Auto nº 037/15 de Corte Constitucional, 11 de Febrero de 2015
| Número de sentencia | 037/15 |
| Número de expediente | D-10134 |
| Fecha | 11 Febrero 2015 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 037/15
Referencia: Recurso de súplica contra el auto del seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014). Expediente D-10134
Actores: Á.F. de S.M.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”
Magistrada ponente:
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Bogotá, D.C., once (11) de febrero de dos mil quince (2015).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido el siguiente
AUTO
-
La acción pública
1.1. El ciudadano Á.F.S.M. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006 “por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones”[1]. En su concepto, dicha norma debe ser declarada inexequible en cuanto desconoce los artículos 13, 29, 150 y 243 de la Constitución política. Expone sus acusaciones en los siguientes términos:
1.1.1. Cargos por violación del artículo 29 de la Constitución. Sostiene que Ecopetrol S.A. es una empresa de economía mixta del régimen privado, por lo que desde la fecha de vigencia de la Ley 1118 del 27 de diciembre de 2006 y hasta la expedición de la Ley 1474 de 2011[2], que modificó el artículo 53 de la Ley 734 de 2002[3], mediante el cual se excluía como sujetos disciplinables a los particulares de las empresas de economía mixta regidas por el régimen privado, la oficina de control interno disciplinario de Ecopetrol no debía existir; no obstante continuo su existencia vulnerando el derecho al debido proceso administrativo “porque carecía de competencia para investigar y sancionar trabajadores que a pesar de tener la condición de servidores públicos, no eran disciplinables por orden legal y por decisión constitucional que lo respaldó en la sentencia C-338/11”.
1.1.2. Cargos por violación del artículo 13 de la Constitución. Señala “que la norma demandada esté vigente a pesar de que solo se pretendía hacer un régimen de transición que se convirtió ETERNO, viola el derecho a la igualdad (Art. 13 CN) de la ley puesto que los demás trabajadores de empresas de economía mixta del orden nacional que se rigen por el derecho privado como lo es ECOPETROL S.A., no son sujetos disciplinables por la ley 734 de 2002…” (mayúsculas y subrayas originales). Agrega que la Empresa prorrogó indefinidamente un régimen de transición que viola el debido proceso administrativo de los trabajadores.
1.1.3. Cargos por violación del artículo 243 de la Constitución. Indica que la disposición demanda desconoce el instituto de la cosa juzgada constitucional al omitir aplicar lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C-338 de 2011. Con apoyo en dicho fallo, explica que “es equivocada la interpretación que señala que por ser servidor público de una empresa de economía mixta de régimen privado deba aplicarse la ley 734 de 2002, por cuanto que existe reserva legal y es el congreso quien debe establecer el régimen jurídico de las entidades descentralizadas”.
1.1.4. Cargos por violación del artículo 150 de la Constitución. Considera que el hecho de que el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006 siga vigente, desconoce la potestad legislativa “para definir el régimen jurídico de los servidores públicos de las entidades descentralizadas violando consigo el numeral 7 del artículo 150 de la carta política” (subrayas originales)[4].
1.1.5. Finalmente, concluye que el artículo demandado solo consagró un régimen de transición “que ya se acabó y que no debieron efectuarse más investigaciones disciplinarias bajo el amparo de la ley 734 de 2002 por cuanto una vez cambió la naturaleza jurídica de la empresa, los trabajadores de ECOPETROL no son sujetos disciplinables por esa ley, porque así lo quiso el legislador quien tiene potestad para hacerlo”[5].
-
El auto de rechazo
2.1. El Magistrado L.E.V.S., mediante auto del seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014), decidió rechazar la acción pública de la referencia por estimar que en relación con la norma acusada operó el fenómeno de la cosa juzgada absoluta, en los términos de los artículos 243 de la Carta Política y 6, inciso final, del Decreto 2067 de 1991, toda vez que el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006 demandado en esta ocasión, fue objeto de análisis en la sentencia C-026 de 2009[6], en la que se decidió “[d]eclarar EXEQUIBLE la expresión “La Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. continuará conociendo de los procesos […] de investigación disciplinaria”, contenida en el inciso primero del artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, e INEXEQUIBLE el resto del artículo”.
