Auto nº 105/15 de Corte Constitucional, 7 de Abril de 2015

1. Breve relato de los hechos

   El señor J.C.B.M., presenta acción de tutela contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad de la Sabana por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la igualdad, estabilidad laboral, trabajo en condiciones dignas y justas, con la decisión de no admisión al concurso dirigido a la población mayoritaria y afrodescendiente, para proveer cargos docentes.

   Refiere que dentro del término establecido por la Comisión Nacional del Servicio Civil (agosto 15 a 26 de 2012), realizó la inscripción en el portal web de la entidad. Agrega, que el 15 de septiembre del mismo año, fue notificado de la inadmisión como aspirante en tanto “el título aportado no corresponde al requerido para el cargo que aspira”[1], decisión que fue confirmada en razón de la reclamación que él presentó.

   En orden de lo anterior, el actor pide al juez constitucional el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, que ordene su inclusión en el listado de aspirantes admitidos a fin de continuar con el proceso de selección.

2. Decisiones que suscitaron el supuesto conflicto de competencia

   Efectuado el reparto administrativo, el asunto le correspondió al Tribunal Superior de Popayán, Sala Primera de Decisión Penal, quien en auto del 6 de octubre de 2014, resolvió remitir la solicitud de amparo a los Juzgados del Circuito de la misma ciudad. A juicio de esta agencia judicial, la Comisión Nacional del Servicio Civil no es una entidad del orden nacional, sino que hace parte del sector descentralizado, razón por la cual conforme lo establece el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000, el conocimiento le corresponde a los Jueces del Circuito.

   El expediente fue reasignado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán, que en proveído del 7 del mismo mes y año, declaró su incompetencia para conocer de la solicitud de amparo promovida por el actor en tanto la precitada entidad accionada es un órgano constitucional, autónomo e independiente de las ramas del poder público, de carácter permanente del nivel nacional, dotado de autonomía, personalidad jurídica y patrimonio propio.

   Concluyó que se trata de una autoridad del orden nacional por lo que el reparto debe realizarse ante los Tribunales Superiores, Administrativos y Consejos Seccionales de la Judicatura, con fundamento en lo contemplado en el artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

   Así las cosas, propuso conflicto negativo de competencia ante la Corte Constitucional, con el objeto de que se resuelva lo pertinente.

1. Competencia

   1.1. Conforme lo ha considerado la reiterada, consistente y consolidada jurisprudencia de esta Corporación, la Sala Plena puede conocer y dirimir los posibles conflictos de competencia que surjan en el trámite de la acción de tutela, en los casos en que las autoridades judiciales involucradas, no cuenten con superior funcional común[2]. En este contexto, el expediente deberá ser remitido a esta Corte, para que, como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, decida cuál despacho judicial debe conocer de la solicitud de amparo, de modo que su competencia es, en esta materia, residual[3].

   Lo anterior no plantea una excepción a la regla general contenida en los artículos 256-6 de la Constitución Política y 112-2 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia que confieren al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, la competencia para dirimir posibles conflictos que ocurran entre las distintas jurisdicciones, puesto que las colisiones que se presenten entre dos autoridades judiciales con ocasión de una acción de tutela, son siempre eventuales conflictos de competencia dentro de la jurisdicción constitucional, así los jueces involucrados pertenezcan a esferas distintas. Ello es así porque desde el punto de vista funcional, todos los jueces de tutela hacen parte de la jurisdicción constitucional[4].

   1.2. Empero, la Corte ha considerado que en atención a los principios de celeridad, eficacia y acceso oportuno a la administración de justicia, el parámetro de la residualidad anotado puede excepcionarse en aquellos casos en los que a pesar de existir superior funcional común, la demora en la decisión de un supuesto conflicto de competencia puede comprometer la efectividad de los derechos fundamentales[5].

