Sentencia de Constitucionalidad nº 515/04 de Corte Constitucional, 27 de Mayo de 2004

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el ciudadano F.R. demandó el artículo 13 de la Ley 844 de 2003.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda en referencia.

El texto de la disposición demandada es el siguiente:

LEY 844 DE 2003

(octubre 17)

Por la cual se efectúan unas modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003

El Congreso de Colombia

DECRETA:

''Artículo 13. Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe.

''También podrá presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.

''Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe, salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición.

''La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes, Tesoreros o A. no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.''

El demandante solicita declarar la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por ser violatorio de los artículos 152, 153 y 158 de la Constitución Política.

Manifiesta el actor que la norma demandada vulnera tanto el principio de la unidad de materia, contemplado en el artículo 158 de la Carta, como la reserva de ley estatutaria, consagrada en los artículos 152 y 153 de la Constitución.

En relación con el principio de la unidad de materia expresa que ''el texto de la norma impugnada es extraño al contenido mismo de la ley de presupuesto, pues no se refiere ni al cálculo de rentas y recursos de capital, ni a las apropiaciones presupuestales, sino que, por su contenido se relaciona con una materia ajena por completo a la ley mencionada, como lo es el tema de la financiación de las campañas electorales.''

Destaca la importancia del principio de la unidad de materia para la tecnificación del proceso legislativo y para excluir de las leyes ''aquellas materias - regularmente conocidas como `micos'- que resultan ajenas o insólitas respecto del tema central de que trata la disposición legal.''

Aclara también que este principio ''implica no solo la relación de cada una de las disposiciones que integran la ley con su finalidad, sino también la coherencia del título de la misma frente al contenido y objeto de la ley.'' Al respecto anota que el título de la Ley 844 no tiene ninguna relación con el contenido del artículo 13, ''pues mientras el título y el objeto de la ley es la expedición de normas relacionadas con el presupuesto general de la nación para la vigencia fiscal del año 2003, el artículo acusado se ocupa de regular temas absolutamente ajenos a este objeto y título, como lo es el relativo a la financiación de las campañas electorales y sobre quiénes tienen la obligación de rendir las cuentas de las mismas.''

Para soportar sus afirmaciones transcribe apartes de las sentencias C-025 de 1993, C-086 de 1995, C-446 de 1996 y C-562 de 1998.

Por otra parte, afirma que el artículo atacado, relativo a la reposición de gastos electorales, debía haber sido expedido siguiendo el trámite propio de las leyes estatutarias. Lo contrario constituye una vulneración de la cláusula constitucional de la reserva de ley estatutaria.

Anota que el artículo 13 acusado se ocupa de lo siguientes temas: ''1) Reposición de gastos electorales a los candidatos que participaron en las elecciones del 26 de octubre de 2003; 2) Obligatoriedad de los candidatos de presentar los informes públicos correspondientes a la campaña electoral, 3) Auditoría por un Contador Público juramentado para la rendición del informe público de campaña; 4) Reconocimiento y pago de la reposición de gastos de campaña; y 5) Reposición de los gastos electorales a través de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista.''

Considera que todos esos temas ''tienen relación directa y conexa con los partidos y movimientos políticos y con las funciones electorales'' y que, por consiguiente, debían haber sido regulados mediante una ley estatutaria. Anota que incluso la materia del artículo 13 ya había sido regulada mediante la ley 130 de 1994, que es una ley estatutaria. Por eso, concluye que ''el legislador al incluir esta disposición en una ley ordinaria vulneró la reserva de ley estatutaria exigible en los términos del artículo 152 superior para un tema propio de partidos políticos y de funciones electorales.''

Para apoyar su argumentación sobre este punto cita apartes de las sentencias C-145 de 1994C-247 de 1995 y C-156 de 1996.

La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, A.C.S.S., defendió la constitucionalidad de la norma demandada.

Con respecto a la acusación acerca de la violación de la reserva de ley estatutaria expresa que ''no todo lo que se refiere a la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos afecta su núcleo esencial, ni toda disposición del orden jurídico como la financiación de campañas o alusiva a ellos tiene que sufrir tan especial trámite.'' Sobre este punto anota que en la sentencia C-145 de 1994 se estableció que, excepcionalmente, ciertas materias electorales pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así ocurre con las disposiciones que regulan asuntos puramente operativos que facilitan la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral, sin que ellos sean en sí mismos funciones electorales. Agrega que la misma sentencia trae como ejemplo de estas disposiciones la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas.

Continúa su exposición con la manifestación de que los temas concernientes al presupuesto están regulados por el Estatuto Orgánico del Presupuesto, contenido en el Decreto 111 de 1996, ''por el cual se compilan la Ley 38 de 1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto.'' Afirma, entonces, que la jurisprudencia constitucional ha reconocido, con base en lo prescrito por el Estatuto, que la ley anual del presupuesto incluye tres partes: el presupuesto de rentas, la ley de apropiaciones y las disposiciones generales, que son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del Presupuesto General de la Nación y rigen únicamente para el año fiscal para el cual se expiden. Anota que la Corte Constitucional ha señalado sobre estas normas, en su sentencia C-201 de 1998, que a su amparo no puede el legislador expedir mandatos legales en sentido material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo.

