Sentencia nº 11001-03-26-000-2008-00040-00(35362) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Septiembre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 544667986

Sentencia nº 11001-03-26-000-2008-00040-00(35362) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 10 de Septiembre de 2014

Fecha10 Septiembre 2014
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

3-NR-1209-2014

GOBIERNO NACIONAL - Potestad reglamentaria. Cambios a reglamentación de contratación estatal ha generado inseguridad jurídica / CONTRATACION ESTATAL - Cambios en su regulación generan inseguridad jurídica

El Decreto 2474 de 2008 derogó el Decreto 066 del mismo año, salvo su artículo 83. Posteriormente, el Decreto 734 del 13 de abril de 2012 derogó, en su integridad, los decretos 066 y 2474 de 2008, así como el 127 de 2009. El Decreto 734 de 2012, por su parte, fue derogado por el Decreto 1510 del 17 de julio de 2013. En relación con lo anterior, no puede dejar la Sala de advertir la volatilidad normativa a la que el Ejecutivo ha sometido la actividad contractual del Estado. Sin duda, los propósitos de las reglamentaciones son los más encomiables, pero dejan entrever una débil estructuración de la política pública en materia contractual, lo cual, por contera, incrementa los riesgos de corrupción en una actividad que es particularmente sensible a este corrosivo fenómeno. En menos de 5 años las entidades públicas y los proveedores del Estado han contado con 4 actos reglamentarios que pretenden compilar la mayor parte de aspectos relacionados con la gestión contractual de la administración pública y también han visto cómo tales reglamentaciones han sido modificadas y derogadas, incrementado la inseguridad jurídica en detrimento de los intereses del conglomerado y de la satisfacción de sus necesidades. (…) Análogamente, la rápida mutación de la normatividad ha impedido la decantación de los preceptos en las prácticas administrativas y truncado los estudios de la doctrina que permitan guiar a los operadores jurídicos en la aplicación de las disposiciones. La falta de planeación de la política pública, además, ha generado reglamentaciones que, en algunos casos, han soslayado la sindéresis necesaria para estos efectos, lo cual ha llevado a la expedición de normas que no superan el control de legalidad de la Jurisdicción Contencioso Administración.

FUENTE FORMAL: DECRETO 066 DE 2008 / DECRETO 2474 DE 2008 / DECRETO 127 DE 2009 / DECRETO 734 DE 2012 / DECRETO 1510 DE 2013

NOTA DE RELATORIA: En relación con este tema ver las sentencias de 14 de enero de 1991, exp. S-157 y 7 de marzo de 2007, exp. 11542

ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Normas derogadas. Control de legalidad sobre su validez / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Jurisdicción Contencioso Administrativa. Control de legalidad de normas derogadas / ACCION DE SIMPLE NULIDAD - Desaparición de la vida jurídica de normas no impide un pronunciamiento judicial sobre su validez / DEROGACION - Efecto ex nunc, efectos hacia futuro / ANULACION DE NORMAS - Efecto ex tunc

Respecto al pronunciamiento que ahora corresponde a esta S., ha de señalarse que la desaparición de la vida jurídica de las normas atacadas, sin embargo, no impide un pronunciamiento judicial sobre su validez, puesto que el mismo no está condicionado a su vigencia, lo cual se ajusta a la finalidad del medio de control previsto en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, en tanto que, con el mismo, se pretende garantizar la incolumidad de la legalidad objetiva dentro del ordenamiento jurídico colombiano. (…) En relación con lo anterior, conviene destacar que mientras la derogación de las normas comporta una limitación relativa de la eficacia de la disposición derogada hacia el futuro (ex nunc), en la anulación se afecta la validez de la norma desde su origen (ex tunc). Son pues dos fenómenos diferentes, de suerte que por la existencia de la derogatoria no resulta garantizada la incolumidad del ordenamiento jurídico, pues persistirían, bajo el manto de legalidad, los efectos torticeramente producidos por la norma viciada de nulidad.

GOBIERNO NACIONAL - Potestad reglamentaria del Presidente de la República / POTESTAD REGLAMENTARIA - En materia de contratación / POTESTAD REGLAMENTARIA - Presidente de la República. Competencia inalienable, intransferible e inagotable