2. Marco jurídico que determina la competencia en materia de tutela

   2.1. Esta Corporación en la sentencia SU-377 de 2014, precisó que el artículo 86 de la Carta Política al establecer que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar “ante los jueces” la protección de sus derechos fundamentales “en todo momento y lugar”, no dispone una regla de competencia territorial para que cualquier juez de la República sea siempre competente para conocer de todas las acciones de tutela con independencia del lugar en el que ocurrieron los hechos que la motivan o los efectos de las mismos. A juicio de este Tribunal, lo anotados apartes constitucionales no hacen otra cosa que señalar “que en ningún lugar del territorio donde haya jueces puede negársele a una persona su derecho a interponer acciones de tutela en defensa de sus derechos fundamentales sobre la base de que ese tipo de acciones sólo pueden intentarse en otro sitio de la geografía nacional”. En la misma decisión, esta Corporación indicó que “[l]a competencia territorial en materia de tutela la define el legislador, y lo hizo mediante el Decreto 2591 de 1991”.

   Esta última disposición, anotó la Corte, determina que corresponde conocer de la acción de tutela a los jueces o tribunales “con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud”, aparte normativo que la jurisprudencia constitucional ha entendido con fundamento en el principio de interpretación pro homine, en el siguiente sentido: “Primero, la tutela puede ser conocida por el juez o tribunal del lugar donde se presenta la amenaza del derecho fundamental. Segundo, por el juez o tribunal del lugar en que se presenta efectivamente la violación del derecho. Tercero, por el juez o tribunal del lugar donde se producen los efectos de la amenaza o violación”.

   Por su parte, el Decreto 1382 de 2000 establece las “reglas para el reparto de la acción de tutela” y no las que definen la competencia de los despachos judiciales, en la medida en que por su inferioridad jerárquica respecto a las citadas disposiciones, no puede modificarlas. Precisamente ese fue el entendimiento dado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, al desestimar la mayoría de los cargos de nulidad contra el mencionado acto administrativo, en sentencia del 18 de julio de 2002, por considerar que no era contrario al artículo 86 de la Constitución, en tanto establecía normas de reparto y no de competencia[6].

   En este contexto, la Corte Constitucional ha precisado que “la observancia del mencionado acto administrativo en manera alguna puede servir de fundamento para que los jueces o corporaciones que ejercen jurisdicción constitucional se declaren incompetentes para conocer de una acción de tutela, puesto que las reglas en él contenidas son meramente de reparto. Una interpretación en sentido contrario, transforma sin justificación válida el término constitucional de diez (10) días, como acaece en este caso, en varios meses, lesionándose de esa manera la garantía de la efectividad (art. 2° C.P.) de los derechos constitucionales al acceso a la administración de justicia (art. 229 ibídem) y al debido proceso de los accionantes (art. 29 ibídem).”[7]

   Con fundamento en lo anterior, esta Corte estableció en el auto 124 de 2009[8], las siguientes reglas para la resolución de los conflictos de competencia en materia de tutela, derivados de la falta de aplicación del factor territorial contenido en la Constitución Política (art. 86) y el Decreto 2591 de 1991 (art. 37), así como lo relativo a las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000, las cuales, en uno y otro supuesto, son simplemente las consecuencias naturales de la jurisprudencia tantas veces reiterada por esta Corte:

   “(i) Un error en la aplicación o interpretación de las reglas de competencia contenidas en el artículo 37 del decreto 2591 de 1991 puede llevar al juez de tutela a declararse incompetente (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación). La autoridad judicial debe, en estos casos, remitir el expediente al juez que considere competente con la mayor celeridad posible.

   (ii) Una equivocación en la aplicación o interpretación de las reglas de reparto contenidas en el Decreto 1382 de 2000 no autorizan al juez de tutela a declararse incompetente y, mucho menos, a declarar la nulidad de lo actuado por falta de competencia. El juez de tutela debe, en estos casos, tramitar la acción o decidir la impugnación, según el caso.

   (iii) Los únicos conflictos de competencia que existen en materia de tutela son aquéllos que se presentan por la aplicación o interpretación del artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y acciones de tutela que se dirijan contra los medios de comunicación).

   Estos serán decididos, en principio, por el superior jerárquico común de las autoridades judiciales involucradas o, en su ausencia, por la Corte Constitucional en su calidad de máximo órgano de la jurisdicción constitucional, de conformidad con las reglas jurisprudenciales que hasta el momento se han venido aplicando en esta materia.