De esta manera, concluye esta sección con la manifestación de que ''las leyes anuales de presupuesto regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expidan, pues su contenido es puramente instrumental, dado que su finalidad es permitir una adecuada ejecución del presupuesto, la cual, igualmente, podrá contener aspectos conexos, como es el tema que nos ocupa.''

Con respecto al principio de la unidad de materia expone que ''la jurisprudencia constitucional ha indicado que la unidad de materia no excluye la posibilidad de que en un proyecto de ley se incluyan diversos contenidos temáticos, siempre y cuando entre ellos sea posible establecer alguna relación de conexidad.'' Cita al respecto las sentencias C-025 de 1993, C-1185 de 2000, C-597 de 1996 y C-803 de 2003. Sobre esta última manifiesta que en ella se declara que el examen de constitucionalidad desde la perspectiva de la unidad de materia debe realizarse con una cierta flexibilidad, para armonizar este principio con el principio democrático.

Precisa entonces que en el artículo bajo análisis no se presenta una vulneración del principio de unidad de materia, por cuanto ''los asuntos regulados por la norma demandada tienen una relación de conexidad con la materia dominante en la ley y con el título al cual pertenecen. Para el caso en estudio, la materia dominante es la reposición de gastos electorales, tema eminentemente del Presupuesto General de la Nación.'' Asimismo, expone:

''Es fácil encontrar una relación de conexidad entre las normas demandadas y el título de la Ley 844 de 2003, por cuanto las normas contenidas en ella guardan una estrecha relación con el título de la mima.

''No es explicable pensar que porque eventualmente una disposición toque varios temas, se le ubique en uno solo de ellos y, por eso, se le niegue la posibilidad de regular otros temas estrechamente relacionados, como lo pretende el demandante

''(...)

''Si bien es cierto que el artículo acusado crea el derecho de reposición de gastos electorales, no es menos cierto que esas disposiciones guardan conexidad temática indiscutible con el título de la Ley 844 de 2003, y no se requiere mayor análisis para concluir que las disposiciones acusadas no son ajenas a la materia presupuestal, ni se aparta de su finalidad...

''(...) es posible afirmar que la incorporación del texto objeto de la presente litis, que regula el pago por la reposición de votos para una determinada vigencia fiscal, no produce una ruptura al principio de unidad de materia, toda vez que la regulación propia de una ley anual de presupuesto es la fijación o modificación de las partidas de ingresos y de gastos, por eso es que allí quedan comprendidas las disposiciones necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse.''

Para terminar, expresa que el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, ''por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones'', promulgado el día 3 de julio de 2003, dispuso en su artículo 3, reformatorio del artículo 109 de la Carta, que el Congreso reglamentaría lo relacionado con la financiación de las campañas electorales y que, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales de 2003, esa reglamentación debería expedirse dentro de los tres meses siguientes. En caso de que el Congreso no cumpliera con ese mandato, el Gobierno Nacional dictaría un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes.

Con base en lo anterior, el Gobierno expidió el Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003, ''por medio del cual se desarrolla el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales'', normatividad en la que se fijaron los parámetros y requisitos para tener derecho a la reposición de votos. Anota entonces que, precisamente, ''en el presupuesto de la Registraduría Nacional del Estado Civil se asignaron los recursos adicionales a través de la Ley 844 del 17 de octubre de 2003, cuyo artículo 13 desarrolla aspectos relacionados con la ejecución de tales apropiaciones.''

El ciudadano J.A.C. intervino en el proceso, en forma extemporánea, para solicitar que se declarara la inexequibilidad del artículo acusado, por cuanto vulnera distintas normas de la Constitución Política. Su intervención será resumida escuetamente.

Expone que a pesar de que la Ley 844 de 2003 es una ley ordinaria, el artículo 13 de la misma regula materias relacionadas con las funciones electorales, las cuales deben ser reglamentadas a través de leyes estatutarias. Afirma, además, que el artículo 13 viola el principio de la unidad de materia, por cuanto ''no es coherente que se haya insertado en una ley ordinaria (Ley 844 de 2003, artículo 13), un tema que debe ser abordado por una ley estatutaria''

Anota que el Gobierno dictó el Decreto 2207 de 2003 con fundamento en precisas facultades y competencias atribuidas por el artículo 3 del Acto Legislativo 01 de 2003, con lo cual ese decreto reviste el carácter de decreto constitucional. Por eso, expone que ''si el Congreso de Colombia (...) legítimamente pretendía reformar lo dispuesto en el Decreto 2207 de 2003, en lo referente a establecer nuevos requisitos y crear la obligación de presentar los informes públicos de rendición de cuentas y gastos de campañas políticas, debía con el cumplimiento de las formalidades establecidas agotar las instancias que prevé la misma Constitución para el trámite de las leyes estatutarias, por tratarse de precisas funciones electorales, ajenas al conocimiento de una ley ordinaria.''

El representante del Ministerio Público solicita que se declare la inexequibilidad del artículo demandado.

Expone, en primer lugar, que desde el encabezamiento de la Ley 844 de 2003 se advierte que la intención del legislador era modificar la ley anual de presupuesto, a través de una adición al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital del Presupuesto General de la Nación. Por eso, expresa que ''para que la disposición demandada se reputara conforme a la regla constitucional de la unidad de materia, debería tener un hilo conductor con el articulado y la materia dominante del proyecto, lo cual no sucede en el caso que nos ocupa, dado que desde el título se advierte que lo que se busca regular es la materia presupuestal y así es desarrollado, salvo en lo que tiene que ver con el artículo demandado.''

