Sentencia de Constitucionalidad nº 270/93 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 1993

Mediante oficio del 10 de junio de 1993 y con el fin de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo 167 de la Carta Política, el S. General del Senado ha remitido a esta Corporación el proyecto de ley en referencia, objetado por el P. de la República por razones que, a su juicio, lo vician de inconstitucionalidad total.

Los antecedentes del caso pueden resumirse así, de acuerdo con las piezas que obran en el expediente:

1) Los artículos 7º del Decreto ley 929 de 1976, 3º del Decreto 1076 de 1992 y 4º de la Ley 17 de 1992 dicen textualmente:

DECRETO Nº 1076 DE 1992

Por el cual se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional

(...)

"Artículo 3º. Los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, que a la fecha de publicación del presente decreto o a la terminación de su período tuvieren un tiempo de servicio igual o superior a 19 años contínuos o discontínuos con esta Corporación, tendrán derecho a la pensión de jubilación cualquiera que sea la edad.

Los empleados que se pensionen acogiéndose a este régimen tendrán derecho a la pensión de jubilación ordinaria del setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio devengado en los últimos seis meses de servicio.

Parágrafo.- Los empleados que a la publicación del presente decreto o a la terminación de su período tuvieren dieciocho (18) años y seis (6) meses de servicios contínuos o discontínuos al servicio del Congreso y hayan servido durante un (1) año en cualquier otra entidad del estado, tendrán derecho a la pensión de jubilación de que trata el presente artículo".

DECRETO Nº 929 DE 1976

Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares

(...)

"Artículo 7º. Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los cincuenta y cinco (55) años de edad, si son hombres y de cincuenta (50) si son mujeres, y cumplir 20 años de servicio contínuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este Decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre".

"LEY 17 DE 1992

(Octubre 8)

Por la cual se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1992 y se dictan otras disposiciones".

"Artículo 14. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétase con autoridad el artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de las pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben tenerse en cuenta las dietas, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud y demás primas, subsidios y viáticos que constituyan el último ingreso mensual promedio del Senador o R. en los últimos seis (6) meses de servicios al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1º de enero de 1992".

2) El 22 de julio de 1991 los senadores R.G.E., O.V.V., R.A. y J.R.E.N. presentaron al Senado de la República el proyecto de ley número 76 de 1992, "Por el cual se interpreta el artículo 7º del Decreto ley número 929 de 1976". Se proponía en el artículo 1º que el Congreso fijara el sentido de la norma en cuestión para que se entendiera por "salario" toda remuneración que percibiera un empleado de la Contraloría General de la República, tales como asignación básica mensual, gastos de representación y prima técnica, dominicales y feriados, horas extras, auxilios de alimentación y transporte, primas de navidad, de servicios y de vacaciones, viáticos y bonificaciones. El artículo 2º del proyecto agregaba que todas las pensiones de los empleados de la Controlaría General de la República se liquidarían teniendo en cuenta los factores salariales mencionados y el régimen especial previsto por el Decreto-ley 929 de 1976.

3) En la exposición de motivos se justificaba así la propuesta:

"El artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976 ha sido motivo de controversia en su interpretación por la Caja Nacional de Previsión Social, ya que en esta entidad no se ha observado un criterio definido sobre su aplicación y es así que mientras la oficina jurídica conceptúa que su aplicación debe ser cabal, tomando como base todos los factores salariales que conforman el salario promedio para el cómputo de la pensión de los exservidores de la Contraloría General de la República, los sustanciadores, respaldados por las directivas de la Caja, toman los mismos factores de salarios en forma caprichosa, fraccionándolos algunas veces o desconociéndolos en otras, favoreciendo o perjudicando al pensionado, según las conveniencias de los funcionarios de turno.

Esta dicotomía jurídica de la Caja está originando graves perjuicios económicos y morales a los pensionados de la Contraloría, puesto que en muchos casos se liquida y reconoce solamente el 45% del valor que realmente corresponde, obligándolos de por vida a llevar un estado de indigente y, como consecuencia, a desprenderse en forma total de sus obligaciones y compromisos familiares y sociales, con lo cual se le condena a la soledad, el abandono y la muerte prematura. De otro lado, el Estado también pierde, porque en cada liquidación errada en contra del pensionado, en la Caja Nacional se está creando un pasivo sin contabilizar por el que más tarde tiene que responder con el incremento de las costas del juicio, que dada la proporción de las demandas y la magnitud de los procesos, es lo que hoy conoce el país como los "embargos millonarios a Cajanal".

Con el proyecto de ley que se somete a consideración del Congreso de la República y que pretende precisar el artículo 7º del Decreto 929 de 1976, se despejan todas las dudas en la interpretación de la norma y evita que las "confusiones" dejen el campo abierto para que en forma caprichosa los funcionarios de la Caja Nacional de Previsión liquiden las pensiones.

De otra parte, cabe enfatizar que la Caja Nacional de Previsión ha venido desconociendo conceptos jurídicos coincidentes y favorables del Honorable Consejo de Estado, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Contraloría General de la República y de la misma oficina jurídica de la Caja Nacional, que indican con claridad el alcance y forma de liquidación de acuerdo con lo establecido en el artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976, hecho que viene desconociendo la Caja, a pesar de que el concepto del Honorable Consejo de Estado fue solicitado por esa entidad ante las dudas presentadas.