   (iv) Ninguna discusión por la aplicación o interpretación del Decreto 1382 de 2000 genera conflicto de competencia, ni siquiera aparente.

   Por tanto, en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo, el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto. Lo anterior no obsta para que esta Corporación o el superior funcional al que sea enviado un supuesto conflicto de competencia, proceda a devolver el asunto, conforme a las reglas de reparto del Decreto 1382 de 2000, en aquellos supuestos en que se presente una distribución caprichosa de la acción de tutela fruto de una manipulación grosera de las reglas de reparto contenidas en el mencionado acto administrativo, como sería el caso de la distribución equivocada de una acción de tutela interpuesta contra una providencia judicial emanada de una de las Altas Cortes.”

   En relación con la última regla anotada, este Tribunal en auto 198 de 2009, aclaró que “tales excepciones, se presentarían en los casos en los que se advierta una manipulación grosera de las reglas de reparto, como cuando se asigna el conocimiento de una demanda de tutela contra una Alta Corte, a un funcionario judicial diferente a sus miembros; o, necesariamente, siguiendo esa misma directriz, en los casos en que se reparta caprichosamente una acción de tutela contra una providencia judicial, a un despacho diferente del superior funcional del que dictó el proveído.”

   También, la Corte ha precisado el significado del término “a prevención”[9], contenido en los artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1° del Decreto 1382 de 2000. Sobre el particular, este Tribunal expresó:

   “Esta nueva interpretación consiste en entender que el término ‘competencia a prevención’, significa que cualquiera de los jueces que sea competente, de acuerdo con los artículos 86 de la Constitución y 37 del Decreto 2591 de 1991, está autorizado para conocer de la acción de tutela, independientemente de la especialidad que haya sido escogida por el actor. En este orden de ideas, los jueces no deben promover conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela con el argumento de que la oficina judicial no respetó la especialidad seleccionada por el demandante.

   De manera que el alcance de la expresión competencia ‘a prevención’, en los términos de las disposiciones precedentemente citadas (artículos 37 del Decreto 2591 de 1991 y 1º del Decreto 1382 de 2000), debe entenderse circunscrita a la posibilidad con que cuenta el demandante de presentar su solicitud de tutela (i) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o amenaza que la motivare o, a su elección, (ii) ante el juez con jurisdicción en el lugar donde se produjeren sus efectos. Solicitud de amparo que se repartirá a través de la oficina judicial respectiva encargada de efectuar la distribución y asignación de estos casos, en los lugares donde exista.

   La posición mayoritaria que se había acogido ha originado numerosos conflictos de competencia aparentes que dilatan enormemente la decisión de las acciones de tutela. En efecto, las oficinas de reparto, en algunas ocasiones, efectúan la distribución de las acciones de tutela a jueces diferentes de los escogidos por los demandantes, al cabo de lo cual éstos se declaran incompetentes en aplicación de la jurisprudencia mayoritaria de ésta Corporación y proceden a remitir el asunto a los jueces elegidos por los actores quienes a su vez consideran que, al margen de tal selección, se debe respetar la asignación de las oficinas de reparto, surgiendo entonces el conflicto aparente de competencia.

   (…)

   Es por ello que la Corte acoge esta nueva posición respecto del significado del término ‘a prevención’ pues es la que protege de manera efectiva los derechos fundamentales al evitar las dilaciones indebidas que se están presentando, ya que los jueces no podrían iniciar conflictos aparentes de competencia en las acciones de tutela basados en que la oficina de reparto no respetó la especialidad escogida por el actor. Ello en aplicación de la regla según la cual se debe escoger la interpretación más favorable para los derechos de las personas (interpretación pro homine).

   Esta argumentación se basa, además, en la aplicación de los principios de garantía efectiva de los derechos fundamentales (artículo 2 de la Constitución) y de primacía de los derechos inalienables de las personas (artículo 5 ídem) y busca proteger materialmente el derecho constitucional al acceso a la administración de justicia (artículo 229 ídem), así como observar los principios de informalidad, sumariedad y celeridad que deben informar el trámite de la acción de tutela (artículo 86 ídem y artículo 3 del Decreto 2591 de 1991).”