Afirma que el artículo 13 establece un procedimiento para la reposición de los gastos en que incurrieran los candidatos en las elecciones del 26 de octubre de 2003, ''asunto que nada tiene que ver con la materia dominante del cuerpo normativo de la Ley 844 de 2003, que es la modificación del presupuesto nacional para la vigencia de 2003, pues si bien esa reposición toca con el presupuesto, lo regulado por el precepto hace referencia al mecanismo que habrá de tenerse en cuenta para que él se efectúe, asunto éste ajeno a la ley anual del presupuesto.''

Por consiguiente, asevera que es claro que el artículo 13 vulnera el principio de la unidad de materia. Agrega que incluso, si en gracia de la discusión se admitiera que esta norma puede ser incorporada en una ley destinada a modificar el presupuesto, ''bajo el entendido de que nada obsta para que el Legislador regule varias materias en una misma ley, ello sería así siempre y cuando desde el título mismo de la ley se advirtiera tal hecho, por ejemplo, consagrándolo en el título del proyecto y en la exposición de motivos. Sin embargo, se advierte que ello no se cumplió en el caso en revisión.''

De otra parte, considera que el artículo atacado también viola la reserva de ley estatutaria, por cuanto la reposición de gastos constituye sin lugar a dudas ''un componente importante de la organización de los partidos políticos, materia que como tal se debe someter al trámite contemplado en el artículo 153 de la Constitución Política...'' Anota que la Corte Constitucional ha expresado que ''un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales, como uno de los temas de ineludible regulación de una ley estatutaria, en el que la reposición de gastos hace parte integral en el fortalecimiento de la democracia a partir de la revitalización económica de dichos partidos y movimientos.'' Cita al respecto apartes de la sentencia C-145 de 1994, en la cual se declaró la inconstitucionalidad de normas relacionadas con la reposición de los gastos electorales, que habían sido aprobadas a través de una ley ordinaria.

Agrega que la norma acusada también regula asuntos propios de la función electoral, cuando le atribuye funciones relacionadas con la reposición de los gastos a la organización electoral y al Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral.

Competencia

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 5 de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda.

   El problema jurídico

2. El artículo 13 de la Ley 844 de 2003 reguló distintas condiciones para que los candidatos en las elecciones del 26 de octubre de 2003 tuvieran derecho a la reposición de los gastos electorales. En vista de ello, el problema jurídico que ha de resolver la Corte es el siguiente: dado que la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto modificar el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 2003, ¿vulnera el artículo 13 de la mencionada ley los principios de reserva de ley estatutaria y de unidad de materia, contemplados en la Constitución, en sus artículos 152 y 153, y 158, respectivamente?

   Cuestión previa: la vigencia de la norma demandada

3. El artículo 13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de una ley ordinaria, mediante la cual se modificó el presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2003. En atención a que las leyes de presupuesto y sus modificaciones tienen una vigencia temporal definida de un año, la primera pregunta que debe responder la Corte en este proceso es si debe pronunciarse sobre el artículo demandado - dado que ya expiró el período de vigencia del presupuesto del año 2003 - o si debe dictar un fallo inhibitorio.

   El mismo artículo demandado da a entender que sus efectos se prolongarían hasta el año 2004. El fija algunas normas acerca de la reposición de los gastos electorales y en su contenido establece que el pago efectivo de los mismos debería hacerse dentro de los 120 días siguientes a la presentación de los informes públicos de los partidos y movimientos políticos sobre los ingresos y los gastos causados en sus campañas, siempre y cuando las cuentas presentadas no hubieren sido objeto de observaciones por parte del Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales. Pues bien, en vista de la disposición anotada, de que las elecciones regionales se celebraron el día 26 de octubre de 2003 y de que los artículos 18 de la Ley 134 de 1994 y 9 del Decreto 2207 disponen que los partidos y movimientos políticos cuentan con un término de un mes para presentar sus cuentas ante el Consejo Nacional Electoral, es claro que los efectos de la norma demandada se prolongan hasta el año 2004. Además, es un hecho de conocimiento público que la inmensa mayoría de las cuentas presentadas por los partidos han sido objetadas, razón por la cual aún se siguen los procedimientos establecidos para la aprobación de las mismas y el posible pago de la reposición de los gastos electorales, todo lo cual se ha de ceñir también a las normas contenidas en el artículo 13 de la Ley 844 de 2003.

   Por las razones anteriores, la Corte habrá de dictar un fallo de fondo en este caso.