Esta actitud obliga a un pronunciamiento que tome cuerpo de ley y solucione en forma definitiva los problemas pensionales de los exfuncionarios de la Contraloría General de la República, entrando por el camino legal y jurídico de la solución al problema económico que hoy agobia al personal de pensionados de Contranal por la falta de criterios claros, ciertos y jurídicos de los funcionarios de Cajanal" (Cfr. Gaceta del Congreso, No. 5, viernes 24 de julio de 1992, pág. 10, Fl. 123 del expediente).

En la Ponencia para primer debate en el Senado de la República, presentada el 30 de septiembre de 1992, la S.C.R. de C. expresó:

"Una vez observados los fundamentos jurídicos que conforman el entorno a la interpretación del artículo 7º del Decreto-ley 929 de 1976, que garantiza el pago de pensión a los ex-empleados de la Contraloría General de la República y teniendo en cuenta las diferentes posiciones de carácter personal asumidas por funcionarios de la entidad y la Caja Nacional de Previsión, considero como ponente que la exposición de motivos anexa al proyecto de ley y suscrita por varios Senadores, es clara y reafirma la urgente necesidad de dar trámite a dicha ley interpretativa, cuya característica social permitirá concluir con las arbitrariedades en el sistema de liquidación de los pensionados, apoyando una justa retribución a los muchos años de servicios prestados por los mismos al Estado". (Cfr. Gaceta del Congreso No. 99. Martes 13 de octubre de 1992. Pág. 6 Fl. 105 del expediente).

La misma argumentación fue expuesta por la citada Senadora en la ponencia para segundo debate rendida ante la Plenaria el 4 de noviembre de 1992 (Cfr. Gaceta del Congreso. No. 142. Jueves 5 de noviembre de 1992. Pág. 6. Fl. 101 del expediente).

4) Aprobado el proyecto en el Senado de la República, la Cámara de R.s en sesión plenaria celebrada el 15 de diciembre de 1992, resolvió adicionarlo extendiendo la interpretación con autoridad a los artículos 3º del Decreto 1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992, en lo concerniente a los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del poder público, haciéndolos prevalecer sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a de 1992, lo cual fue aceptado en esa misma fecha por los comisionados que designaron las plenarias de las dos cámaras y posteriormente por el Senado de la República al aprobar el informe presentado por la Comisión Accidental (Cfr. Fls 23, 24 y 3l de expediente).

5) Una vez culminado el trámite en las cámaras, el proyecto de ley fue remitido al P. de la República para sanción mediante oficio del 15 de diciembre de 1992 firmado por el P. del Senado (Fl. 15 del expediente).

6) Por oficio del 28 de diciembre de 1992 el P. de la República devolvió el proyecto al Senado, sin sancionar, y formuló objeción de inconstitucionalidad total (Fls. 17-22 del expediente).

7) Tanto en el Senado como en la Cámara de R.s las comisiones accidentales designadas para el efecto rindieron informe en el sentido de proponer que se declararan infundadas las objeciones presidenciales, lo cual se hizo durante las sesiones plenarias del 27 de abril y el 8 de junio respectivamente (Cfr. Fls 2-13 del expediente).

El proyecto de ley materia de las objeciones formuladas por el P. de la República es el siguiente (Fl. 16 del expediente):

"EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA:

ARTICULO 1º. Para los efectos de interpretación del artículo 7º del Decreto Ley 929 de 1976, por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares, entiéndese como "Salarios devengados" toda remuneración que percibe el empleado de la Contraloría General de la República, tales como asignación básica mensual; gastos de representación y prima técnica, dominicales y feriados; horas extras, auxilios de alimentación y transporte, primas de navidad, de servicios y de vacaciones; los viáticos que reciben los funcionarios y empleados en comisión cuando se cumplan los requisitos del artículo 9º del Decreto Ley 929 de 1976; las bonificaciones por servicios prestados, ordinaria y especial quincenal; el valor de trabajo suplementario y del resultado de jornada nocturna o en días de descanso obligatorio.

ARTICULO 2º. Todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República se liquidarán teniendo en cuenta los factores salariales cuyo verdadero sentido se interpreta con autoridad en el artículo 1º de la presente Ley, aplicando lógicamente el régimen especial previsto por el Decreto Ley 929 de 1976.

PARAGRAFO. Las pensiones de los exempleados de la Contraloría General de la República que hayan sido liquidadas con otras disposiciones o normas serán reliquidadas desde su "causación" de conformidad con la presente Ley, en concordancia con lo establecido en los artículos 14 y 25 del Código Civil.

ARTICULO 3º. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, en el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del poder público, estas normas tienen aplicación preferente sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, sin ambigüedades.

ARTICULO 4º. En ejercicio de la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional, interprétanse con autoridad el artículo 3 del decreto 1076 de 1992 y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, , en el sentido de que por tratarse de regímenes especiales, para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y empleados de la Rama Legislativa del Poder Público, estas normas tienen aplicación preferente sobre el artículo segundo de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4a. de 1992, sin ambigüedades".

ARTICULO 5º. La presente Ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción.

El P. del Honorable Senado de la República,

JOSE BLACKBURN C.

