bien, en la sentencia C-428 del 1 de julio de 2009,[13] la Sala Plena de la Corte analizó en sede de control abstracto, si el artículo 1° de la Ley 860 de 2003 resultaba contrario al principio de no regresividad consagrado en el artículo 48 de la Constitución y otros postulados de carácter internacional, en relación con lo contemplado en el precepto 39 de la Ley 100 de 1993 y, concluyó que el texto del artículo demandado debía ser declarado inexequible en lo relativo al requisito de fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que el afiliado cumplió 20 años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez. En la decisión se sostuvo con respecto al requisito de fidelidad:

   “El establecimiento de una exigencia adicional de fidelidad, que no estaba prevista en la Ley 100 de 1993, aparece, prima facie, como una medida regresiva en materia de seguridad social al hacer más riguroso el acceso a la pensión de invalidez. En este caso no hay población beneficiada por la norma como en el requisito de las semanas mínimas de cotización, y no se advierte una conexión entre el fin previsto en la norma -la promoción de la cultura de la afiliación a la seguridad social y el control de los fraudes- con los efectos producidos por la misma.

   […]

   “Lo anterior permite apreciar como este requisito de fidelidad no logra desvirtuar la presunción de regresividad, a diferencia del anterior caso analizado, respecto del cual la reforma mostró matices de progresividad a pesar del aumento en el número de semanas requeridas. A pesar de poder tener un fin constitucional legítimo, en tanto buscaría asegurar la estabilidad financiera del sistema pensional mediante la cultura de afiliación y disminución del fraude, la norma no es conducente para la realización de dichos fines al imponer una carga mayor a las personas a quienes no se les había exigido fidelidad -los afiliados de la tercera edad. En muchos casos, los afiliados de la tercera edad que padecen de discapacidad van a encontrarse con una barrera infranqueable de acceso al beneficio, pues muchos de ellos ya no podrán cumplir el nuevo requisito consagrado en la norma, a pesar de cotizar el 100% de los periodos restantes. Se aprecia la desprotección a la población incapacitada más vulnerable, como es la perteneciente a la tercera edad. Igualmente debe resaltarse que para “promover la cultura de la afiliación y evitar el fraude”, existen otras alternativas de tipo administrativo, que serían menos lesivas que obstaculizar el derecho de acceso a la pensión de jubilación por invalidez a cierto grupo de personas.” [14].

   4.4. Ahora bien, en el fallo citado nada dice sobre sus efectos temporales. Y en aplicación del artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia,[15] por regla general, cuando las sentencias de constitucionalidad no señalan cuál es el efecto temporal del fallo, se entenderá que el mismo tiene efectos hacia el futuro.

   Así, en principio se podría afirmar que los efectos de la declaratoria de inexequibilidad de la sentencia C-428 de 2009 cobijan aquellas situaciones en las cuales la fecha de estructuración de la invalidez del afiliado es posterior a la de la expedición de la sentencia (1 de julio de 2009), pues las situaciones en las cuales la fecha de estructuración es anterior, deberían regirse bajo los requisitos exigidos por el artículo 1 de la ley 860 de 2003 en su versión original.

   4.5. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que sólo la Corte Constitucional puede fijar los efectos de sus fallos, en el cuerpo de las sentencia,[16] o en sentencias posteriores.[17] Al respecto, en múltiples sentencias de tutela, diferentes S. han sostenido que los efectos de la sentencia C-428 de 2009 también son aplicables a situaciones en las que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad parcial, por cuanto el texto del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, en su redacción original, y en cuanto al requisito de fidelidad, es contrario al principio de progresividad del Sistema de Seguridad Social, y lo que hizo el estudio de constitucionalidad fue “corregir una situación que desde siempre fue contraria al derecho fundamental a la seguridad social en pensiones y que, por consiguiente, se limitó a reafirmar el carácter irregular de una disposición que desde antes estaba en contra de la Constitución”.[18]

   4.6. Por lo anterior, la Sala de Revisión reitera que el requisito establecido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003 para el reconocimiento de la pensión de invalidez, por el cual se exigía al afiliado fidelidad con el sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación del estado de invalidez, es inconstitucional por ser regresivo y, en consecuencia, las entidades encargadas del reconocimiento de derechos pensionales, no pueden exigir a sus afiliados que soliciten el reconocimiento de la pensión de invalidez el cumplimiento de dicho requisito, ni siquiera si se trata de situaciones en las que la fecha de estructuración de la invalidez es anterior a la declaratoria de inexequibilidad parcial del artículo 1 de la Ley 860 de 2003, siéndoles exigibles tan sólo la acreditación de la pérdida de capacidad laboral y haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la pérdida de capacidad laboral.