   Algunas precisiones necesarias sobre la norma demandada

4. El artículo 3 del Acto Legislativo Nº 001 de 2003, publicado en el Diario Oficial del día 3 de julio, modificó el artículo 109 de la Constitución, para determinar el nuevo marco constitucional para la financiación pública de los partidos y movimientos políticos, así como de las campañas electorales. En su parágrafo transitorio, el artículo prescribió:

   ''PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes. ''

5. En vista de que el Congreso de la República no expidió la reglamentación exigida para las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, el Gobierno Nacional, haciendo uso de las facultades que le fueron conferidos por el parágrafo transitorio transcrito, expidió el Decreto 2207 del 5 de agosto del 2003, ''por medio del cual se desarrolla el artículo 3º del acto legislativo 01 de julio 3 de 2003, en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales.'' En el decreto, que, como ya se precisó, solamente tendría aplicación para las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003, se contemplan normas referidas a aspectos tales como el valor de reposición de cada voto válido, los porcentajes de votación que se deben obtener para poder acceder a la reposición de los gastos electorales, los topes en los gastos de campaña, la forma en que deben llevar los partidos y movimientos políticos sus cuentas y la manera en que deben presentar sus informes contables ante el Consejo Nacional Electoral. Las normas pertinentes para este proceso establecen:

   ''Artículo 8°. Sistema de auditoría interna. Para recibir los recursos a que alude el presente decreto, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos deberán acreditar un sistema de auditoría interna de acuerdo con los términos previstos en la ley.

   ''La acreditación deberá hacerse dentro del mes siguiente a la fecha de expedición del presente decreto.

   ''El auditor será solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos recursos, por lo que deberá informar al Consejo Nacional Electoral sobre las irregularidades que se cometan. De igual manera, debe dar cumplimiento a lo dispuesto en la parte pertinente de la Ley 130 de 1994.

   ''El sistema de auditoría así como los términos y condiciones para la rendición de cuentas serán reglamentados por el Consejo Nacional Electoral.

   ''Artículo 9°. Informes públicos. Los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, grupos significativos de ciudadanos y las personas jurídicas que los apoyen deberán presentar ante el Consejo Nacional Electoral informes públicos sobre el monto, origen y destino de sus ingresos, detallando los obtenidos y los gastos realizados durante las campañas.

   ''Este balance deberá ser presentado a más tardar un (1) mes después del correspondiente debate electoral y una vez sean revisados por el Consejo Nacional Electoral serán publicados en un diario de amplia circulación.

   ''Artículo 10. Rendición pública de cuentas. Sin perjuicio de las disposiciones establecidas en los artículos 18, 19, 20, 21 de la Ley 130 de 1994, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos tendrán que presentar ante el Consejo Nacional Electoral sus libros de contabilidad, como condición para poder acceder a los recursos de reposición por voto depositado. Los libros irregularmente llevados no serán medio de prueba y la lista perderá el derecho a obtener la reposición por votos depositados a su favor.

   ''Artículo 11. Responsables de los informes públicos y de la rendición pública de cuentas. Para estos efectos de la presentación de informes y de la rendición pública de cuentas los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y los grupos significativos de ciudadanos deberán determinar para cada lista en cada circunscripción electoral la persona responsable de la presentación de estos informes.

   ''(...)

   ''Artículo 13. Reposición de gastos. La reposición de gastos de campañas solo podrá hacerse a través de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de ciudadanos, que inscribieron la respectiva lista.

   ''Los partidos, movimientos políticos o grupos significativos de ciudadanos distribuirán los aportes estatales entre los candidatos inscritos, de conformidad con lo establecido en sus estatutos.

   ''Parágrafo. El reconocimiento por parte del Estado de la reposición de los gastos electorales conforme a lo dispuesto en el presente decreto deberá efectuarse dentro del mes siguiente a la respectiva elección.

   ''El pago efectivo de lo dispuesto en el presente decreto sobre reposición de votos se hará dentro del mes siguiente a la comprobación del cumplimiento de los topes máximos de financiación de las campañas.''

6. El artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tuvo por objeto, precisamente, modificar varias de las normas del Decreto 2207, que fueron consideradas como inconvenientes. Al respecto es importante anotar que este artículo no hacía parte del proyecto original de modificaciones al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2003, presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público. El artículo que ahora se examina fue propuesto en el momento en que se debatía el proyecto en la plenaria del Senado de la República. Dado que la disposición no había sido aprobada por la Cámara de Representantes, hubo de ser considerada luego en la comisión de conciliación. La proposición aditiva que se convertiría en el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 fue presentada por el senador C.H.S., quien la fundamentó de la siguiente manera:

   ''(...) esta proposición que me voy a permitir presentar como artículo nuevo, surgió del debate que se adelantó aquí el martes pasado con la Registradora, el Presidente del Consejo Nacional Electoral y el Ministro del Interior; pretende, simplemente, aclarar un problema que se creó con la expedición del decreto 2007, El senador H. trata en su exposición sobre el Decreto 2007, pero evidentemente se está refiriendo al Decreto 2207 de 2003. que hizo el Gobierno el 6 de agosto en uso de unas facultades constitucionales que se le dieron para reglamentar la reposición de gastos electorales de las elecciones del 25 de octubre; aquí no se están modificando las partidas (...) lo que se pretende es que los responsables de la rendición de cuentas para reposición de gastos electorales, sigan siendo los candidatos, con una auditoría que acrediten ante la autoridad correspondiente, ante la Registraduría, de acuerdo con lo que dijo el Consejo Nacional Electoral al momento de inscribirse las candidaturas el 6 de agosto y que no tengan responsabilidad sobre esa rendición de cuentas las personas jurídicas que avalaron la inscripción de esos candidatos; en otras palabras, el decreto pretende que los responsables de la rendición de cuentas de todos los candidatos en todos los municipios del país a todas las corporaciones, a todas y cada una, sean los partidos y movimientos que los inscribieron, eso nunca ha sido así, durante toda la vigencia de la ley 130 son los candidatos los que presentan las cuentas y se le reponen a través de los partidos; el artículo pertinente va en esa dirección, es simplemente que quienes tienen que rendir cuentas, para reponer cuentas de sus gastos electorales, son los candidatos ante la Registraduría respectiva. El Consejo Nacional Electoral hace la auditoría de esas cuentas, determina si cumple o no cumple los requisitos, si violaron o no violaron los topes y reponen, es como ha venido ocurriendo siempre y no se asume como dispone el decreto 2007, que tiene fuerza de ley y fue expedido con facultades constitucionales, no responde por ello ni el partido, ni la lista.

