Sentencia de Constitucionalidad nº 380/97 de Corte Constitucional, 19 de Agosto de 1997

El ciudadano O.C.M., en ejercicio del derecho consagrado en los numerales 6o. del artículo 40 y 4o. del artículo 241 de la Constitución Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.".

Al proveer sobre su admisión, mediante auto de fecha 14 de febrero de 1997, el Magistrado Ponente ordenó fijar en lista el negocio en la Secretaría General con el fin de asegurar la intervención ciudadana, enviar copia de la demanda al señor P. General de la Nación para que rindiera el concepto de rigor, y realizar las comunicaciones exigidas constitucional y legalmente.

Cumplidos todos los trámites y requisitos previstos en la Constitución Política y el Decreto 2067 de 1991 para los procesos de constitucionalidad, esta Corporación procede a resolver sobre la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.377, del día 2 de Junio de 1994, subrayándose la parte demandada :

LEY 136 DE 1994

(Junio 2)

Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.

(...)

ARTICULO 48. PROHIBICIONES RELATIVAS A CONYUGES, COMPAÑEROS PERMANENTES Y PARIENTES DE LOS CONCEJALES: Los concejos no podrán nombrar, elegir o designar como servidores públicos a personas con las cuales los concejales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad, primero civil o con quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo municipio.

Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente municipio.

PARAGRAFO 1°. Es nulo todo nombramiento o designación que se haga en contravención a lo dispuesto en el presente artículo.

PARAGRAFO 2°. Se exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.

El accionante estima que el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994 viola el artículo 292, inciso 2o., de la Carta Política, ya que consagra excepciones a la prohibición de nombramiento de parientes de funcionarios públicos en virtud de la aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa desconociendo así el propósito de dicho precepto constitucional, cual es el de "...impedir el manejo político en que pudiera entrar una administración departamental o municipal con su respectiva corporación administrativa.".

En consecuencia, solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo acusado, ya que no se pueden admitir excepciones legales al citado mandato constitucional, toda vez que éste es el que sirve de fundamento a la norma legal para su desarrollo.

Según informe de la Secretaría General de esta Corporación, del día 4 de marzo del presente año, intervinieron durante el término de fijación en lista las siguientes autoridades públicas:

1. Departamento Administrativo de la Función Pública.

   El Departamento Administrativo de la Función Pública, por intermedio de apoderado judicial, presentó escrito justificando la constitucionalidad de la norma acusada, precisando que es la misma Carta Política la que establece en el artículo 126 que a los nombramientos realizados según las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos, no se les podrá aplicar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previstas para los servidores públicos, el cual incluye a los miembros de las corporaciones administrativas denominadas asambleas departamentales y concejos municipales o distritales.

   En seguida, concluyó respecto de dicha norma constitucional que "...si el constituyente primario no la hubiese consignado, habría entrado en contradicción con el principio de "igualdad" de que gozan todas las personas sin discriminaciones", ya que las incompatibilidades e inhabilidades que recaen sobre ciertas personas se establecen por "...su especial ubicación en la organización social..".

2. Ministerio del Interior.

   Por su parte, el Ministro del Interior intervino a favor de la constitucionalidad de la disposición demandada señalando que la prohibición genérica para la designación de personas en los cargos del Estado, basada en los vínculos de parentesco o afectividad, tiene una salvedad señalada por el mismo Constituyente en el sistema de carrera administrativa, con el cual se pretende acceder al servicio público en atención a los méritos académicos, la experiencia e idoneidad del aspirante ; consideró que de no ser así, se vulneraría el derecho a ejercer la función pública por aquellas personas que aún reuniendo los requisitos para acceder a la misma, no pudiesen hacerlo en virtud de las condiciones familiares con un determinado servidor público.

   Apoyado en algunas sentencias de esta Corporación dedujo que la regulación constitucional y legal de la carrera administrativa parte del principio de igualdad, sustentado en condiciones y exigencias de carácter objetivo y sin interferencias nocivas de criterios subjetivos, tales como la afiliación partidista o las relaciones afectivas o de parentesco ; en consecuencia, expresó que la norma cuestionada retoma esos criterios de conformidad con la Carta Política.

En forma oportuna, el señor P. General de la Nación envió el concepto de rigor solicitando a esta Corporación declarar exequible el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994.

