Sentencia nº 11001-03-15-000-2003-00740-01 (S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Agosto de 2006 - Jurisprudencia - VLEX 52522772

Sentencia nº 11001-03-15-000-2003-00740-01 (S) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 1 de Agosto de 2006

Fecha01 Agosto 2006
Número de expediente11001-03-15-000-2003-00740-01 (S)
EmisorSECCIÓN CUARTA
MateriaDerecho Fiscal,Derecho Público y Administrativo
Tipo de documentoSentencia

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION 4 D

Consejero ponente: FREDY IBARRA MARTINEZ

Bogotá D. C., primero (1) de agosto de dos mil seis (2006).Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00740-01 (S)

Actor: BAVARIA S.A.

Demandado: MUNICIPIO DE PEREIRA

Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a través de la Sala Especial Transitoria de Decisión Cuatro D, de acuerdo con lo previsto en la ley 954 de 2005, el recurso extraordinario de súplica presentado por el actor contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 20 de febrero de 2003, en la que se confirmó la sentencia denegatoria de las pretensiones dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 18 de octubre de 2002 (fls. 2 a 20 cdno. ppal.).I. ANTECEDENTES

  1. La demanda

    La interpuso la Sociedad Bavaria S.A. el 18 de febrero de 2000 ante el Tribunal Administrativo de Risaralda en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, contra el municipio de P. (fls. 2 a 7 cdno. 1).

    1.1 Las pretensiones

    En esa oportunidad el actor elevó las siguientes súplicas:

    “1º. Que es nulo el artículo 1o del acuerdo No. 49 Julio (sic) 13 de 1998 del Concejo Municipal de P. cuyo texto es el siguiente:

    “ARTICULO 1º: ‘Adiciónase el Acuerdo No. 116 de 1997 así:

    “Adécuase el Impuesto (sic) autorizado por las Leyes (sic) 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refiere la ley 14 de 1983 el decreto ley 1333 de 1986 y la ley 75 de 1986, en la medida de gravar la colocación de toda publicidad exterior visual, de la siguiente manera:

    “CATEG. DIMENSION VALLA TARIFA SALARIO UBICACION

    O AVISO MLM POR AÑO

    A De 8 a 21 M2 4 URBANA

    A De 22 a 48 M2 5 URBANA

    B De 8 a 21 M2 2 SUBURBANA

    B De 22 a 35 M2 3 SUBURBANA

    B De 36 a 50 M2 5 SUBURBANA

    C De 8 a 21 M2 2 RURAL

    C De 22 a 35 M2 3 RURAL

    C De 36 a 48 M2 4 RURAL

    “Que es nulo el artículo 6º del Acuerdo No. 116 de diciembre 10 de 1997 del Concejo Municipal de P. cuyo texto es el siguiente:

    “ARTICULO 6º: Adécuase el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915, al cual se refiere la ley 14 de 1983, el decreto ley 1333 de 1986 y la ley 75 de 1986, en la medida de gravar la colocación de toda publicidad exterior visual, de la siguiente manera:

    “CATEG. DIMENSION VALLA TARIFA SALARIO UBICACION

    O AVISO MLM POR AÑO

    A De 8 a 21 M2 5 URBANA

    A De 22 a 48 M2 8 URBANA

    B De 8 a 21 M2 2 SUBURBANA

    B De 22 a 35 M2 3 SUBURBANA

    B De 36 a 50 M2 5 SUBURBANA

    C De 8 a 21 M2 2 RURAL

    C De 22 a 35 M2 3 RURAL

    C De 36 a 48 M2 4 RURAL”

    (fls. 27 a 29 cdno. 1 - negrillas y mayúsculas fijas del original).

    1.2 Concepto de la violación

    En respaldo de las súplicas antes transcritas, la parte demandante esgrimió los siguientes cargos de violación (fls. 30 a 35 cdno.1):

  2. Falta de competencia del concejo municipal de P. para establecer nuevos tributos

    Sobre la base de considerar que en los artículos 6 del Acuerdo 116 de 1997 y 1 del Acuerdo 49 de 1998 expedidos por el Concejo Municipal de P., se creó un nuevo impuesto adicional al existente de impuestos y tableros, sostuvo que los actos administrativos demandados quebrantan las normas contenidas en los artículos 6, 121, 150, 287, 313 y 338 de la Carta Política, 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994, 140 de 1994 alusivas al principio de legalidad en las actuaciones públicas, la facultad impositiva del Congreso, el principio de autonomía de las entidades territoriales, las atribuciones de los concejos municipales en materia de establecimiento, reforma o eliminación de tributos dentro de los límites legales y, finalmente, la autorización dada a los concejos municipales para que a partir del año calendario siguiente a la entrada en vigencia de la ley 140 de 1994 adecuen el impuesto autorizado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 de manera que cubra la colocación de toda publicidad exterior visual definida en esa ley.

    En ese marco, afirmó incompetencia del concejo municipal de Pereira para expedir los actos administrativos demandados, en cuanto que en ellos se creó un impuesto adicional al ya existente de avisos y tableros, cuando lo cierto es que, la ley 140 de 1994 sólo otorgaba facultades para su adecuación con el fin de cubrir la llamada publicidad exterior visual, desconociéndose además que la facultad impositiva de los municipios está subordinada a la ley, a quienes les está vedado el establecimiento de tributos que no hayan sido creados o por lo menos autorizados mediante ley, tal como lo disponen los artículos 150, 287, 313, 338 de la Carta Política y 32 numeral 7 de la ley 136 de 1994, y la jurisprudencia de las altas Cortes al fijar el alcance de dichas normas (fls. 30 a 34 cdno. 1).