El S. General del Honorable Senado de la República,

PEDRO PUMAREJO VEGA

El P. de la Honorable Cámara de R.s,

CESAR PEREZ GARCIA

El S. General de la Honorable Cámara de R.s,

DIEGO VIVAS TAFUR"

El P. de la República expone las razones de inconstitucionalidad del proyecto en la siguiente forma:

"1. La interpretación realizada en el artículo 1º del Proyecto excede la potestad del Congreso y conlleva intromisión en la competencia atribuida al Gobierno Nacional en materia de regulación de las remuneraciones y prestaciones de los empleados públicos, por ser la materia a que se refiere el artículo en comento objeto de ley marco. Como es sabido, estas leyes se caracterizan porque con ellas se reserva al legislador "solo la competencia para expedir normas de tipo general (...) consistentes en esquemas o pautas de la política respectiva, dejando al P. la necesaria flexibilidad para disponer en cada caso las medidas aconsejables, a manera de autorizaciones permanentes". Es decir que, cuando un determinado asunto o aspecto del derecho ha sido objeto de una de estas leyes el Congreso no puede referirse a la materia correspondiente, salvo por vía general: los aspectos concretos y particulares del régimen corresponde señalarlos a la administración. Es tal la aceptación de esta interpretación entre nosotros que, en el corto lapso de vigencia de la Carta de 1991, hay ya jurisprudencia clara sobre la extensión precisa de las potestades del Congreso y del Ejecutivo en las materias objeto de estas leyes.

La Ley 4a. de 1992, estableció las normas generales a las cuales debe someterse el Gobierno Nacional para "fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos..." (literal e) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución Política) y es por eso que una vez agotada la órbita de competencia del Congreso de la República, corresponde al Gobierno entrar a detallar (interpretar) todos los aspectos atinentes a ese régimen. Y es claro que la locución "empleados públicos" incluye a los miembros de la Contraloría General de la República, tal como la propia Ley 4a. de 1992 lo aclara.

En este orden de ideas, si bien es al Congreso a quien corresponde la interpretación de las leyes no puede entenderse que dicha función involucre competencias atribuidas a otras autoridades. Se vulnera, en consecuencia, el mencionado literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Carta, así como los artículos 113 y 136, numeral 1, de la Constitución Política.

2. Otro tanto debe decirse del artículo 2º del Proyecto, para el cual, la objeción de constitucionalidad se funda en las razones expresadas en el número 1. Supra.. El parágrafo de este artículo también presenta la dispersión de regímenes de los empleados públicos (entiéndase -se repite- incluidos a los empleados de la Contraloría General de la República) que el constituyente quizo (sic) evitar en la norma supraescrita centralizando su manejo en el Gobierno Nacional.

3. La interpretación con autoridad del Decreto 1076 de este año que aparece en los artículos 3º y 4º del Proyecto es, igualmente, inconstitucional. Al margen de que deban aplicarse a estos textos los razonamientos expuestos para los dos primeros artículos, la función interpretativa como función de resorte del Congreso se encuentra circunscrita a las leyes (numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Política). Se subraya que el Decreto 1076 de 1992 no tiene naturaleza legislativa y que el artículo 14 de la Ley 17 de 1992 (que en sí mismo es una norma interpretativa) no se refiere a la materia que pretende interpretarse en los artículos 3º y 4º del Proyecto.

4. Asimismo, los artículos 3º y 4º del Proyecto no pueden contravenir el sistema que se ha adoptado por el Gobierno en materia de reglamentación de la remuneración y prestaciones sociales de los empleados públicos incluyendo a los empleados del Congreso Nacional. Es así como en el artículo 17 de la Ley 4a. se lee que al Gobierno Nacional le está atribuido el establecimiento del régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los R.s y Senadores, exclusivamente. La reglamentación sobre estos aspectos debe, entonces, someterse a lo que la Constitución Política y la Ley 4a. han previsto y solamente una ley con el mismo ámbito que la varias veces mencionada puede modificarla, interpretarla o derogarla, conservando su carácter de ser norma general. Ello impide, igualmente, hacer extensivo el régimen que se establece en el artículo 17 para los Senadores y R.s a todos los empleados del Congreso de la República.

5. Adicionalmente, el Gobierno considera que el Proyecto está asímismo viciado por cuanto, dentro del trámite, no se dio aplicación al artículo 163 de la Ley 5a. de 1992. El Proyecto no fue remitido al Ministro de Hacienda y Crédito Público para el análisis de rigor. Debe colegirse que este olvido es de carácter esencial y vicia el procedimiento que surtió en el Congreso de la República.

6. Finalmente, aún si se aceptara que el Congreso dispone de facultades para referirse a los temas de que trata el Proyecto, dichas facultades derivarían precisamente del literal e) del ordinal 19 del artículo 150 de la Constitución Política, por lo que hubiera sido necesaria la iniciativa gubernamental (art. 154, id.), que en este caso estuvo enteramente ausente".

A juicio de las cámaras legislativas, las expuestas objeciones presidenciales son infundadas por los siguientes motivos:

1. La facultad de interpretar las leyes, sin restricciones, deriva del artículo 150, ordinal 1º, de la Constitución. No existe, por tanto, ninguna intromisión por parte del Congreso Nacional en funciones del Ejecutivo, pues se ha limitado el Congreso a interpretar unas normas legales.

   El artículo 25 del Código Civil establece: "La interpretación que se hace con autoridad para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera general, sólo corresponde al legislador".

   De acuerdo con el artículo 14 del Código Civil, las leyes interpretativas, vale decir aquellas que se limitan a declarar o precisar el sentido de otras leyes, se entienden incorporadas en éstas. En rigor, las leyes interpretativas y las interpretadas resultan siendo una sola ley.