La potestad reglamentaria reconocida al Presidente de la República puede entenderse como una atribución constitucional de carácter permanente, correlato de la función principal que tiene el Ejecutivo de asegurar el cumplimiento del derecho contenido en disposiciones de superior jerarquía, para expedir normas de carácter general, impersonal y abstracto que desarrollen los principios y reglas previstos en aquéllas y encauzarlos hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real, sin que ello pueda comportar la modificación, ampliación o restricción de su contenido o alcance. (…) Por otra parte, la Potestad Reglamentaria se caracteriza por ser ejercida por el Presidente de la República en su calidad de primera autoridad administrativa, por derecho propio de raigambre constitucional, sin que resulte necesario, para cada caso particular, que se precise su reconocimiento por parte del Legislador, de suerte que se ejerce de manera permanente, y no puede ser limitada, ratione materiae o ratione temporis, salvo reserva constitucional a propósito. Es una competencia inalienable, intransferible e inagotable de carácter meramente instrumental, pues con ella se permite al Ejecutivo desarrollar su función esencial de darle operatividad a las disposiciones legales, por manera que se garantice la cumplida ejecución de las leyes. (…) La potestad reglamentaria se trata, pues, de una actividad cuyo presupuesto básico es un mínimo de materialidad legislativa, a partir del cual el Gobierno puede ejercerla para asegurar la ejecución de dicho contenido, bajo los dictados explícitos e implícitos de la ley, de suerte que la misma se acople a las variantes y complicaciones que comporta la realidad. No se trata, por lo tanto, de una reiteración textual de la ley, pues tal sería un ejercicio inane del Ejecutivo que contrariaría principios superiores del ordenamiento; el ejercicio reglamentario debe estar dirigido a “…dar vida práctica a la ley para ponerla en ejecución, supliendo aquellos detalles que sería exótico consignar en la propia ley (…). El decreto reglamentario debe estar contenido implícitamente dentro de la ley reglamentada.”

POTESTAD REGLAMENTARIA - En materia de contratación. Límites: Constitución y Ley

En relación con los límites del Gobierno Nacional respecto de su atribución reglamentaria, esta Corporación goza de una reitera posición que (…) se traduce en que la potestad otorgada al Ejecutivo encuentra su límite en la forma en que el Congreso ejerza su poder de producción normativa, de suerte que a más detalle legislativo menor competencia ejecutiva para reglamentar y, contrario sensu: a menor ejercicio legislativo, mayor amplitud reglamentaria. Se trata de la llana aplicación de una regla de proporcionalidad inversa que permite superar apreciaciones puramente subjetivas que terminen afectado la órbita competencial del órgano legislativo y, consecuentemente, las condiciones de validez que deben ostentar las normas reglamentarias. (…) Así las cosas, es claro que la potestad reglamentaria no es absoluta y tiene por límites la Constitución Política y la ley que en cada caso se reglamente, reconociendo la estructura jerarquizada del ordenamiento jurídico y su nivel de segundo orden dentro de las fuentes del derecho, por manera que con su ejercicio el Gobierno Nacional no puede suprimir, restringir, alterar, ampliar, adicionar o, en fin, modificar el contenido del orden normativo superior, pues ello comportaría la extralimitación de su marco competencial.

CONTRATACION ESTATAL - Potestad reglamentaria. Gobierno Nacional cuenta con un amplio margen para la reglamentación / GOBIERNO NACIONAL - Potestad reglamentaria en materia de contratación estatal. Cuenta con un amplio margen para la reglamentación

En este sentido y considerando el desarrollo legislativo que a la fecha se ha procurado para la regulación de los asuntos contractuales del Estado, puede advertirse que el Gobierno Nacional cuenta con un amplio margen para la reglamentación, pues las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007 han fijado contenidos normativos generales, al punto que, gran parte de las disposiciones se concentran en la configuración de principios que deben guiar la actividad contractual. No sin razón se ha sostenido recurrentemente que Ley 80 de 1993 es una ley de principios más que de reglas detalladas de la actividad contractual de la administración pública. La Ley 1150 de 2007, por su parte, en una gran cantidad de asuntos se limitó a establecer unas condiciones básicas mínimas y defirió expresamente al Gobierno Nacional su reglamentación. (…) Al respecto debe indicarse, por una parte, que la remisión del Legislativo al Gobierno Nacional no resultaba menester, pues, como se dejó anotado la Potestad Reglamentaria se ejerce por derecho propio y por reconocimiento constitucional, de suerte que, aún ante el silencio de la ley, puede ser adelantada. Por otra parte, la amplia facultad reconocida al Gobierno Nacional no implica superar los estrictos límites de su poder reglamentario, por manera que su actividad normativa debe sujetarse a los parámetros constitucionales y legales correspondientes, sin que le sea dable sustituir al legislador creando proposiciones normativas que superen el marco establecido por las leyes correspondientes o que restrinjan impropiamente los dictados legislativos. (…) Al Gobierno Nacional, tampoco le es dable, tal como se indicó al momento de caracterizar la figura (...) transferir su potestad reglamentaria, pues ello supone una renuncia a su facultad constitucional inalienable que invalidaría su comportamiento, de suerte que no podría dejar en manos de las entidades públicas la definición de aspectos relativos a su gestión contractual, cuya reglamentación le corresponde de acuerdo con la Constitución y la Ley.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 / LEY 1150 DE 2007

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver los fallos: 25 de abril de 1970, exp. 1087; 24 de mayo de 1973, exp. 2226...

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