    1.2.2 Violación directa de la ley

    Luego de esgrimir la violación de los artículos 10 del decreto reglamentario 3070 de 1983 y 14 de la ley 140 de 1994, señaló que esta última norma no autorizó la creación de un impuesto nuevo sobre la publicidad exterior vial, ni el cobro doble por un mismo hecho generador a los sujetos del impuesto existente de avisos y tableros, y que al hacerlo excedió la autorización legal.

    Indicó igualmente que el impuesto creado sin autorización legal se suma al impuesto de avisos y tableros, ya que, como lo señala el artículo 1 del acuerdo 116 de 1997 por el cual se estableció el tributo, se incorporan a la normatividad municipal las disposiciones de la ley 140 de 1994, “lo que significa que se mantiene el impuesto de avisos y tableros como complementario del impuesto de industria y comercio, a la tarifa del 15% de éste, consignada en el artículo 47 del decreto municipal No. 301 de 1996 del Alcalde Municipal de Pereira” (fl. 37 cdno. 1).

    Por lo tanto, al establecerse un impuesto adicional sobre las vallas se grava dos veces el mismo hecho, esto es, la colocación de avisos en la vía pública, interior y exterior, para los contribuyentes de industria y comercio y avisos y tableros, porque la materia imponible es la misma como lo recogía la norma municipal fundada en el artículo 10 del decreto reglamentario 3070 de 1983, “al señalar que ‘el impuesto de avisos y tableros de que trata el artículo 37 de la ley 14 de 1983 se aplica a toda modalidad de aviso, valla”’ lo cual incluye lógicamente las vallas publicitarias” (fl. 37 cdno. 1).

    Fundado en lo anterior advirtió que las vallas o avisos ya están gravados con el impuesto de avisos y tableros, que el concejo no adecuó dicho impuesto, sino que, creó un nuevo tributo sobre elementos ya gravados, por lo que la adecuación del impuesto de avisos y tableros debió referirse a aquellos eventos en los que no se tribute por concepto de industria y comercio, teniendo en cuenta que avisos y tableros es un complemento de éste para efectos de su recaudo (fls. 35 a 39 cdno. 1).

  3. La sentencia recurrida

    Apelada la sentencia de primera instancia por el actor (fls. 246 a 250 cdno. 1), la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió la impugnación (fls. 267 a 287 cdno. 1) en el sentido de confirmar la sentencia desestimatoria de las pretensiones proferida por el Tribunal de Risaralda, con fundamento en las siguientes consideraciones:

    1. La finalidad de los actos acusados fue la de adecuar el impuesto de avisos y tableros y gravar toda publicidad exterior visual efectuada a través de vallas superiores a 8 metros cuadrados, mediante la determinación de tarifas, teniendo en cuenta para ello el tamaño de las vallas y su lugar de ubicación y, que por tanto la forma como se ejerció la facultad impositiva prevista en la ley 140 de 1994 se ajustó a la ley, por medio de la adecuación del impuesto a través de la ampliación de su hecho generador.

    2. El artículo 14 de la ley 140 de 1994 partió del impuesto creado por las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 y, autorizó la creación de un nuevo tributo por el uso del espacio público a cargo de las personas que anuncien cualquier mensaje por medio de publicidad exterior visual, actividad gravada expresamente por la ley sin perjuicio del impuesto de avisos y tableros.

      La anterior conclusión se apoya, a su juicio, en el propio artículo 14, en cuanto que el inciso primero dispone que, en ningún caso la suma total de impuestos que ocasione cada valla podría superar al monto equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales.

    3. De la interpretación armónica de las anteriores disposiciones, teniendo en cuenta los objetivos a los que está dirigida la ley de protección del medio ambiente, de conservación del paisaje como recurso natural renovable con el fin de garantizar el derecho de todas las personas al mismo y, en observancia de la sentencia C-536 del 16 de octubre de 1996, se desprende que el legislador previó un gravamen a una tarifa diferente respecto de cada una de las vallas cuya dimensión fuera igual o superior a 8 metros cuadrados, ya que las de medida inferior a 8 metros ya se encontraban gravadas dentro del impuesto de avisos y tableros, por lo que, en consecuencia, dicho gravamen debía ser pagado tanto por los sujetos pasivos del impuesto de avisos y tableros como por aquellos que no lo son pero que ocupen el espacio público con vallas.

    4. No comparte el argumento esgrimido por el actor atinente a que la previsión contenida en la ley 140 de 1994 era para quienes no tributaran por concepto de industria y comercio, ya que avisos y tableros es complementario de aquel y en éste quedan incluidas las vallas publicitarias cualquiera sea su tamaño, ya que se trataba de tributos con elementos plenamente identificados, con hechos gravados completamente diferenciados, descartándose por completo que en el gravamen de avisos y tableros esté subsumido el creado para la publicidad exterior visual.

      En ese mismo sentido indicó que la sola circunstancia de generarse el impuesto de industria y comercio por el ejercicio de las actividades por aquel gravadas, no implica la generación automática de la carga de avisos y...

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