   El Congreso de la República no tiene restricción alguna para interpretar las leyes, cualquiera sea su naturaleza. Tiene facultad, incluso, para interpretar las "leyes marco".

2. "Tampoco es aceptable la objeción que el gobierno hace consistir en el hecho de que "dentro del trámite no se dio aplicación al art. 163 de la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso)", refiriéndose al Proyecto de Ley objetado. Dicho artículo se refiere a "las enmiendas a un Proyecto de Ley que supongan gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios". En el caso presente no se trata de enmiendas a proyectos de ley que supongan gasto o erogación presupuestal. Se trata de interpretar leyes o normas de carácter legal, lo cual excluye abiertamente cualquier referencia a "enmienda de Proyectos" o a "erogación de ingresos Presupuestales".

3. "Igualmente es incompartible la objeción del Gobierno que centra su tacha en la afirmación de que el Proyecto de Ley necesitaba iniciativa gubernamental, por derivar de las facultades consagradas en el "literal e) del ordinal 19 del Art. 150 de la Constitución Política". No. La facultad interpretativa que ejerció el gobierno (sic) mediante el Proyecto de Ley objetado, no deriva del literal e) del ordinal 19 del art. 140 de la C.N. citado por el Gobierno sino del Ordinal 1º del mismo artículo 150 de la Constitución, que trata de otras materias, entre ellas de la interpretación de las leyes".

4. Es atendible la objeción del Gobierno en cuanto a la incompetencia del Congreso para interpretar normas que carecen de fuerza legal, pero el proyecto de ley objetado lo que busca esencialmente es interpretar normas legales.

El Procurador General de la Nación (E), por oficio 229 del 29 de junio, pide a la Corte que declare fundadas las objeciones presidenciales en mención e inexequible el Proyecto de Ley transcrito.

Apoya esta recomendación en los argumentos que se transcriben:

En cuanto se refiere a la función del Congreso para interpretar auténticamente las leyes, advierte el Despacho que tal facultad es predicable de toda clase de ellas. Esta atribución legislativa, que es de vieja data en nuestra historia constitucional, cuenta con claros límites impuestos por añosas disposiciones legales como son el artículo 25 del Código Civil y el artículo 58 del Código de Régimen Político y Municipal, cuyos alcances han sido precisados sabiamente por la Corte Suprema de Justicia en fallo que hoy se acoge...

(...)

"Entonces, la labor interpretativa del Congreso (artículo 150-1 de la C.P.) se circunscribe a declarar el sentido y alcances de una ley oscura. Pero cabe aquí preguntarse si el legislador cuenta en esta labor con absoluta discrecionalidad, a tal extremo que so pretexto de interpretar leyes establezca nuevas disposiciones".

(...)

"La situación descrita se presenta con el proyecto de ley objetado, por cuanto sus artículos 1º y 2º al definir lo que debe entenderse por "salario devengado" para efectos de liquidar y reliquidar las pensiones de jubilación de los funcionarios de la Controlaría, aumenta los factores salariales a tener en cuenta en esa operación, que ya habían sido fijados por las normas generales sobre la materia. Evidentemente, esta situación quebranta el principio de la igualdad (artículo 13 en armonía con el artículo 53 de la C.P.) que subyace a todo sistema pensional, y provoca que el proyecto objetado esté lejos de ser una ley interpretativa por regular, a manera de privilegio arbitrario, un derecho nuevo en cabeza de un sector de pensionados, alejándose del desideratum de la Ley 4a de 1992, que busca la unificación en materia de estos regímenes con un criterio racionalizado.

La anterior consideración se extiende al artículo 3º del proyecto, con el que se pretende interpretar el Decreto 1076 de 1992 dictado en desarrollo de la Ley 4a de 1992, y el artículo 14 de la Ley 17 de 1992, al desmontar para los miembros y empleados del Congreso, el tope máximo de las pensiones establecido en el artículo 2º de la Ley 71 de 1988. Además, como lo anota el Gobierno, con este precepto se contraviene el sistema adoptado en el artículo 17 de la Ley 4a de 1992.

Ahora bien, si reconocemos que en materia de leyes marco y de los decretos que las reglamentan, opera una competencia dual entre el Legislativo y el Ejecutivo, que se desenvuelve en órbitas distintas por ministerio de la misma Constitución, al Congreso no le es dable, con la excusa de hacer una interpretación auténtica, invadir el campo de acción del Gobierno a quien, como quedó expuesto, le corresponde reglamentar la Ley Marco en un nivel de detalle propio de su naturaleza.

Corrobora lo anterior, la expedición del Decreto No. 48 de 1993, por el cual fijó las escalas de remuneración de los empleos de la Contraloría General de la República en desarrollo de la Ley 4a de 1992, cuyo artículo 14 dispuso: "para los empleados vinculados con posterioridad al 1º de enero de 1992 a la Contraloría General de la República, el quinquénio no constituirá factor salarial para ningún efecto legal". Por su parte el artículo 1º del Proyecto objetado incluye este factor para liquidar y reliquidar las pensiones de jubilación de dichos funcionarios.

Al margen de lo anterior, estima el Despacho que el Proyecto objetado desconoce el artículo 63 del Reglamento del Congreso referente a las enmiendas a los proyectos de ley que implican gasto público".