   ''Porque es que con lo que dice el decreto, en primer lugar no va a haber reposición de gastos, porque si uno de la lista no informa, pues toda la lista se queda sin reposición y además cualquier violación a esa norma puede traer como consecuencia que se anula la totalidad de esa lista en un concejo, o en una asamblea. Además, se pretende solucionar un problema de índole práctica, porque ese decreto 2007, dio plazo hasta el 6 de septiembre para inscribir el Sistema Nacional de Auditaje, de todas las listas en el país, nadie lo pudo cumplir. Entonces ya hoy en día no habría quien reuniera.

   ''(...) entonces señores Senadores esta preocupación de no permitir que no se repongan los gastos electorales, se debe solucionar hoy aquí, sería un artículo adicional al proyecto de ley, que no implica ningún gasto fiscal porque la partida no se toca, está incluida en el monto del presupuesto adicional, simplemente se remueven unos requisitos que puso el Gobierno, a través del decreto 2007 que son imposibles de cumplir porque ya se vencieron los plazos...'' Ver Gaceta del Congreso 553 del 27 de octubre de 2003, pp. 23-24.

   De esta manera, como se puede observar, el artículo 13 de la Ley 844 de 2003, objeto del presente examen de constitucionalidad, modificó distintas normas del Decreto 2207 de 2003. Así, este artículo establece que los informes públicos que deben presentar los candidatos se deben ceñir únicamente a los requisitos que exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil en el momento de la inscripción. Además, dispone que los partidos y movimientos políticos que aspiren a reposiciones de gastos electorales superiores a cincuenta millones de pesos deben presentar sus informes públicos sobre ingresos y gastos de la campaña auditados por un Contador Público juramentado. Este contador debería ser acreditado, antes de la rendición del informe, tanto ante la auditoría del Partido que inscribió al candidato como ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral.

   Sobre estos puntos, el Decreto 2207 prescribía que los partidos y movimientos políticos y los grupos significativos de ciudadanos debían acreditar - dentro del mes siguiente a la expedición del decreto - un sistema de auditoría interna de acuerdo con los términos previstos en la ley, y facultaba al Consejo Nacional Electoral para reglamentar cómo debía funcionar ese sistema de auditoría y cuáles serían los términos y condiciones para la rendición de cuentas.

   Por otra parte, el artículo 13 dispone que, en aquellos casos en los que no se hubieren objetado los informes presentados, el pago de la reposición de gastos deberá hacerse dentro de los 120 días siguientes a la presentación del informe, mientras que en el decreto se expresaba- en el parágrafo de su artículo 13 - que el reconocimiento de la reposición de gastos electorales debía efectuarse dentro del mes siguiente a la elección y que el pago efectivo de la reposición se cumpliría dentro ''del mes siguiente a la comprobación del cumplimiento de los topes máximos de financiación de las campañas.''

   Finalmente, el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 precisa que si bien la reposición de los gastos se hará a través de los partidos y movimientos políticos o grupos de ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, las agrupaciones políticas, ''sus representantes, tesoreros o auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan los candidatos.'' Por su parte, el Decreto 2207 establecía que el auditor del partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos ''será solidariamente responsable del manejo que se haga de dichos recursos [los obtenidos por medio de la reposición]'' (art. 8) y que estas agrupaciones políticas debían ''determinar para cada lista en cada circunscripción electoral la persona responsable de estos informes'' (art. 11).

   La reserva de ley estatutaria

7. El Decreto 2207 de 2003 introdujo modificaciones al régimen de financiación de los partidos y las campañas electorales que había sido establecido por la Ley 130 de 1994, la ley estatutaria ''por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones.'' El Decreto 2207 es un decreto con fuerza de ley, dado que fue dictado con base en las facultades que le fueron otorgadas al Gobierno Nacional en el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo Nº 001 de 2003.

   El Congreso de la República decidió modificar los preceptos constitucionales sobre la financiación de los partidos y movimientos políticos, y de las campañas electorales. Con el objeto de que las nuevas disposiciones fueran desarrolladas prontamente para lograr su aplicación en las elecciones del mes de octubre, en el texto del Acto Legislativo se decidió otorgar facultades al Congreso de la República, y en subsidio al Gobierno Nacional, para reglamentarlas. Puesto que ello es así, la reforma constitucional autorizó que las normas estatutarias existentes sobre la materia fueran modificadas, de manera excepcional, sin cumplir con los trámites propios de los proyectos de ley estatutaria, bien fuera por el Congreso de la República o, en su defecto, por el Gobierno Nacional.

8. El artículo 13 de la Ley 844 de 2003 hace parte de una ley ordinaria, mediante la cual se modificó el presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 2003. La pregunta que debe ahora absolverse es si el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 podía dictarse sin cumplir con los procedimientos propios de las leyes estatutarias.