En su criterio, la interpretación realizada por el actor sustrajo la preceptiva cuestionada del contexto normativo que la Carta Política ha previsto en materia de incompatibilidades e inhabilidades respecto de la función pública, ya que por el contrario "...al establecer una relación entre el artículo 292 de la Constitución, que prohibe en su inciso segundo la designación de personas que guarden algunas de las relaciones de parentesco allí señaladas, con el artículo 126 de la Carta, aplicable a los concejales municipales en su condición de servidores públicos, se concluye que la excepción consagrada en el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994, ha sido prevista por el constituyente".

Por último, sostuvo que la preceptiva acusada constituye una garantía del derecho a la igualdad de todas las personas aspirantes a ingresar a un cargo público a través de la carrera administrativa al "(...) evitar que sus vínculos de parentesco se conviertan en obstáculo para incorporarse a la administración como servidores públicos.".

1. Competencia.

   De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir, definitivamente, sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, por tratarse de una norma que hace parte de una ley de la República.

2. La materia en estudio.

   En esta oportunidad, el asunto sometido al conocimiento y decisión de esta Corporación versa sobre el desarrollo legal otorgado al régimen constitucional de las prohibiciones de los servidores públicos consagradas en la Carta Política de 1991, en especial, de los concejales a quienes la norma legal cuestionada se refiere y cuyos alcances han sido controvertidos en el presente proceso en cuanto a la facultad de nominación que tienen los servidores públicos del nivel municipal respecto de personas que mantienen una relación originada en el matrimonio o en la unión marital o por vínculos familiares con dichos funcionarios, para ejercer cargos estatales dentro del respectivo municipio.

   El análisis de constitucionalidad pertinente requiere de una referencia inicial al régimen de prohibiciones de los servidores públicos consagrado en la Constitución Política de 1991, unida al fundamento constitucional del sistema de carrera administrativa como mecanismo exceptivo para llevar a cabo nombramientos en empleos públicos municipales, que de otra forma estarían prohibidos por la Constitución y la ley.

3. Consideraciones previas.

   1. Características del régimen de prohibiciones de los servidores públicos.

      Fue propósito esencial del Constituyente de 1991 establecer un régimen rígido de inhabilidades, incompatibilidades y limitaciones para el ejercicio de los cargos públicos, con la fijación de reglas que determinen los requisitos y condiciones personales y profesionales necesarios para su acceso, a fin de que dicho ejercicio sea resultado de decisiones objetivas acordes con la función de buen servicio a la colectividad que garanticen que el desempeño del cargo público por parte de la persona a quien se designa o elige, tenga como resultado un adecuado cumplimiento de los fines del Estado que asegure la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.

      Frente al establecimiento de las incompatibilidades e inhabilidades de los servidores públicos, esta Corporación se ha pronunciado en reiteradas oportunidades ; en efecto, con respecto de las incompatibilidades se ha indicado que :

      "(...) El señalamiento constitucional de incompatibilidades implica necesariamente la consagración de límites y excepciones a la actividad de la persona, la cual no estaría cobijada por ellos si no fuera por el cargo que desempeña. Desde ese punto de vista comporta un trato diferente al aplicable para los demás pero justificado en razón de los superiores intereses públicos.

      La incompatibilidad significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. (...)". Sentencia C-349/94, M.P.D.J.G.H.G..

      Y, en lo que atañe a las inhabilidades la Corporación ha manifestado lo siguiente :

      "(...) 6. Aparte de unificar las reglas básicas de la actividad política, no debe olvidarse que el régimen de inhabilidades al cual se sujeta el acceso al ejercicio del poder político, persigue el respeto y prevalencia de los intereses generales, la igualdad, la moralidad y la imparcialidad, que se verían comprometidos si se dejaran de consagrar determinadas y específicas causales de inelegibilidad, como la que es materia de análisis. (...)". Sentencia C-373/95, M.P.D.C.G.D..

      Así mismo, el régimen de prohibiciones que cobija a los servidores públicos en el ejercicio de las respectivas funciones públicas exige la adopción de rectos comportamientos desprovistos de toda acción que pueda afectar la realización de una función administrativa inspirada en el servicio de los intereses generales, desarrollada con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad (C.P., art. 209), y con aplicación de los mandatos constitucionales que señalan que el Estado tiene como fin esencial servir a la comunidad así como la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución (C.P., art. 2).

      De igual modo, los preceptos constitucionales establecen que no se podrán designar a aquellas personas respecto de las cuales existan vínculos familiares que puedan influir en el ingreso a la administración pública dentro del ámbito territorial al cual pertenezca el funcionario con quien dicha relación existe, con el propósito de evitar que el ingreso al servicio público pueda originarse con base en consideraciones de otra índole distinta a los méritos y calidades personales y profesionales de los aspirantes a un empleo público.