2.2. Igualmente, se estableció en el auto que en la sentencia C-026 de 2009 la Corte avaló la constitucionalidad de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. para continuar con el conocimiento de aquellos procesos que estaban en curso al momento en que operó la modificación de su naturaleza jurídica, conforme a lo establecido en el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006; adicionalmente, que esa medida no desconocía el estatus jurídico de los trabajadores, puesto que conforme a la sentencia C-722 de 2007[7], el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006 no puede interpretarse de modo que varíe la condición de servidores públicos a los trabajadores de Ecopetrol S.A.
2.3. Concluyó que como la sentencia C-026 de 2009 no circunscribe la declaratoria de exequibilidad a un cargo particular, existe cosa juzgada absoluta en relación con la norma demandada.
2.4. En el auto recurrido en súplica, se rechazó entonces la demanda.
-
Notificación del auto de rechazo
El once (11) de marzo de dos mil catorce (2014) la Secretaria General de la Corte dejó constancia de que el auto de rechazo fue notificado por estado número 038 del diez (10) de marzo de dos mil catorce (2014).
-
El recurso de súplica
El ciudadano Á.F.S.M., el doce (12) de marzo de dos mil catorce (2014) interpuso recurso de súplica contra dicho auto, con base en las siguientes consideraciones:
4.1. Si bien comparte las conclusiones a las que arribó el magistrado sustanciador en el auto de rechazo, en el sentido que (i) en la sentencia C-026 de 2009 la Corte avaló la constitucionalidad de la competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno para continuar con el conocimiento de aquellos procesos que estaban en curso al momento en que se dio la conversión de la naturaleza jurídica de Ecopetrol, y (ii) la medida no desconocía el estatus jurídico de los trabajadores, puesto que conforme a la jurisprudencia de la Corte, el artículo 7 de la Ley 1118 de 2006 no puede interpretarse de modo que le quite a los trabajadores de Ecopetrol S.A. la condición de servidores públicos; se distancia de ellas cuando con las mismas “pretende excusarse para no estudiar materialmente la disposición acusada de inconstitucionalidad por violar los artículos 13, 29, 150 y 243 superiores como se explicó en el texto de la demanda”.
4.2. Sostiene que la sentencia C-026 de 2009, “declaró la constitucionalidad de la norma para “CONTINUAR con el conocimiento de aquellos procesos que estaban en curso al momento en que se dio la naturaleza jurídica de ECOPETROL” pero no para abrir NUEVAS investigaciones. Es decir, declaró constitucionalmente válido el “régimen de transición disciplinaria” previsto por el legislador, pero la transición ya debió expirar, es más debió expirar después de la sentencia C-026/09, pero hoy 5 AÑOS DESPUÉS sigue vigente en perjuicio de los trabajadores de ECOPETROL S.A.” (mayúsculas y subrayas originales).
4.3. Igualmente, señaló que comparte con el ponente del auto de rechazo la expresión de que “el cambio de naturaleza jurídica de ECOPETROL no llevó a la supresión de la calidad de servidores públicos de los trabajadores”, pero que la sentencia C-338 de 2011 indicó que “la condición de servidor público no conlleva automáticamente a la aplicación de la ley 734 de 2002 y por ende a la existencia de una oficina de control disciplinario que aplique la precitada ley porque con ello se violaría el debido proceso administrativo” (negrillas y subrayas originales).
4.4. Pero resaltó que si se hace un análisis de la Ley 1118 de 2006 y del artículo demandado, se puede concluir que “el legislador previó la eliminación de control disciplinario interno de ECOPETROL”.
4.5. Finalmente, solicitó la reposición del Auto de rechazo para, en su lugar, admitir la demanda y emprender el estudio de constitucionalidad para dar respuesta a tres problemas jurídicos:
“a. No existe cosa juzgada constitucional, porque lo que declaró la sentencia C-026/09 fue la exequibilidad del “régimen de transición disciplinaria” que como su nombre lo indica, era una “transición” y en ECOPETROL se sigue aplicando. Ahora se pide que se elimine el texto demandado por considerar que la Oficina de Control Disciplinario de ECOPETROL S.A. no tiene asidero jurídico porque el legislador así lo previó al expedir la ley 1118 de 2006.
“b. La condición de servidor público no lleva ni automática ni inexorablemente a la aplicación de la ley 734 de 2002 puesto que el legislador es quien debe prever el régimen de responsabilidad de los trabajadores de las empresas donde tenga participación el Estado.
“c. La ratio decidendi de la sentencia C-338/11 es aplicable al presente evento”.