   Al respecto lo primero que cabe resaltar es que el artículo acusado reglamenta algunos aspectos de la reposición de los gastos de las campañas electorales a los partidos y movimientos políticos y a los grupos significativos de ciudadanos, tal como se anotó en el fundamento jurídico 6 de esta sentencia. Además, como se advirtió, este artículo 13 modificó algunas disposiciones del decreto constitucional 2207 del 5 agosto de 2003.

   Teniendo en cuenta lo anterior, es procedente recordar la jurisprudencia de la Corte acerca de las leyes estatutarias en materia electoral. En la sentencia C-145 de 1994 (M.P.A.M.C.) La sentencia contó con el salvamento de voto de los magistrados J.A.M., C.G.D., J.G.H.G. y V.N.M., quienes consideraron que todas las normas de la ley debían haber sido declaradas inexequibles, por tratarse de una ley sobre funciones electorales que no había sido expedida con el cumplimiento de los trámites propios de las leyes estatutarias. En algunos puntos salvaron parcialmente su voto los magistrados E.C.M. y H.H.V., quienes estimaron que varios de los artículos declarados inexequibles no requerían ser adoptados mediante los procedimientos de las leyes estatutarias. se expuso por qué las leyes de contenido electoral recibían un trato especial en el derecho colombiano:

   ''(...) lo cierto es que el funcionamiento adecuado del procedimiento democrático basado en la alternancia de mayorías, requiere el reconocimiento por los actores sociales y políticos de reglas básicas previas, encaminadas no sólo a garantizar la igualdad y universalidad del sufragio sino también a proteger los derechos de las minorías en la dinámica democrática. En efecto, la democracia no es el gobierno exclusivo de las mayorías ni un mecanismo para que éstas atropellen a las minorías; por eso sólo hay verdadera democracia allí donde las minorías y la oposición se encuentran protegidas a fin de que puedan eventualmente llegar a constituirse en un futuro en opciones mayoritarias, si llegan a ganar el respaldo ciudadano necesario.

   ''Por eso, las normas consti-tucionales que establecen las reglas para el procedimiento democrático no son propiamente una expresión del principio de mayoría como tal sino que son las reglas preliminares que permiten el desarrollo del juego democrático basado en la alternancia de las mayorías y la protección de las minorías. Y esas reglas son en gran parte las que regulan las funciones electorales.

   ''El respeto de las reglas electorales es entonces lo que permite que la democracia se constituya en un mecanismo por medio del cual las sociedades tramitan de manera pacífica sus conflictos y resuelven sus diferencias. Estas reglas electorales son entonces los acuerdos esenciales que permiten que las sociedades resuelvan sus desacuerdos, con base en el juego del principio de mayoría y sin recurrir a la violencia. Cuando esas reglas electorales quedan ellas mismas sometidas al dominio de las mayorías, pueden convertirse en instrumento de poder de estas mayorías y de exclusión de las minorías de la dinámica política. Por eso, como lo han mostrado múltiples analistas, los temas electorales, cuando no han sido el fruto de amplios acuerdos políticos sino instrumentos utilizados por ciertos sectores para excluir a sus oponentes, han generado recurrentes fenómenos de violencia no sólo en Colombia sino en numerosos países. Esto explica entonces que sea constitucionalmente legítimo someter la adopción, reforma o derogatoria de las reglas electorales, incluso en ciertos aspectos que pueden parecer puramente procedimentales, a requisitos de trámite más fuertes que los propios de las leyes ordinarias, puesto que de esa manera se evita que una determinada mayoría pueda alterar en beneficio propio los normas que regulan la función electoral para desconocer los derechos de las minorías y perpetuarse en el poder...''

   Luego de hacer la precisión anotada, la misma sentencia C-145 de 1994 plantea acerca del ámbito de las leyes estatutarias en materia electoral lo siguiente:

   ''Por consiguiente, conforme a los anteriores argumentos, concluye la Corte Constitucional que a diferencia de lo que ocurre con los derechos fundamentales, en el caso de las funciones electorales, la ley estatutaria debe regular no sólo los elementos esenciales de las mismas sino todos aquellos aspectos permanentes para el ejercicio adecuado de tales funciones por los ciudadanos, lo cual incluye asuntos que podrían en apariencia ser considerados potestades menores o aspectos puramente técnicos, pero que tienen efectos determinantes en la dinámica electoral, como la fijación de las fechas de elecciones, el establecimiento de los términos de cierre de las inscripciones de candidatos o registro de votantes, la organización de las tarjetas electorales o de los sistemas de escrutinio, etc. Por su propia naturaleza, la ley estatutaria de funciones electorales es entonces de contenido detallado. Esto no impide que de manera excepcional ciertas materias electorales puedan ser reguladas mediante leyes ordinarias. Así, hay disposiciones que corresponden a aspectos puramente operativos para facilitar la realización de una elección concreta y guardan conexidad con el tema electoral sin ser en sí mismas funciones electorales, como la autorización de una apropiación presupuestal para financiar unas elecciones determinadas. Tales materias pueden ser reguladas mediante leyes ordinarias y no requieren del trámite de una ley estatutaria.

