Sentencia nº 76001-23-31-000-2008-00455-01(19514) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Octubre de 2014 - Jurisprudencia - VLEX 562211414

Sentencia nº 76001-23-31-000-2008-00455-01(19514) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 29 de Octubre de 2014

Fecha29 Octubre 2014
EmisorSECCIÓN CUARTA
Tipo de documentoSentencia

AUTONOMIA IMPOSITIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - No es dable invocarla para aplicar normas tributarias locales que contravengan las disposiciones legales especiales en materia tributaria / AUTONOMIA FISCAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Es derivada y está sujeta a la ley / BASE GRAVABLE ESPECIAL - Si la ley la establece para ciertos contribuyentes de determinado impuesto la norma local no puede aplicar la base gravable general o fijar bases distintas de las previstas por la ley Si bien la controversia no se centró en si Gases de Occidente debía tributar con fundamento en lo dispuesto en el artículo 51 o en el artículo 67 de la Ley 383 de 1997, es decir, si debía liquidar el impuesto sobre el valor promedio mensual facturado por la prestación del servicio público domiciliario de gas, o sobre el margen bruto de comercialización del gas combustible –en el que se excluye el costo del gas- o sobre ambos, en proporción a los ingresos obtenidos por ambas actividades, lo cierto es que los actos administrativos demandados no aplicaron ninguna de las dos reglas especiales previstas para las actividades desarrolladas por Gases de Occidente, sino la regla general, razón por la que debe declararse su nulidad. 4.4.- Si bien es cierto, como lo argumenta el Municipio de Cali, que las entidades territoriales gozan de autonomía fiscal, no puede olvidarse que dicha autonomía es relativa y está sujeta a las previsiones que sobre la materia haga el legislador. Por ser la República de Colombia un Estado unitario, dentro del principio de la descentralización administrativa incorporado en nuestra Constitución, el Congreso de le República conserva su primacía tributaria y los concejos municipales, al igual que en la anterior Carta Política, continúan gozando de relativa autonomía tributaria, limitada por las normas de naturaleza superior. Por eso, tal como lo ha sostenido la Corte Constitucional, es necesario conciliar el principio de Estado unitario con la autonomía de las entidades territoriales, como una garantía general para los contribuyentes, bajo la idea de que las entidades territoriales no son titulares de la soberanía fiscal por mandato constitucional, en relación con la creación o determinación de los impuestos territoriales. 4.5.- Como el Congreso de la República es el órgano competente para regular todos o algunos de los elementos del tributo, atendiendo el principio de libre configuración legislativa, las normas locales deben acatar la ley, de acuerdo con la mayor o menor amplitud que le otorgue la norma nacional. En ese sentido, si la ley prevé una base gravable especial para ciertos contribuyentes en un tipo de impuesto, las normas locales no podrán aplicar la regla general o prever bases gravables distintas a las ya fijadas por el legislador. 4.6.- Así las cosas, como en el caso concreto el legislador dispuso reglas específicas para determinar la base gravable del impuesto de industria y comercio para la actividad de distribución de gas combustible, como servicio público domiciliario o no, el Municipio de Cali estaba en la obligación de aplicar la norma correspondiente a fin de realizar su actividad de fiscalización. Se insiste, no es dable predicar la autonomía territorial para pretender aplicar una norma local que está en contravía de las disposiciones especiales consagradas por el legislador. NOTA DE RELATORIA: La síntesis del asunto es la siguiente: Gases de Occidente S.A. E.S.P. declaró en el municipio de Cali el impuesto de industria y comercio por el año gravable 2003, por haber desarrollado la actividad de fabricación de gas y/o distribución de combustibles gaseosos por tuberías. Para el efecto, aplicó la base gravable prevista en el art. 67 de la Ley 383 de 1997, esto es, el margen bruto de comercialización del combustible, del que excluyó los costos del gas. El municipio modificó la declaración para aumentar la base gravable, determinar un mayor impuesto a pagar, rechazar retenciones y liquidar sanción por inexactitud. Lo anterior, en aplicación del art. 21 del Acuerdo 35 de 1985, del Concejo de Cali, según el cual el gravamen se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior, sin descontar el costo de comercialización del gas. Al estudiar la legalidad de los actos de determinación del ICA, la Sala concluyó que el municipio no podía invocar la autonomía tributaria de que gozan las entidades territoriales para aplicar el mencionado Acuerdo, en contravía de las disposiciones legales especiales que, en el caso concreto, prevén reglas para determinar la base gravable del tributo para la actividad de distribución de gas combustible, bien que se realice como servicio público domiciliario o no. Así, señaló que si la ley consagra una base gravable especial para ciertos contribuyentes de un