5. El Instituto de Seguros Sociales vulneró los derechos fundamentales del señor L.H.L. al mínimo vital y a la seguridad social, al haberle negado el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez argumentando que no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema

   5.1. En el caso en estudio, el señor L.H.L. interpuso la acción de tutela solicitando que se ampararan sus derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social, pues considera que fueron vulnerados por el Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia– al haberle negado el reconocimiento de su derecho a la pensión de invalidez en las Resoluciones Nos. 022442 del 31 de julio de 2009,[19] 002498 del 23 de febrero de 2010[20] y 009674 del 28 de mayo de 2010,[21] en las que se indicó que el tutelante cotizó un total de 366 semanas[22] hasta la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral, de las cuales, 141 semanas fueron cotizadas en los tres (3) años inmediatamente anteriores a dicha fecha, cumpliendo así con el requisito de haber cotizado 50 semanas en los 3 años anteriores a la estructuración de su pérdida de capacidad laboral, pero no con el requisito de la fidelidad con el sistema del 20% del tiempo transcurrido entre el momento en que cumplió veinte (20) años de edad y la fecha de la primera calificación de su estado de invalidez, que para el caso específico era de 381 semanas.[23]

   5.2. Al respecto, la Sala de Revisión considera que el Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia– vulneró los derechos fundamentales del señor L.H.L. al mínimo vital y a la seguridad social, al haberle negado el reconocimiento del derecho a la pensión de invalidez, a pesar de cumplir con el requisito de la pérdida de capacidad laboral superior al 50% y de haber cotizado 50 semanas dentro de los 3 años inmediatamente anteriores a la fecha de estructuración de la invalidez, argumentando que no cumplió con el requisito de fidelidad al sistema, pues todas las Resoluciones fueron expedidas con posterioridad a la fecha en que se profirió la sentencia C-428 de 2009,[24] es decir, cuando ya se había declarado inexequible el requisito de fidelidad al sistema establecido en el artículo 1 de la Ley 860 de 2003, tornando inconstitucional su aplicación.

   5.3. Adicionalmente, la Sala de Revisión considera pertinente reiterar la jurisprudencia de la Corte en el sentido de aclarar que “si en gracia de discusión se aceptara que resultan constitucionalmente posibles tanto la interpretación que restringe la eficacia de la protección desde el momento en que se profirió la decisión y hacia el futuro, como la que predica su eficacia incluso para las situaciones que se configuraron antes de proferirse la decisión de la Corte, la vigencia del principio pro homine en nuestro orden constitucional obligaría a preferir la interpretación más garantista para los afectados, de manera que también en este caso se estaría ante la misma conclusión, en el sentido de exigir única y exclusivamente los requisitos que siempre estuvieron conforme a la Constitución, en cuanto no incurrían en limitaciones ilegítimas de los derechos.”[25]

   5.4. Por lo anterior y tras recordar que el señor L.H.L. tiene una pérdida de capacidad laboral de origen común del 72,80%,[26] y durante los 3 años anteriores a la fecha de estructuración de su pérdida de capacidad laboral cotizó 141 semanas al Sistema de Seguridad Social, la Sala de Revisión concluye que el tutelante acreditó el cumplimiento de los requisitos actualmente vigentes para el obtener la pensión de invalidez, por lo tanto, ordenará al Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia– que reconozca su derecho.

   En consecuencia, la Sala de Revisión revocará el fallo de instancia que declaró la improcedencia de la actual tutela y en su lugar, amparará los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social del señor L.H.L., dejará sin efectos las Resoluciones Nos. 022442 del 31 de julio de 2009, 002498 del 23 de febrero de 2010 y 009674 del 28 de mayo de 2010, mediante las cuales el Instituto de los Seguros Sociales –Seccional Antioquia– negó el reconocimiento de la pensión de invalidez al señor L.H.L. y ordenará al Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia– que reconozca y pague la pensión de invalidez del actor.

   Igualmente se remitirá copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo Regional de Antioquia, para que en cumplimiento de sus funciones constitucionales y legales, verifique el cumplimiento de la presente sentencia. Por lo anterior, se ordenará al Instituto de Seguros Sociales –Seccional Antioquia– que presente un informe al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Medellín y a la Defensoría del Pueblo Regional Antioquia, sobre las acciones adelantadas para el cumplimiento de la presente sentencia.

En merito de lo expuesto, la Sala Primera de Revisión de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,