-
Oportunidad del recurso de súplica
La Secretaría General notificó el auto del seis (6) de marzo del año en curso por estado número 038 fijado el diez (10) de marzo de dos mil catorce (2014), por lo tanto el término de ejecutoria correspondió a los días 11, 12 y 13 de marzo de 2014. El ciudadano Á.F. de S.M. presentó recurso de súplica el trece (13) de marzo de la anualidad, es decir, en término oportuno. Así las cosas, a continuación la Sala Plena de la Corte Constitucional pasará a resolver de fondo el recurso interpuesto.
-
Mediante la Ley 1118 de 2006 se modificó la naturaleza jurídica de Ecopetrol al autorizarse, en su artículo 1, su organización “como una Sociedad de Economía Mixta de carácter comercial, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía”.
Dentro de las medidas adoptadas por la Ley se encuentran la de establecer, en el artículo 6, que todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de la Empresa se rigen exclusivamente por las reglas de derecho privado; y la de disponer, en el artículo 7, que una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A., todos sus servidores públicos tienen el carácter de trabajadores particulares y, por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándosele las disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo, en las convenciones colectivas y el Acuerdo 01 de 1977.[8]
En vista del cambio efectuado en materia laboral[9], en el artículo 8, ahora demandado, se estableció un régimen de transición en materia disciplinaria.
-
En el caso objeto de estudio se presenta cosa juzgada absoluta en relación con la sentencia C-026 de 2009[10]
3.1. La Corte Constitucional ha precisado la diferencia entre la cosa juzgada absoluta y la cosa juzgada relativa. La primera, se basa en la presunción según la cual el Tribunal analiza la conformidad de la norma demandada con todos los artículos de la Constitución Política, mientras que la segunda supone la existencia de una decisión definitiva, únicamente en relación con los problemas jurídicos efectivamente abordados por la Corporación. Como se trata de una presunción, la Sala Plena ha explicado que la cosa juzgada relativa se puede configurar solo si en la parte resolutiva de la sentencia la Corte declara la constitucionalidad de la norma por los cargos analizados (cosa juzgada relativa explícita), o si de la parte motiva se infiere inequívocamente que el examen se limitó a los cargos o al problema jurídico construidos en la demanda (cosa juzgada relativa implícita).
“La primera [la cosa juzgada absoluta] opera plenamente, precluyendo la posibilidad de interponer, con posterioridad a la sentencia, nuevas demandas de inconstitucionalidad contra las normas que han sido examinadas, si en la providencia no se indica lo contrario, y mientras subsistan las disposiciones constitucionales que fundamentaron la decisión. Por el contrario, la segunda [la cosa juzgada relativa], admite que, en el futuro, se formulen nuevos cargos de inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a los que la Corte ya ha analizado. Sobre esta última posibilidad, la sentencia C-004 de 1993, explicó que la cosa juzgada relativa opera en dos tipos de situaciones:
“a) cuando el estudio de exequibilidad de una norma se ha hecho desde el punto de vista formal, pues en el futuro pueden existir nuevos cargos por razones de fondo, respecto de los cuales no ha existido un pronunciamiento de la Corte Constitucional; y
“b) cuando una norma se ha declarado exequible a la luz de un número limitado de artículos de la Constitución, y posteriormente es demandada por violar disposiciones de la Carta distintas a las estudiadas. Será procedente entonces una nueva demanda cuando la Corte misma, en el texto de la providencia, haya restringido los efectos de su decisión. En ese sentido se pronunció la Corte, en la sentencia C-037 de 1996 al interpretar el artículo 46 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y puntualizó que "mientras la Corte Constitucional no señale que los efectos de una determinada providencia son de cosa juzgada relativa, se entenderá que las sentencias que profiera hacen tránsito a cosa juzgada absoluta". En resumen, existe una "presunción de control integral", en virtud de la cual habrá de entenderse, si la Corte no ha señalado lo contrario, que la adopción de una decisión ha sido precedida por un análisis de la disposición acusada frente a la totalidad del texto constitucional, y que, por lo mismo, la providencia se encuentra amparada por la cosa juzgada absoluta”[11].
Así mismo, algunos eventos se circunscriben a lo que la jurisprudencia ha llamado cosa juzgada aparente (o cosa juzgada absoluta aparente), “si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados preceptos constitucionales”[12].