   ''Es obvio que este criterio general según el cual toda regulación permanente de las funciones electorales es de reserva de ley estatutaria no siempre es de fácil aplicación. Por eso corresponde al juez constitucional desentrañar y precisar en aquellos casos difíciles los elementos conceptuales que sirvan para resolver los problemas de constitucionalidad sometidos a su decisión''.

   Posteriormente, en la sentencia C-484 de 1996 (M.P.E.C.M.) se reiteró que desde hacía varias décadas la Constitución colombiana había reconocido la importancia de brindar un tratamiento legislativo especial a las normas electorales, dado que ellas constituyen uno de los fundamentos esenciales del sistema democrático, sobre el cual no pueden disponer a su antojo las mayorías políticas coyunturales. En esta sentencia se mencionó, además, que la decisión de adoptar procedimientos especiales para la expedición y reforma de las leyes electorales no era una particularidad colombiana, sino que era una característica que se podía encontrar en distintos países latinoamericanos, como una respuesta a una historia política ''en la cual ha sido muy corriente el recurso a las elecciones como método de legitimación política, pero a la vez se han manipulado frecuentemente las normas electorales poniéndolas al servicio de un candidato o de un partido.''

   En la misma sentencia C-484 de 1996 se consideró importante precisar lo manifestado en la sentencia C-145 de 1994 al respecto de lo que debía ser asunto de ley estatutaria en materia electoral:

   ''El término `permanente' que se utiliza para diferenciar las normas que deben ser materia de ley estatutaria y las que no, puede inducir a una cierta confusión, en la medida en que la definición de lo que es permanente o transitorio dependerá en muchos casos del criterio subjetivo del legislador, y en tanto que para la definición no necesariamente ha de tenerse en cuenta si la norma puede tener amplias repercusiones en los resultados finales de las elecciones. Por eso, atendiendo a la importancia que tiene la normatividad electoral para la definición de quiénes serán los gobernantes y para la legitimidad de éstos, así como al hecho de que las reglas electorales deben constituir un cuerpo coherente e interdependiente de normas, es válido complementar lo expresado en la mencionada sentencia, precisando que todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales. De esta forma, se logra un mayor grado de estabilidad de las leyes electorales, con lo cual se le brinda a los distintos grupos políticos en disputa mayor certeza acerca de las normas que rigen su competencia por el poder y se garantiza a los grupos de oposición que esas reglas no podrán ser variadas fácilmente por las mayorías establecidas.''

9. Como se señaló atrás, el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 modificó algunas de las normas contenidas en el Decreto 2207 de 2003, el cual, a su vez, había modificado la ley estatutaria 130 de 1994 - ''por la cual se dicta el estatuto básico de los partidos y movimientos políticos, se dictan normas sobre su financiación y la de las campañas electorales y se dictan otras disposiciones'' -, en lo referido a las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003. La pregunta que debe entonces formularse es si el Congreso de la República está autorizado para legislar sobre esos puntos sin seguir el trámite de una ley estatutaria.

   El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 regula puntos meramente operativos destinados a facilitar una elección concreta - la de octubre de 2003 - y que, por lo tanto, no era necesario que fuera expedido a través de una ley estatutaria. Respalda su afirmación en la misma sentencia C-145 de 1994, que determinó que ciertas materias electorales podían ser reguladas mediante leyes ordinarias. Por el contrario, el Procurador General de la Nación y el ciudadano interviniente consideran que el artículo 13 no podía ser incluido en una ley ordinaria, sino que debía ser materia de una ley estatutaria.

   La Corte comparte el concepto acerca de que el artículo 13 de la Ley 844 de 2003 tenía que ser expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias. El artículo 13 tuvo por fin regular distintos puntos relacionados con la reposición de los gastos electorales, que afectan - condicionan - el derecho de recibir esa reposición y modifican las responsabilidades que se derivan de la presentación de los informes. Estos puntos son centrales dentro de la reglamentación de la financiación de las campañas electorales y, por consiguiente, debían ser tratados por medio de una ley estatutaria. En este punto, la Corte reitera lo expresado en la sentencia C-484 de 1996, en el sentido de que ''todas las normas que se ocupen de la reglamentación de los órganos de administración electoral y de los procesos electorales mismos han de ser materia de leyes estatutarias. A este principio escaparían únicamente aquellos aspectos que fueran absolutamente accesorios e instrumentales.'' En este caso, como se ha precisado, el contenido del artículo 13 no se refiere a aspectos absolutamente accesorios e instrumentales, sino que determina los requisitos para poder acceder a la reposición de gastos y establece quién asume la responsabilidad por los informes presentados sobre los ingresos y gastos de las campañas.

   En este punto considera la Corte que es importante precisar que, según su características y su incidencia, también asuntos electorales que podrían ser considerados como accesorios o instrumentales deben ser regulados mediante leyes estatutarias. Por lo menos dos razones fundamentan esta definición: por una parte, porque una característica distintiva de las normas electorales es precisamente su tendencia a fijar procedimientos detallados, puesto que de las particularidades de esas reglas- y de su combinación - se derivan efectos importantes para la dinámica y los resultados de la contienda electoral. Dada la importancia de todos esos detalles operativos para el desenlace de la puja electoral y para asegurar condiciones de igualdad y de transparencia para las elecciones, es fundamental que su reglamentación no quede en manos de mayorías coyunturales, sino que se someta a procedimientos especiales como los de las leyes estatuarias. Por otro lado, muchas de las normas electorales de carácter operativo tienen la virtualidad de afectar derechos fundamentales, en puntos como la intimidad, la igualdad y la libertad en el sufragio, etc. - razón por la cual aparece como necesario que su regulación se realice a través de leyes estatutarias. Por eso, es preciso insistir en que pueden ser excluidas de la obligación de ser reguladas mediante leyes estatuarias las normas electorales que sean eminentemente accesorias o instrumentales, como lo anotó la Corte en la sentencia reciente sobre el mecanismo del voto electrónico, en la cual se manifestó al respecto: Sentencia C-307 de 2004. Ms.Ps. R.E.G., A.B.S. y M.J.C..