      En consecuencia, dicha prohibición presenta como características esenciales las relativas a los límites impuestos por la misma Constitución al ejercicio de la atribución de nombrar servidores públicos por razones de parentesco ; a la restricción al derecho constitucional fundamental de acceso al ejercicio de funciones y cargos públicos para las personas directamente afectadas con la prohibición ; así como, la garantía al derecho a la igualdad frente a todos los demás ciudadanos que pretendiendo acceder al mismo cargo, puedan verse rechazados precisamente en razón a su origen familiar, opinión política, etc.

      Adicionalmente, el régimen de prohibiciones que cobija a los servidores públicos tiene un origen constitucional y, en ciertos casos, una regulación concreta y específica para algunas situaciones, en donde su reglamentación forma parte de la competencia ordinaria del legislador, en la medida en que se deriva del mandato superior que asigna a éste la facultad de señalar la normatividad que regirá el ejercicio de las funciones públicas por parte de los servidores públicos (C.P., arts. 123 y 150-23).

      Sobre esa atribución legislativa, esta Corporación ha sido clara en señalar que se deriva de la regulación de la función pública misma, como se indica a continuación:

      "De conformidad con lo dispuesto en los artículos 123 y 150-23 de la Constitución, compete al legislador regular la función pública y dentro de ella establecer todos aquellos requisitos, exigencias, condiciones, calidades, etc, que deben reunir las personas que deseen ingresar al servicio del Estado. Igualmente, consagrar el régimen disciplinario y el de inhabilidades, incompatibilidades e impedimentos a que están sujetos los empleos de las entidades públicas.". Sentencia C-558/94, M.P.D.C.G.D.. (Subraya la Corte)

      De manera que, aunque la Constitución es la que consagra la prohibición en relación con el acceso al servicio público por razones familiares, es al legislador a quien corresponde desarrollarla haciendo uso de una relativa discrecionalidad, condicionada a las reservas, principios y valores que le impone el mismo ordenamiento superior y a las condiciones particulares de cada caso.

   2. Finalidad del régimen de carrera administrativa.

      Para el estudio de la constitucionalidad de la norma demandada en el proceso que nos ocupa, se hace necesario destacar que en relación con el acceso a los empleos en los órganos y entidades del Estado prevalece la selección mediante el sistema de carrera administrativa, excepto "los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley." (C.P., art. 125).

      El objetivo de ese régimen de carrera administrativa consistió en proporcionar un sistema ordenado de requisitos y procedimientos que determinen las condiciones personales y profesionales que tendrán que reunir las personas que pretendan acceder a la función pública y que han de regir el ascenso en los cargos del Estado, con el fin de que el mismo se desarrolle bajo postulados de imparcialidad, transparencia y moralidad, en contraposición a las prácticas desviadas y basadas en criterios puramente subjetivos de carácter político, económico y familiar, entre otros.

      De esta manera, el sistema de carrera administrativa busca lograr que el recurso humano no se convierta en una carga que dificulte la realización de las funciones y fines del Estado, sino, por el contrario, que se erija en un instrumento eficaz para el cumplimiento de los mismos a través de personal capacitado para desarrollar las actividades inherentes al servicio público y con la garantía, al mismo tiempo, del ejercicio del derecho al trabajo (C.P., art.25) y del principio mínimo fundamental de la estabilidad en el empleo (C.P., art. 53) mientras se mantengan las condiciones idóneas que sustenten la permanencia en dicho servicio.

      Se transcriben a continuación apartes de los criterios que la Corte Constitucional ha sostenido sobre el particular :

      "La garantía de justicia y dignidad del derecho fundamental al trabajo se concreta en la regulación que sobre los funcionarios que integran el ente estatal realiza el artículo 125 de la Carta Política, disposición que alude a los cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, e indica el sistema de nombramiento, ingreso a la carrera, el ascenso y retiro de los funcionarios que componen los órganos y entidades del Estado.

      En efecto, el precepto mencionado establece como regla general que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, indicando taxativamente algunas excepciones para pertenecer a la misma y defiriendo a la ley la facultad de determinar los empleos que pueden ser considerados como de libre nombramiento y remoción.