impuesto, las normas locales no pueden aplicar la regla general o fijar bases gravables distintas. En ese sentido precisó que en la distribución de gas combustible el ICA se liquida sobre el promedio mensual facturado cuando se presta como servicio público domiciliario (art. 51 Ley 383 de 1997) o sobre el margen bruto de comercialización, del que se excluye el costo del gas, cuando tal actividad no se ejerce como servicio público domiciliario. En consecuencia, la Sala confirmó la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que anuló los actos acusados, por fundarse en una norma no aplicable al caso (art. 21 Acuerdo 35 de 1985), que acoge la regla general prevista en el art. 33 de la Ley 14 de 1983 para liquidar el ICA. A título de restablecimiento del derecho, declaró en firme la liquidación privada del gravamen, dado que concluyó que no se demostró que tuviera errores, a lo que agregó que ordenar una nueva liquidación del ICA en sede administrativa, como lo hizo el tribunal, reviviría el debate sobre la naturaleza de las actividades realizadas y de los ingresos obtenidos por la demandante, pese a que esos asuntos no fueron objeto de discusión dentro del proceso de fiscalización, lo que violaría el debido proceso de la contribuyente y la seguridad jurídica. NOTA DE RELATORIA: Sobre la autonomía impositiva de las entidades territoriales se citan las sentencias C-227 de 2002 y C-517 de 2007 de la Corte Constitucional. IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Se causa en el municipio donde se preste el servicio al usuario final / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS DOMICILIARIOS - Base gravable. Se rige por el artículo 51 de la Ley 383 de 1997, que es especial, y no por la Ley 14 de 1983 / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO PARA ACTIVIDAD DE DISTRIBUCION DE DERIVADOS DEL PETROLEO Y DEMAS COMBUSTIBLES - Base gravable. Si no se realiza como prestación de un servicio público domiciliario es la prevista en el artículo 67 de la Ley 383 de 1997 / BASE GRAVABLE DE ICA PARA ACTIVIDAD DE DISTRIBUCION DE GAS COMBUSTIBLE - Siempre que no se trate de la prestación de un servicio público domiciliario se rige por el artículo 67 de la Ley 383 de 1997 3.3.- Se dice que por regla general el ICA se liquida sobre el promedio mensual de los ingresos brutos del año inmediatamente anterior, porque, tratándose de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, el legislador previó una regla diferente y especial, en vista de que el artículo 24.1 de la Ley 142 de 1994 dispone que “los departamentos y los municipios no podrán gravar a las empresas de servicios públicos con tasas, contribuciones o impuestos que no sean aplicables a los demás contribuyentes que cumplan funciones industriales o comerciales”. Así las cosas, “para efectos del artículo 24-1 de la Ley 142 de 1994, el impuesto de industria y comercio en la prestación de los servicios públicos domiciliarios se causa en el municipio en donde se preste el servicio al usuario final sobre el valor promedio mensual facturado” (artículo 51 de la Ley 383 de 1997). 3.4.- El artículo 51 de la Ley 383 de 1997 es aplicable, de manera preferente, para todos los servicios públicos domiciliarios, entre los que se encuentra el de distribución de gas combustible domiciliario, en virtud de las reglas de interpretación normativa consagradas en las leyes 57 y 153 de 1887. Y eso es así porque, aunque estamos ante dos normas que regulan de manera diferente un mismo hecho o supuesto -la base gravable del ICA-, una de carácter general artículo 33 de la Ley 14 de 1983, reproducido por el Municipio de Cali en el artículo 21 del Acuerdo 35 de 1985- y, la otra de carácter especial -artículo 51 de la Ley 383 de 1997-, deberá privilegiarse la aplicación de ésta última cuando el contribuyente se encuentre en los supuestos de hecho consagrados por el legislador: ser prestador de servicios públicos domiciliarios. 3.5.- Adicional a lo anterior, no puede perderse de vista que la misma Ley 383 también prevé una regla diferente para determinar la base gravable del ICA por la realización de actividades de distribución de derivados del petróleo y demás combustibles -como el gas vehicular-, entre las que encaja la actividad de distribución de gas combustible que no se realice como prestación del servicio público domiciliario de gas combustible -lo que exceptúa, igualmente, la regla general contenida en la Ley 14 de 1983- […] 3.6.- En ese orden de ideas, de conformidad con las normas en cita, podemos concluir que: a) Por regla general, el impuesto de industria y comercio se liquida sobre el promedio mensual de ingresos brutos del año inmediatamente anterior (artículos 33 de la Ley 14 de 1983 y 21 del Acuerdo 35 de 1985). b) Tratándose de empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios, se liquida sobre el valor promedio mensual facturado (artículo 51 de la Ley 383 de 1997). C) Cuando se realice la actividad de distribución de gas combustible pero de manera diferente a la prestación del servicio público domiciliario, el ICA se liquida sobre el margen bruto de...

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