Sentencia nº 68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 24 de Abril de 2014
| Fecha | 24 Abril 2014 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de abril de dos mil catorce (2014).
Radicación número: 68001-33-31-009-2009-00145-01(AP)REV
Actor: C.J.G.G.
Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA
Procede la Sala de Sección a reiterar la tesis de unificación de la jurisprudencia en relación con (i) la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y (ii) la garantía de la no reformatio in pejus en el escenario de la revisión eventual; en virtud de la solicitud formulada por la parte actora respecto de la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en el asunto de la referencia.
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- La demanda
En ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Constitución Política y mediante demanda presentada el 24 de junio de 2009, el ciudadano C.J.G.G. solicitó la protección de los derechos colectivos relacionados con el goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad públicas, la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, con el propósito que se le ordenara al Municipio de Floridablanca adelantar las medidas necesarias para construir un andén e instalar barandas de protección en el costado norte de la calle 51, entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16-60, tramo vial ubicado en el Barrio Las Villas de la referida localidad.
Adicionalmente pidió que se condene a la entidad demandada al pago del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, de las costas y agencias en derecho.
Las anteriores pretensiones, en síntesis, se fundan en que (i) en el lugar referido no existe el respectivo andén, lo que obliga a los peatones a exponer sus vidas entre los vehículos que transitan por tan congestionada vía; y (ii) frente al inmueble ubicado en la calle 51 No. 16 – 60 del Barrio Las Villas se encuentra un canal de aguas lluvias que carece de barandas de seguridad, circunstancia que genera riesgo para los ciegos, ebrios o desprevenidos que por allí se desplazan. El municipio demandado ha omitido adelantar las acciones necesarias para la construcción e instalación de esos elementos.
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- La contestación
El apoderado del Municipio de Floridablanca se opuso a las pretensiones, argumentando que: (i) la administración municipal se encuentra ejecutando un ambicioso proyecto de mejoramiento vial, que incluye la construcción de andenes, el cual obedece a un plan de gobierno y debe atender la normatividad que rige la contratación estatal, pero que no puede estar a merced del capricho del actor popular; y (ii) la parte actora no soportó sus afirmaciones con pruebas y no existen estudios técnicos que brinden certeza del supuesto peligro a que está expuesta la comunidad.
De igual forma solicitó la vinculación del contratista que construyó las obras carentes de andenes y de barandas, pues considera que la funcionalidad de la estructura es de su exclusiva responsabilidad.
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- Sentencia de primera instancia
Mediante sentencia de 29 de noviembre de 2010[1] el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Bucaramanga dispuso la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, al goce de un ambiente sano, a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
En consecuencia, ordenó al Municipio de Floridablanca que en el término de dos meses inicie las gestiones de carácter administrativo, financiero y presupuestal para realizar las obras de mantenimiento del andén y la instalación de la totalidad de la baranda de seguridad, en el costado norte de la calle 51 entre la carrera 16 y el inmueble identificado con la nomenclatura urbana 16 – 60 del Barrio Las Villas; considerando que la inexistencia de un paso peatonal adecuado en la vía pública señalada y la ausencia de barandas de seguridad constituyen una clara vulneración a los mencionados derechos colectivos, pues impiden la movilidad en condiciones de comodidad y seguridad.
Reconoció como incentivo a favor del actor popular la suma de 10 SMMLV, de la cual se pagaría el 50% a la ejecutoria de la sentencia y el 50% restante a la finalización de las obras.
Finalmente, con fundamento en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998, condenó en costas a la entidad territorial demandada.
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- La providencia materia de revisión
El 31 de octubre de 2011 el Tribunal Administrativo de Santander resolvió el recurso de apelación formulado por el actor popular[2], el cual estuvo referido únicamente al condicionamiento impuesto por el a quo respecto al pago del incentivo económico.