De esta manera, cuando en ninguna parte de una sentencia expresamente se aclara el punto referente a la cosa juzgada, pero de la parte motiva es posible advertir referencias suficientes para entender que la Corte limitó su análisis exclusivamente a los cargos planteados en la demanda, o que el examen de la norma acusada se circunscribió a su confrontación con determinados preceptos constitucionales, debe entenderse que la cosa juzgada no fue absoluta, como a primera vista podía parecer, sino relativa implícita, “lo que permite decidir de fondo sobre nuevas demandas ciudadanas contra el mismo precepto, siempre y cuando la nueva acusación se funde en cargos de inconstitucionalidad diferentes a los analizados en la primera sentencia[13]”[14].
3.2. La demanda presentada en este trámite (D-10134) se dirige contra el artículo 8 de la Ley 1118 de 2006[15], cuya constitucionalidad fue analizada en una decisión previa de la Corte Constitucional. En efecto, la Sala Plena declaró exequible la expresión de la disposición normativa hoy demandada mediante la sentencia C-026 de 2009[16], en el siguiente sentido:
“Declarar EXEQUIBLE la expresión “La Oficina de Control Disciplinario Interno de ECOPETROL S.A. continuará conociendo de los procesos […] de investigación disciplinaria”, contenida en el inciso primero del artículo 8º de la Ley 1118 de 2006, e INEXEQUIBLE el resto del artículo[17]”.
Como puede observarse, la Sala Plena no circunscribió la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada a un cargo particular, de manera que debe presumirse la existencia de cosa juzgada absoluta.
3.3. En el caso planteado en el expediente D-10134, se pretende volver a someter a control constitucional un texto normativo que ya fue examinado en su integridad por la Corporación en la sentencia C-026 de 2009.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,
Primero.- CONFIRMAR el auto del seis (6) de marzo de dos mil catorce (2014), proferido por el magistrado L.E.V.S., dentro del proceso D-10134.
Segundo.- COMUNICAR el contenido de esta decisión al recurrente, informándole que contra ella no procede recurso alguno.
N., comuníquese, cópiese y cúmplase.
JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB
Presidente
MARÍA VICTORIA CALLE CORREA
Magistrada
MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO
Magistrado
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
Con salvamento de voto
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Magistrado
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JORGE IVÁN PALACIO PALACIO
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Magistrada
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Magistrado
No interviene
ANDRES MUTIS VANEGAS
Secretario General (E)
[1] “ARTÍCULO 8o. TRANSICIÓN EN MATERIA DISCIPLINARIA.
“Las demás investigaciones y quejas que a dicha fecha se encontraren por tramitar, pasarán a conocimiento de la Procuraduría General de la Nación, al igual que aquellos procesos disciplinarios que transcurridos los dos años no se hubieren culminado”. Las expresiones tachadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional mediante sentencia C-026 de 2009 (MP M.J.C.E.).
[2] Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública.
[3] Por la cual se expide el Código Disciplinario Único.
[4] El recurrente apoya su argumento en las sentencias C-306 de 2004 (MP R.E.G.; SV J.A.R., A.B.S. y C.I.V.H., C-209 de 1997 (MP M.J.C.E.) y C-262 de 1995 (MP F.M.D..
[5] Apoya su argumento en las sentencias C-736 de 2007 (MP M.G.M.C. y C-338 de 2011 (MP G.E.M.M..
[6] MP M.J.C.E.. Unánime.
[7] MP Clara I.V.H..
[8] El texto completo de los artículos es el siguiente:
Artículo 6º. Régimen aplicable a Ecopetrol S.A. “Todos los actos jurídicos, contratos y actuaciones necesarias para administrar y desarrollar el objeto social de Ecopetrol S. A., una vez constituida como sociedad de economía mixta, se regirán exclusivamente por las reglas del derecho privado, sin atender el porcentaje del aporte estatal dentro del capital social de la empresa”.
Artículo 7º. Régimen laboral. Una vez ocurra el cambio de naturaleza jurídica de Ecopetrol S. A., la totalidad de los servidores públicos de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y por ende, a los contratos individuales de trabajo continuarán aplicándoles las disposiciones contenidas en el Código Sustantivo del Trabajo, en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977, según sea el caso, con las modificaciones y adiciones que se presenten…”.
Tanto el artículo 6 como el aparte subrayado del primer inciso del artículo 7 fueron declarados exequibles por los cargos analizados, en la sentencia C-722 de 2007 (MP Clara I.V.H..