Competencia

La Corte Constitucional es competente para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad del proyecto de ley objetado por el P. de la República, según lo dispuesto en los artículos 167, inciso 4º, y 241, numeral 1º, de la Carta Política.

En efecto, se cumplen en este caso los presupuestos que exige la Constitución para que sea esta Corte la que resuelva si el proyecto debe ser sancionado o archivado, según que se ajuste a la Constitución o la vulnere, pues ha sido objetado por motivos de inconstitucionalidad y las cámaras han insistido.

Oportunidad de las objeciones presidenciales

Dispone el artículo 157-4 de la Constitución que ningún proyecto será ley sin haber obtenido la sanción del Gobierno.

El P. de la República tiene una oportunidad constitucional para sancionar el proyecto, convirtiéndolo en ley, o para formular objeciones. Esa oportunidad es preclusiva, según resulta de los artículos 166 y 168 de la Carta, de tal manera que la Constitución no faculta al Gobierno para detener indefinidamente el trámite de un proyecto de ley aprobado por el Congreso. Debe sancionarlo u objetarlo dentro de los plazos constitucionales y, si no lo hace, pierde competencia para hacer una u otra cosa, pasando al P. del Congreso la facultad de sancionar.

En efecto, señala el artículo 166 que el Gobierno goza del término de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta.

Los términos indicados son los mismos que tiene el Ejecutivo para sancionar el proyecto, en caso de no objetarlo, pues la misma norma constitucional establece que si, transcurridos ellos, el Gobierno no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, "el P. deberá sancionarlo y promulgarlo" (Subraya la Corte). Por ello, "si las cámaras entran en receso dentro de dichos términos, el P. tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos" (se subraya).

El artículo 168, por su parte, preceptúa que "si el P. no cumpliere el deber de sancionar las leyes en los términos y según las condiciones que la Constitución establece, las sancionará y promulgará el P. del Congreso" (se subraya).

El control jurídico previo confiado a esta Corte, cuando se trata de objeciones por inconstitucionalidad, incluye la verificacion acerca de si los términos en mención se han observado, a efecto de determinar en el caso concreto la regla constitucional aplicable.

En el asunto que se examina encuentra la Corte que el proyecto de ley, una vez aprobado, se remitió al P. de la República para sanción mediante Oficio 273 del 15 de diciembre de 1992, suscrito por el P. del Senado, y que se recibió en la Secretaría Jurídica de la Presidencia el 17 de diciembre.

Las objeciones presidenciales fueron formuladas por el P. de la República mediante Oficio del 28 de diciembre, es decir dentro del término de seis (6) días señalados en el artículo 166 de la Constitución.

Se observa, sinembargo, que habiendo transcurrido el término dentro del receso de las cámaras, ha debido el Gobierno dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 166, inciso final, de la Carta Política en el cual se le ordena "publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de dichos plazos". No lo hizo así en el presente caso, según la documentación que integra el expediente.

Naturaleza de los preceptos que se interpretan

Importa definir con entera claridad cuál es la naturaleza jurídica y la jerarquía normativa de las disposiciones que el Congreso quiso interpretar mediante el proyecto sometido a examen, cuyos textos ya han sido transcritos.

El Decreto Ley Nº 929 de 1976 fue expedido el once (11) de mayo de ese año por el P. de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 20 de 1975.

Por medio del mencionado decreto se estableció el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.

Se trata, pues, de un decreto con fuerza legislativa. Así lo establecían los artículos 76, numeral 12, y 118, numeral 8º, de la Constitución Política que regía al momento de su expedición y lo propio señala el artículo 150, numeral 10, de la Carta vigente.

El Decreto Nº 1076 fue expedido también por el P. de la República el 26 de junio de 1992, pero, a diferencia del anterior, no corresponde al ejercicio de facultades legislativas concedidas extraordinariamente al Ejecutivo, sino que es desarrollo de la Ley 4a. de 1992, mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política" (subraya la Corte).

Se trata, entonces, de un decreto dictado en desarrollo de ley marco, es decir, de un acto expedido por el P. de la República dentro de su órbita administrativa y que, por tanto, no goza de fuerza legislativa.

Mediante este decreto se dictan normas sobre el retiro compensado de los empleados públicos al servicio del Congreso Nacional, y otras disposiciones en materia prestacional.

El artículo 3º, que el proyecto objetado dice interpretar, hace parte del Título II denominado "De las Pensiones".

La Ley 17 de 1992 fue expedida el ocho (8) de octubre del año anterior y mediante ella se modifica el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, el Decreto-Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del primero (1º) de enero al treinta y uno (31) de diciembre mil novecientos noventa y dos (1992) y se dictan otras disposiciones.

Su artículo 14 invoca expresamente "la facultad conferida por el artículo 150 de la Constitución Política al Congreso Nacional" y, aunque no determina con exactitud el numeral en que se apoya, es claro que se trata del 1º, también invocado por la Rama Legislativa en el proyecto sub-examine, pues dice interpretar con autoridad el artículo 17 de la Ley 04 de 1992, relativo al régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los representantes y senadores.

El Proyecto objetado. Interpretación de la ley por vía de autoridad. Requisitos constitucionales para la expedición de leyes interpretativas.

Según el artículo 150, numeral 1º, de la Constitución, corresponde al Congreso, por medio de leyes, ejercer las funciones de interpretarlas, reformarlas y derogarlas.