      El sistema de carrera tiene como finalidad esencial, garantizar la estabilidad de los empleados en los cargos públicos del Estado y el acceso de los ciudadanos a la administración pública de acuerdo a los méritos y capacidades de los aspirantes para el efectivo cumplimiento de la función pública en beneficio de la colectividad en general. Así mismo, constituye plena garantía que desarrolla el principio a la igualdad, en la medida en que contribuye a depurar las prácticas clientelistas o políticas en cuanto hace al nombramiento de los servidores públicos o cuando fuese necesario el ascenso o remoción de los mismos, lo que les permite brindarles protección y trato sin discriminación de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

      La carrera administrativa es un instrumento que responde a los criterios que garantizan el desarrollo de los objetivos y programas en la organización del Estado y se constituye en un sistema que contribuye al aumento de la eficacia de la función pública. Entre los objetivos que pretende alcanzar, está el de que los servidores públicos, sobre la base de la experiencia, el conocimiento y la moralidad, obtengan los mejores resultados en el desarrollo de las tareas que les competen.

      De esta manera y como se ha expuesto, la carrera administrativa como sistema paralelo a los principios de igualdad, moralidad, celeridad, eficacia, eficiencia y estabilidad asegura además la estabilidad en el empleo, la necesaria observancia de los requisitos y condiciones señalados por la ley, a fin de determinar los méritos y calidades de los candidatos que aspiran a ingresar a la misma y el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. Sentencia C-387/96, M.P.D.H.H.V..

      Se insiste, pues, en que el esquema basado en procedimientos objetivos y razonables para la selección del personal que ingresa al servicio del Estado, dentro del sistema de carrera administrativa en los términos que señale la ley, se sustenta en la valoración técnica referente a la calificación de los méritos y las capacidades demostradas por los candidatos que se han presentado al respectivo concurso al margen de la escogencia o designación del servidor público por situaciones diferentes a los méritos, y que además regula, de una parte, las necesidades del Estado de contar con el personal capacitado para el cumplimiento de sus objetivos y permite, de otra, que sea efectivo el derecho político de todo ciudadano para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos.

4. Análisis material de la norma demandada.

   El punto central de la argumentación planteada en la demanda y en virtud de la cual se acusa por inconstitucional el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994, se contrae a que, según el actor, existe una vulneración del artículo 292, inciso 2o., de la Carta Política, al señalar el sistema de carrera administrativa como excepción a la prohibición general de nombrar a los cónyuges y compañeros permanentes, así como a los parientes de los concejales, toda vez que, en su concepto, el mandato constitucional referido es taxativo y por lo tanto no admite salvedad alguna, lo que supone que el legislador no podía ir más allá de lo ordenado en el mismo.

   El parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994, acusado, forma parte de una norma que en su conjunto establece una serie de impedimentos relativos a los nombramientos de cónyuges o compañeros permanentes y parientes cercanos de los concejales, en el municipio en donde estos actúan.

   Las prohibiciones que se establecen en el precepto mencionado se refieren a que los concejos no pueden nombrar como servidores públicos del respectivo municipio a los cónyuges o compañeros permanentes y parientes de sus concejales en los grados allí especificados, ni designar a las personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación. Igualmente, está la imposibilidad de que los cónyuges o compañeros permanentes y parientes de los concejales sean designados funcionarios del correspondiente municipio y la restricción, según la cual, las personas ligadas con vínculos de matrimonio o de unión marital de hecho y familiares de los concejales no pueden formar parte de las juntas o consejos directivos de las entidades del sector central o descentralizado del mismo municipio.

   De lo anterior se colige que la norma en referencia regula los distintos aspectos que se derivan de dos situaciones: la primera, relacionada con la facultad de designar o elegir en el municipio con las limitaciones mencionadas y, la segunda, relativa al derecho de los ciudadanos, en este caso los cónyuges y compañeros permanentes y determinados parientes de los concejales de un municipio, para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos en esa entidad territorial. El parágrafo 2o. del mismo precepto, exceptúa de esos nombramientos prohibidos aquellos que se hagan con aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.

   Ahora bien, de acuerdo con lo establecido en los artículos 126 y 292 de la Carta Política, se puede deducir que el primero contiene un mandato general que cobija a los servidores públicos en general para los efectos de prohibir la designación de personas con las cuales ellos tengan determinados vínculos de parentesco o uniones por matrimonio o por vida marital de hecho, así como la de personas que, teniendo esos mismos vínculos con los mismos servidores públicos, intervienen en su designación.

   Por su parte, el artículo 292 Ibidem consagra de manera especial la restricción a nivel territorial para el nombramiento de cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales y de sus parientes, en los grados señalados, impidiéndoles además formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas de la respectiva entidad territorial.