El ad quem revocó el numeral tercero de la sentencia objeto de apelación y, en su lugar, negó el reconocimiento del incentivo económico con fundamento en la derogatoria de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, dispuesta por la Ley 1425 de 29 de diciembre de 2010, soportando su decisión en jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación.
Por último, se abstuvo de condenar en costas de segunda instancia a la parte actora, considerando que su conducta al formular el recurso de apelación no puede ser calificada como temeraria.
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- Solicitud de revisión eventual
Inconforme con la decisión adoptada en la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, el actor popular formuló solicitud de revisión argumentando lo siguiente:
“De acuerdo con lo expuesto, resulta gravemente vulnerado mi derecho al debido proceso, pues se esperaba que el Tribunal solamente procediera a modificar el condicionamiento del incentivo económico, pero por el contrario, procedió a revocarlo, desconociendo el principio de la no REFORMATIO IN PEJUS, motivo por el cual el Honorable Consejo de Estado, deberá proceder a revisar la sentencia de segunda instancia y sentar jurisprudencia, pues en la actualidad no existe posición unificada con relación a la aplicación de éste principio en el tránsito de la Ley 1425 de 2010”[3].
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- Mediante auto de 19 de julio de 2012 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado seleccionó, para su posterior revisión, la sentencia proferida el 31 de octubre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Santander, esbozando, entre otras, las siguientes consideraciones:
“En este sentido, emerge para la Sala que en efecto, es necesario seleccionar el asunto bajo estudio, a fin de que ésta Corporación unifique criterios frente al reconocimiento del estímulo económico, ante el ingreso del nuevo ordenamiento citado, pues además de los argumentos que expresa el actor popular, se advierte que éste reconocimiento económico ha tenido un tratamiento diverso por parte de la jurisprudencia, motivo que ha llevado a esta Corporación a seleccionar algunos fallos referentes al tema que hoy nos ocupa.
(…)
A lo anterior se suma la necesidad de clarificar y unificar el derecho al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, tema frente al que tampoco existe una posición unánime, lo cual conllevó a que la Sección Tercera de esta Corporación decidiera seleccionarlo para su estudio. Respecto del asunto que ocupa la atención de la Sala, se advierte un elemento adicional que impone su revisión, pues además de la situación descrita en líneas precedentes, en el sub lite quien resultó beneficiado en primera instancia con el reconocimiento del incentivo económico fue apelante único de la decisión, estando entonces de por medio el principio de la no reformatio in pejus, razón por la cual se hace necesaria la fijación de una posición unificadora por parte de esta Corporación”[4].
Como ya se advirtió, en esta oportunidad la Sala de Sección ha de reiterar la tesis de unificación de la jurisprudencia en relación con (i) la improcedencia del reconocimiento del incentivo económico en aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 de 2010, por medio de la cual se derogaron los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, y (ii) la garantía de la no reformatio in pejus en el escenario de la revisión eventual; en virtud de la solicitud formulada por la parte actora respecto de la sentencia del 31 de octubre de 2011, proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Santander en el asunto de la referencia.
Para tal efecto, en primer lugar se hará alusión a la tesis de la Sala Plena del Consejo de Estado, contenida en la sentencia de 3 de septiembre de 2013[5], en relación con los referidos puntos de derecho, para luego abordar el fondo de la controversia que fue objeto de la sentencia materia de revisión[6].
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- Unificación de jurisprudencia en torno a la improcedencia del reconocimiento del incentivo dentro de los procesos iniciados con anterioridad a la expedición de la Ley 1425 de 2010.
En la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2013[7] la Sala Plena concluyó que “El acceso al incentivo económico dentro de aquellos procesos iniciados en ejercicio de la acción popular antes de la expedición de la Ley 1425 resulta improcedente, habida cuenta de la inexistencia de los preceptos que, con ocasión de la expedición de dicha ley, preveían el reconocimiento del tal estímulo”.
Para arribar a esa conclusión se expusieron, entre otros, los siguientes argumentos[8]:
1.1.- La...
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