El Congreso dice ejercer, mediante el proyecto de ley al que se refieren las objeciones presidenciales, la primera de las indicadas atribuciones. Así resulta tanto de su título como del encabezamiento de sus artículos y de lo manifestado por las cámaras al rechazar las objeciones.

Es esta -la legislativa, auténtica o por vía de autoridad- una de las formas que admite la interpretación de las leyes. Tiene, al igual que las otras, el fin de establecer el alcance y el significado de las normas proferidas por el legislador, pero se diferencia de las vías judicial y doctrinaria por el sujeto que la efectúa -el propio legislador, quien no necesita motivarla dado que precisamente actúa como tal- y por su carácter obligatorio y general, lo cual quiere decir que goza de la misma fuerza jurídica vinculante de la norma interpretada, aunque su objeto no radica en establecer nuevos mandatos o prohibiciones, ni en introducir reformas o adiciones a lo dispuesto en aquella, sino en precisar el sentido en que debe entenderse lo ya preceptuado.

Corresponde al Congreso, como titular de la función legislativa, la cláusula general de competencia para expedir las normas interpretativas de la ley, de modo que, por este aspecto -la invocación de la competencia para interpretar normas legales por vía de autoridad- la Rama correspondiente ha actuado dentro de la órbita constitucional de sus atribuciones.

Afirma el P. de la República que la interpretación efectuada excede en este caso la potestad del Congreso y representa una intromisión en la competencia atribuída el Gobierno Nacional en el campo de la regulación sobre remuneraciones y prestaciones de los empleados públicos, por cuanto la materia a que se refieren las disposiciones objetadas tiene que ser objeto de ley marco.

Debe obervarse al respecto según lo dicho, que, es impropio hablar de una invasión de la órbita asignada por la Constitución al Ejecutivo, pues la función de interpretar la ley pertenece al Congreso.

Pese a ello y aunque la atribución de interpretar las leyes no puede confundirse con ninguna de las funciones que se ejercen por medio de las disposiciones interpretadas, la norma interpretativa se incorpora a la interpretada constituyendo con ésta, desde el punto de vista sustancial, un solo cuerpo normativo, un solo mandato del legislador. Es decir, en virtud de la interpretación con autoridad -que es manifestación de la función legislativa- el Congreso dispone por vía general sobre la misma materia tratada en la norma objeto de interpretación pues entre una y otra hay identidad de contenido.

Si ello es así, la ley interpretativa -como también acontece con la que reforma, adiciona o deroga- está sujeta a los mismos requisitos constitucionales impuestos a la norma interpretada: iniciativa, mayorías, trámite legislativo, términos especiales, entre otros, según la ley de que se trate.

En otras palabras, la interpretación toca necesariamente la materia tratada en las normas que se interpretan, de modo que si la Constitución ha señalado ciertos trámites y exigencias para que el Congreso legisle acerca de un tema, ellos son aplicables tanto a la norma básica que desarrolla la función correspondiente como a las disposiciones que se dicten para desentrañar su sentido por vía de autoridad.

En el proceso que nos ocupa, tanto el proyecto de ley objetado como los estatutos que el Congreso quiso interpretar aluden a las pensiones de los empleados de la Controlaría General de la República, de los congresistas y de los empleados del Congreso, en lo concerniente a las bases para su liquidación.

Así, pues, la materia de tales normas no es otra que la prevista en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, es decir el régimen salarial y prestacional de los miembros del Congreso Nacional y de los empleados públicos, categoría a la cual pertenecen los servidores de la Contraloría y de la Rama Legislativa.

Los artículos 154 y 155 de la Carta regulan lo pertinente a la iniciativa, esto es, a la facultad para presentar proyectos de ley.

La primera de dichas normas, que interesa para los fines del presente estudio, establece la regla general al respecto, la cual consiste en que las leyes pueden tener origen a propuesta de los miembros del Congreso, del Gobierno Nacional o por iniciativa popular. Las excepciones están consagradas en el inciso 2º del mismo precepto, a cuyo tenor determinadas leyes sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno. Entre ellas se encuentran las del literal e) del numeral 19 del artículo 150 eiusdem.

La carencia de iniciativa gubernamental en una ley referente a los asuntos contemplados por la disposición en comento afecta su constitucionalidad desde el punto de vista formal.

El proyecto de ley remitido al estudio de la Corte fue presentado por varios honorables congresistas, los senadores R.G.E., J.R.E.N., R.A. y O.V.V., según lo que aparece probado en el expediente, así que no tuvo origen, como manda la Constitución, en el Gobierno Nacional.

Incidencia de las normas objetadas en el gasto público. Obligatoriedad del Reglamento del Congreso para la tramitación de las leyes.