[9] Sobre esta situación se expresó en la exposición de motivos del proyecto de ley, publicada en la Gaceta del Congreso 367 de 2006: “El actual régimen laboral de Ecopetrol S. A. es particularmente confuso en la medida que, por virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 2027 de 1951 se está frente a trabajadores oficiales a quienes se les aplica íntegramente el Código Sustantivo del Trabajo. Este hecho ha generado dificultades de interpretación e inseguridad jurídica, como quiera que concurren, en determinadas circunstancias, disposiciones de orden laboral administrativo que entran en contradicción con las del régimen ordinario. || Bajo el nuevo contexto en que se debe desarrollar el objeto social de Ecopetrol S.A., con criterios de competitividad en el mercado tanto nacional como internacional, el panorama del manejo de las relaciones laborales no resulta armónico con un régimen de compensación, estabilidad, disciplinario, entre otros, dirigidos a los servidores públicos. || La necesidad de Ecopetrol S.A. de ser competitiva dentro del mercado del trabajo, a efecto de garantizar la retención de personal altamente calificado y atraer nuevos talentos, sólo podrá lograrse encuadrando las relaciones laborales de la Empresa en el marco exclusivo del régimen laboral ordinario. || A su turno, se encuentra restringida la movilidad en el manejo de la planta de personal, toda vez que con la estructura actual no se permite una adecuada implantación de acuerdo con las necesidades y requerimientos de la Empresa conforme al desarrollo tecnológico y el efectivo aprovechamiento del recurso humano de cara a los nuevos esquemas de personal a nivel mundial. || Por lo anteriormente expuesto, resulta imprescindible para efectos de lograr armonía con la reforma propuesta, que la naturaleza jurídica del personal vinculado o que se llegaré a vincular con Ecopetrol S.A., tenga el carácter de particular, desapareciendo la condición de servidor público. || Así las cosas, en el artículo 5º del Proyecto se define que la totalidad de los empleados de Ecopetrol S. A. tendrán el carácter de trabajadores particulares y, en aras de garantizar que el cambio no implica vulneración alguna de los derechos laborales individuales y colectivos de los servidores actuales de la Empresa, se ratifica la plena vigencia de las condiciones establecidas en los contratos individuales de trabajo y convenios de derecho laboral colectivo existentes, esto es, las contenidas en la Convención Colectiva de Trabajo y en el Acuerdo 01 de 1977”. Ver sentencia C-026 de 2009 (MP M.J.C.E.. Unánime).
[10] MP M.J.C.E.. Unánime.
[11] Ver sentencias C-976 de 2002 (MP E.M.L.. Unánime), C-720 de 2007 (MP C.B.M.; AV C.B.M.) y C-069 de 2013 (MP J.I.P.C.. Unánime).
[12] Ve sentencia C-931 de 2008 (MP N.P.P.). En el mismo sentido pueden verse las sentencias C-397 de 1995 (MP J.G.H.G., C-700 de 1999 (MP J.G.H.G., C-1062 de 2000 (MP Á.T.G.) y C-415 de 2002 (MP E.M.L.), entre otras.
[13] La sentencia C-469 de 2008 (MP Clara I.V.H.) precisó al respecto: “La Corporación ha señalado eventos en los cuales al fijar los efectos de sus decisiones, puede aclarar si la sentencia proferida permite o no que en el futuro, mediante nuevos argumentos, un ciudadano pueda presentar una nueva demanda contra una norma que ya ha sido objeto del control de constitucionalidad. Por tanto, no es suficiente alegar la presencia de un fallo para predicar la existencia de la cosa juzgada constitucional, pues se debe precisar cuando la sentencia ha hecho tránsito a cosa juzgada absoluta o relativa y, este último caso, si ella es implícita o explícita”. En el mismo sentido pueden verse las sentencias C-397 de 1995 (MP J.G.H.G., C-700 de 1999 (MP J.G.H.G., C-1062 de 2000 (MP Á.T.G., C-415 de 2002 (MP E.M.L., C-1024 de 2004 (MP R.E.G., C-468 de 2008 (MP M.G.M.C. y C-931 de 2008 (MP N.P.P., entre otras.
[14] Sentencia C-729 de 2009 (MP J.I.P.P.).
[15] Por la cual se modifica la naturaleza jurídica de Ecopetrol S.A. y se dictan otras disposiciones.
[16] MP M.J.C.E.. Unánime.
[17] Sentencia C-026 de 2009 (MP M.J.C.E.. Unánime).