   De manera que, las dos normas constitucionales mencionadas no se excluyen, por el contrario, ambas comparten una misma finalidad y regulan situaciones disímiles haciéndose compatibles en su aplicación.

   En efecto, en el artículo 126 de la Constitución Política las prohibiciones previstas se radican en cabeza de todos los servidores públicos estatales, incluidos los diputados y concejales, y consisten en la imposibilidad de ejercer la facultad nominadora respecto de las personas en los grados allí mencionados. A su turno, el artículo 292 constitucional, en su inciso 2o., que según el actor se desconoce en la norma acusada, localiza la prohibición de ciertos ciudadanos para acceder al desempeño de funciones y cargos públicos de la respectiva entidad territorial en la cual ejercen su actividad los diputados o concejales, con quienes tengan un vínculo matrimonial o de unión permanente de hecho o un parentesco en el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil.

   Por lo tanto, la reglamentación consignada en el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994, en estudio, proviene del desarrollo de los artículos 126 y 292 de la Carta Política, es decir de las normas generales y especiales que sobre las prohibiciones aplicables a los servidores públicos allí se establecen, trasladadas a una situación determinada por las características y realidades de una entidad territorial precisa, y no únicamente de la aplicación del artículo 292 mencionado por el demandante.

   En ese orden de ideas, la excepción que trae el inciso 2o. del mismo artículo 126 superior, mediante la cual se excluye de la prohibición general de los servidores estatales la de realizar ciertos nombramientos de personas cercanas afectiva y familiarmente en virtud de los resultados obtenidos por el empleo de las normas vigentes sobre ingreso o ascenso por méritos y que recoge el parágrafo 2o. demandado, resulta plenamente aplicable en el ámbito territorial ; esto significa que si tiene cabida en el orden municipal el mandato general que prohibe a los servidores públicos estatales los nombramientos de personas cercanas por vínculos de matrimonio o de unión permanente o de parentesco en los grados que establece la Carta, necesariamente también la tendrá la totalidad de la regulación consagrada en ese sentido, es decir la relacionada con sus disposiciones exceptivas, igualmente aplicables en dicho ámbito territorial.

   La citada excepción, entonces, además de reiterar legalmente el contenido de una norma constitucional en el campo de la función pública municipal, otorga total vigencia a los principios constitucionales de descentralización política y administrativa y de autonomía de las entidades territoriales (art. 1o.), y refleja íntegramente la voluntad del Constituyente de 1991 al establecer la carrera administrativa que, como lo ha señalado esta Corporación : "(...)Mediante un apropiado sistema de carrera, se garantiza el derecho de todos a formar parte de la administración pública en igualdad de condiciones y oportunidades, al igual que el derecho de quienes ingresen a ella a tener estabilidad en el empleo, siempre y cuando cumplan fielmente con los deberes del cargo, lográndose así la moralidad, eficacia, eficiencia, imparcialidad y transparencia en la prestación del servicio público." Sentencia C045/95, M.P.D.C.G.D., extinguiendo el acceso al servicio por razones políticas o privilegios fundados simplemente en las relaciones familiares entre los aspirantes y el nominador, respetando así el derecho a la igualdad de todos frente al derecho de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos (C.P., arts. 13 y 40-7).

   En ese orden de ideas, el cargo presentado que critica la expedición por el legislador de una disposición exceptiva no autorizada por la Carta Política no es procedente, en razón a que no guarda relación con la naturaleza legislativa de la competencia del Congreso de la República para determinar, en forma independiente y autónoma y bajo los mandatos y limitaciones constitucionales, el régimen de prohibiciones aplicable a los servidores públicos en desarrollo de las atribuciones que le asignan, de un lado, la reglamentación de las funciones públicas y, de otro, el señalamiento de un régimen jurídico que habrá de regir las calidades, inhabilidades e incompatibilidades y otros aspectos relacionados con el ejercicio de cargos de elección popular y el cumplimiento de funciones públicas en las entidades territoriales, en especial en lo que atañe a la labor de los concejales, como destinatarios de la norma cuestionada (C.P., art. 150-23 y 293).

   En resumen, la norma acusada se ajusta a los mandatos constitucionales como en su momento lo señalaron los intervinientes y el concepto fiscal, en virtud de lo cual será declarada exequible por esta Corporación.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

R E S U E L V E :

Declarar EXEQUIBLE el parágrafo 2o. del artículo 48 de la Ley 136 de 1994 "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios.".

C., comuníquese, notifíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.