Por otra parte, el contenido de las normas aprobadas afecta de modo importante los recursos del Presupuesto Nacional, pues implica un considerable aumento en los gastos, tanto en lo referente al pago de las nuevas pensiones que se liquiden a empleados de la Contraloría General y del Congreso con arreglo a los criterios introducidos en aquellas, como en lo relativo a la reliquidación de las que, para el caso de los extrabajadores de la Contraloría, fueron liquidadas con anterioridad (artículo 2º, parágrafo del proyecto). Ese incremento del gasto no puede provenir de la exclusiva iniciativa del Congreso, sino que debe contar con la anuencia del Gobierno, tal como resulta del artículo 351 de la Constitución, el cual, inclusive tratándose del trámite de la ley anual de presupuesto, dispone que el Congreso no podrá aumentar ninguna de las partidas de gastos propuestas por el Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del ramo. Si esto es necesario cuando se aprueba el Presupuesto, con mayor razón ha de requerirse respecto de una ley que incida en la ejecución del mismo, como ocurre en este caso si se tiene en cuenta que, según el artículo 5º del proyecto objetado, "la presente ley interpretativa rige a partir de la fecha de su sanción". Eso es aun más claro en cuanto las normas sobre trabajo, por ser de orden público son de efecto general inmediato. De allí la disposición consagrada en el artículo 163 del Reglamento del Congreso (Ley 5a de 1992):

"Artículo 163.- Enmiendas que impliquen erogación o disminución de ingresos.- Las enmiendas a un proyecto de ley que supongan gasto público o disminución de los ingresos presupuestarios, requerirán la conformidad del Gobierno para su tramitación (se subraya).

A tal efecto, y para el informe de ponencia, se remitirá al Gobierno -Ministro de Hacienda- por conducto del P. de la Comisión Constitucional, las que a su juicio puedan estar incluidas, a lo cual se dará respuesta razonada en el plazo de 5 días, transcurrido el cual se entenderá que el silencio del Gobierno expresa conformidad. Esto no obsta para que en cualquier momento de la tramitación se presenten las observaciones del caso".

La norma transcrita no fue observada en esta ocasión por el Congreso, pese a que en la Cámara de R.s se introdujeron enmiendas al proyecto original, las cuales, en cuanto ampliaban considerablemente la base de liquidación de pensiones correspondientes a los congresistas y a los empleados del Congreso, tenían una clara e indudable repercusión en el erario.

La actividad legislativa del Congreso está sujeta al cumplimiento íntegro de las normas constitucionales y también, por mandato expreso del artículo 151 de la Carta, a las leyes orgánicas que regulan esa actividad, una de las cuales es precisamente la que consagra el Reglamento del Congreso, hoy contenido en la mencionada Ley 5a de 1992.

Advierte la Corte una vez más que, como lo recuerda el Procurador en este caso, la tramitación legislativa cumplida sin tener en cuenta las exigencias de la ley orgánica a la que se encuentre sometida una ley, según la categoría a que pertenezca, está viciada de inconstitucionalidad.

Necesidad de determinar el verdadero contenido de las normas

Ahora bien, una ley no es interpretativa por el solo hecho de que así lo proclame su texto, sino por el contenido de sus disposiciones.

Es menester que la Corte verifique si el proyecto cuya constitucionalidad se considera es en realidad puramente interpretativo o si las disposiciones que lo integran rebasan ese campo, evento en el cual su naturaleza no sería la alegada por el Congreso. La expedición de una norma que dice interpretar otras, si de veras responde a ese propósito, no es ni puede ser, sin que pierda tal carácter, la ocasión para modificar o adicionar la legislación preexistente, ni para introducir excepciones a reglas generales ya establecidas, menos todavía si mediante aquella denominación se pretende eludir el cumplimiento de los requisitos constitucionales para la expedición de normas sobre la materia abordada. En esta última hipótesis la ley sería, además, inconstitucional.

Por cuanto concierne al ordenamiento en tela de juicio, el único de sus artículos que tiene por objeto interpretar normas de la legislación anterior, es el 1º, que cabalmente corresponde al proyecto inicialmente presentado por los senadores en mención.

En efecto, un análisis de los antecedentes legislativos permite establecer que los autores del proyecto aspiraban a eliminar la diversidad de criterios existentes en Cajanal sobre los factores salariales atendibles para liquidar las pensiones de los trabajadores de la Contraloría General de la República en cuanto al debido entendimiento del artículo 7º del Decreto 929 de 1976, para lo cual optaron por definir -tan sólo en relación con dicha norma- lo que debía entenderse por salario. Al hacerlo, incluyeron elementos no muy diferentes, si bien tampoco idénticos, a los que para el sector oficial han venido consagrando normas legales de aplicacion general como los decretos 1042 y 1045 de 1978 y las leyes 33 y 62 de 1985 (asignación básica, remuneración por trabajo suplementario o por jornada nocturna, gastos de representación, prima técnica, auxilio por transporte y alimentación, prima de servicios, bonificaciones y viáticos).

Vinieron después, en la Cámara de R.s, las adiciones en cuya virtud se extendió el alcance del proyecto a las disposiciones que contemplan el régimen salarial y prestacional de los congresistas y de los empleados de la Rama Legislativa.

El artículo 1º objetado sería constitucional, por corresponder con exactitud a la función legislativa mencionada en el articulo 150, numeral 1º, de la Carta Política, de no ser por los ya anotados vicios referentes a la iniciativa y tramitación del proyecto de ley, los cuales son insubsanables, pues afectan su integridad y además requieren de la aquiescencia del Ejecutivo para poderlos sanear, posibilidad excluida de antemano habida cuenta de las objeciones presidenciales.

Las demás normas del proyecto no son interpretativas como lo pregona su texto, sino típicas disposiciones modificatorias del régimen prestacional aplicable a unos empleados públicos: los de la Contraloría General y el Congreso de la República. No obstante, fueron expedidas por la Rama Legislativa en abierto desconocimiento de la normatividad constitucional que ha instituido el mecanismo de las llamadas "leyes marco" para regular esas materias. Entonces, no vulneran la Carta Política por innovar la legislación preexistente ni por adicionarla, funciones éstas que son inherentes a la actividad del legislador, sino por hacerlo desconociendo el trámite constitucional pertinente mediante el encubrimiento de la materia en realidad tratada con el ropaje de la interpretación auténtica.