   ''3.3.4.1. Estima la Corte que en el artículo objeto de estudio, en criterio que es aplicable a las demás disposiciones del proyecto de ley, no tienen carácter estatutario aquellos contenidos normativos que se refieren a aspectos eminentemente técnicos y operativos pero que no comportan una decisión sobre la modalidad de votación ni sobre las garantías que deben acompañar al proceso electoral. Tales materias, por consiguiente, podrán ser reguladas en el futuro mediante ley ordinaria.

   ''Adicionalmente, es preciso señalar que las autoridades electorales cuentan con competencias residuales de reglamentación, de acuerdo con la ley y con el reglamento, en relación con aquellos aspectos meramente técnicos y operativos cuyo desarrollo es indispensable para el cabal cumplimiento de las responsabilidades que la Constitución les atribuye.

   ''Tal es el caso, por ejemplo, del inciso segundo de este artículo, que atribuye a la Organización Electoral la responsabilidad de diseñar y señalar los mecanismos necesarios para que el voto electrónico se realice con la misma eficacia para los invidentes, discapacitados o cualquier otro ciudadano con impedimento físicos. En su dimensión estatutaria, esta norma contiene una disposición que obedece a un imperativo constitucional, cual es el de promover la condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, adoptando medidas a favor de grupos discriminados o marginados y protegiendo de manera especial a quienes se encuentren en condiciones de debilidad manifiesta. (C.P. Art. 13) La realización práctica de ese imperativo, corresponde, sin embargo, a desarrollos técnicos y operativos que pueden quedar a cargo de las autoridades electorales, en el ámbito de sus competencias constitucionales y en ejercicio de atribuciones residuales de reglamentación.''

   Por otra parte, es pertinente recordar que en la sentencia C-145 de 1994 se declaró la inconstitucionalidad del artículo 18 de la Ley 84 de 1993, que establecía normas sobre la financiación de las campañas electorales. En la sentencia se declaró que los asuntos tratados en el artículo 18 debían ser objeto de ley estatutaria, por cuanto se referían a un asunto decisivo en materia electoral, como es el de la financiación de las campañas. En el pronunciamiento se señaló, en el aparte pertinente:

   ''El artículo 18 regula la financiación estatal de las campañas electorales. Frente a tal regulación, la Corte efectúa las siguientes observaciones.

   ''De un lado, considera la Corte que se trata de un elemento central esencial de la regulación de las funciones electorales, por lo cual es materia de reserva de ley estatutaria.

   ''De otro lado, esta Corte estima que un aspecto central del funcionamiento y régimen de los partidos y movimientos políticos, es el relacionado con la financiación estatal de las campañas electorales. Es este uno de los temas de ineludible regulación mediante ley estatutaria, en virtud del mandato constitucional contenido en el artículo 152, literal c) de la Carta Política. Así lo entendió inequívocamente el legislador al ocuparse de manera integral de esta temática en la Ley Estatutaria Número 11/92 Cámara, 348/93 Senado, cuyo artículo 13, luego de reiterar el deber constitucional que en ese sentido tiene el Estado, señala las cifras o montos de reposición de los gastos de campaña para los distintos cargos de elección popular, al igual que la forma de distribución de los aportes estatales entre los candidatos inscritos y el partido o movimiento político, de acuerdo a sus estatutos, como también la entidad encargada de hacer el reajuste anual de tales valores, de conformidad con el aumento del índice de precios al consumidor (artículos 13, 39 y 40 ibidem).

   ''En esas condiciones, mal podría el legislador ocuparse de regular la misma materia mediante ley ordinaria, como lo hizo en el presente asunto, pues ello equivaldría a desnaturalizar la esencia misma de los contenidos normativos que por decisión del constituyente, en razón a su trascendencia, ameritan de un procedimiento de especialísimo orden y calificación para la formación de la voluntad legislativa, lo que lleva a esta Corporación a estimar que el precepto acusado efectivamente viola el artículo 152 literal c), en concordancia con el 153 de la Carta Política. Así habrá de declararse.''

   Finalmente, es importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la expedición de la ley anual - o los que imponen las necesidades reales en el caso de las leyes de modificación o adición del presupuesto -, dificultan que dichas leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y contrapesos establecido en la Constitución.

   Por lo tanto, la Corte declarará la inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes estatutarias.

   Para terminar, es necesario hacer dos precisiones: con la primera la Corte quiere señalar que no entrará a analizar la acusación acerca de la violación del principio de unidad de materia, dado que prosperó el cargo acerca de la vulneración de la reserva de ley estatutaria. La segunda tiene por objeto establecer que en lo relacionado con los efectos de este fallo se aplicarán las reglas generales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,