En efecto, el artículo 2º objetado unifica el régimen de liquidación para "todas las pensiones de los empleados de la Contraloría General de la República", sin tener en cuenta la preexistencia de diversas situaciones, especialmente desde el punto de vista cronológico según el régimen legal aplicable al trabajador de acuerdo con la época de sus servicios al organismo y su desvinculación.

La racionalización del trato que el Estado debe dar a los trabajadores en materia salarial y prestacional, en orden a evitar inexplicables diferencias entre ellas, constituye, desde luego, un objetivo deseable en una perspectiva de igualdad ante la ley, no solo respecto de los servidores de la Controlaría sino que, precisamente en aras de realizar ese valor constitucional no menos que los de justicia y equidad, debería buscarse en relación con todos los trabajadores al servicio del Estado con el propósito de armonizar las diversas normas que integran la legislación vigente.

Pero esas metas no se logran mediante un texto legal que pasa por interpretativo de otros para justificar el origen del proyecto correspondiente, sino en virtud de pautas generales trazadas por el Congreso y desarrolladas por el Gobierno con plena observancia de los requisitos constitucionales, que son cabalmente los no cumplidos en este caso, según se deja dicho.

R. adicionalmente en que el parágrafo del artículo 2º sometido a examen contempla una retroactividad de la definición de "salarios devengados". Al ordenar que las pensiones de los ex-empleados de la Contraloría General de la República que hayan sido liquidadas con otras normas sean reliquidadas "desde su causación" según el criterio del proyecto, se afectan situaciones definidas y consolidadas a la luz de disposiciones anteriores, sin límite temporal alguno.

Ello, fuera de constituir grave riesgo para el erario sin participación alguna del Ejecutivo, significa la expedición de normas enteramente nuevas que desbordan todo concepto de interpretación y que, en cuanto enderezadas a fijar el régimen prestacional de empleados públicos, han debido ceñirse a las prescripciones del artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política. El Congreso únicamente podía expedirlos por vía general como acertadamente lo señaló el Gobierno al formular las objeciones.

Por su parte, los artículos 3º y 4º del proyecto de ley -cuyos textos son idénticos- disponen la aplicación preferente de los artículos 3º del Decreto 1076 de 1992 y 14 de la Ley 17 de 1992 -para los efectos prestacionales y pensionales de los miembros del Congreso y de los empleados de la Rama Legislativa- sobre el artículo 2º de la Ley 71 de 1988 y normas generales anteriores a la vigencia de la Ley 4º de 1992.

Además de lo anotado en relación con el artículo 2º, lo cual también aquí es pertinente, resalta la Corte que el Decreto 1076 de 1992 no es una norma legal susceptible de ser interpretada por la vía del artículo 150-1 de la Carta. Se trata de un decreto expedido en desarrollo de "ley marco" (Ley 4a. de 1992), que, por ende no está cobijado por la atribución legislativa indicada en dicho mandato constitucional y que tampoco puede ser aplicado de preferencia sobre disposiciones de jerarquía superior, como aspiraba a hacerlo el Congreso al disponer que el artículo 3º del Decreto 1076 de 1992 prevalecería sobre el 2º de la Ley 71 de 1988.

Por otro lado, también en los artículos 3º y 4º, objeto de análisis, es fácil percibir que su contenido no corresponde a la supuesta finalidad de efectuar una interpretación auténtica de normas en vigor, pues no se despeja su sentido ni se fija su cabal entendimiento, sino que se plasma una excepción a la regla general que fijó en 15 salarios el tope máximo de las pensiones, salvo lo previsto en convenciones colectivas, pactos colectivos y laudos arbitrales (artículo 2º de la Ley 71 de 1988). En consecuencia, los mandatos en cuestión eran propios de regulación por vía de "ley marco" con iniciativa privativa del Gobierno.

Entendida la institución que consagra el artículo 150, numeral 19, como una forma de actuación del Estado en determinados campos en los cuales se requiere la colaboración armónica y los esfuerzos complementarios de Congreso y Ejecutivo, dentro de precisas órbitas sobre cuya definición constitucional ya se ha pronunciado esta Corte (Cfr. Sentencia No. 510 del 13 de septiembre de 1992, Magistrado Ponente: Dr. E.C.M.), no es admisible que el Legislativo, so pretexto de interpretar disposiciones anteriores, someta al trámite de leyes ordinarias la regulación de puntos concretos, relativos a los servidores de entidades determinadas, lo que debería ser objeto del mecanismo institucional indicado, en cuya estructura sistemática el papel del Congreso debe ceñirse a la función de dictar normas generales y de señalar objetivos y criterios.

Ahora bien, no escapa a la Corte el sentido originario del proyecto que nos ocupa: establecer de manera cierta el significado de la normatividad que se viene aplicando en la liquidación de pensiones para unos servidores públicos. Sobre el particular no sobra recordar el diáfano texto del artículo 53 de la Constitución, que consagra como principio mínimo fundamental la "situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho".

Con fundamento en las consideraciones que anteceden, la Corte Constitucional de la República de Colombia, oído el concepto del Procurador General de la Nación y cumplidos los trámites que prevé el Decreto 2067 de 1991, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,