   2.2. De esta manera, la jurisprudencia constitucional, teniendo en cuenta que el trámite de la acción de tutela es preferente, sumario e informal (arts. 86 C.P., 3° y 14 del Decreto 2591 de 1991) y que una de las finalidades del Estado Social de Derecho proclamado en la Constitución es la efectividad de los derechos (art. 2° C.P.), ha fijado los citados lineamientos en materia de conflictos de competencia, los cuales buscan, en últimas, evitar dilaciones injustificadas y barreras infranqueables y desproporcionadas en el acceso efectivo a la justicia, cuando lo que está en juego es la garantía de los derechos fundamentales. Lo anterior, está en estrecha armonía con los compromisos internacionales adquiridos por el Estado colombiano en el Pacto de Derechos Civiles y Políticos[10] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos[11].

1. Como quedó precisado en las consideraciones jurídicas de esta decisión, la posibilidad que tiene la Corte Constitucional de asumir el conocimiento de los conflictos de competencia, está condicionada, en principio, a la inexistencia de superior funcional común.

   Empero, esta Corporación ha estimado viable excepcionar la mencionada regla de residualidad, en aquellos eventos en los que la tardanza injustificada en la adopción de una decisión de fondo en una solicitud de amparo pueda comprometer el goce efectivo de los derechos fundamentales o, cuando sencillamente, la controversia gire alrededor de la aplicación e interpretación de las reglas administrativas del reparto contempladas en el Decreto 1382 de 2000.

   En el asunto objeto de estudio, la supuesta colisión de competencia se trabó entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior de Popayán, Sala Primera de Decisión Penal, agencias judiciales que tienen como superior funcional común a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, y no a la S.M. del mismo Tribunal, como lo sugiere el inciso segundo del artículo 18 de la Ley 270 de 1996[12].

   Sobre este último particular, la Corte Constitucional reitera lo dicho en el Auto 170 A de 2003, en el que fijó el ámbito de aplicación de la precitada disposición estatutaria. En aquel entonces, dijo:

   “Para la Corte, no es admisible la interpretación según la cual, el propio Tribunal, mediante las llamadas Salas Mixtas, sea la autoridad que resuelva un conflicto de competencia en el que, precisamente, una o dos de sus Salas son partícipes. Esta interpretación desconoce el alcance de la regla general en materia de conflictos de competencia, que indica que estos asuntos deben ser resueltos por el respectivo superior jerárquico de las autoridades enfrentadas. Tampoco desconoce la Corte que esta interpretación podría conducir al absurdo de que, en ocasiones, los miembros del Tribunal en conflicto se vean a[b]ocados a participar en el trámite de su resolución, o que, eventualmente, sea la tercera Sala del Tribunal, si esta existe, la que termine por resolver el conflicto suscitado entre sus pares” (las subrayas y negrillas son agregadas).

   Del mismo modo, la circunstancia de que hayan transcurrido más de cinco (5) meses desde el momento en el que el actor inició el trámite tutelar, es una razón suficiente para que la Corte como órgano de cierre de la jurisdicción constitucional y garante de la protección de los derechos fundamentales, determine a cuál de las dos autoridades judiciales mencionadas le corresponda avocar el conocimiento de la solicitud y dictar la decisión que corresponda, pues de lo contrario se agravaría la situación de mora a la que se ha visto expuesto el actor en el trámite de una acción que por expreso mandato constitucional, “[e]n ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de tutela y su resolución” (art. 86 de la Carta Política).

   Esta determinación encuentra respaldo en los principios de prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia (Decreto 2591 de 1991, art. 3°), los cuales son tributarios de la efectividad de los derechos fundamentales (art. 2° de la Constitución).

2. Ahora bien, este Tribunal observa que en esta ocasión no se ha suscitado un conflicto negativo de competencia territorial, pues los argumentos en los que se fundaron las decisiones dictadas por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Popayán y el Tribunal Superior de la misma ciudad, aluden a la aplicación de las reglas del reparto previstas en el Decreto 1382 de 2000, en razón de la naturaleza jurídica de la Comisión Nacional del Servicio Civil.

   Sobre ese particular, la Corte Constitucional reitera su consolidada jurisprudencia en el sentido de que el mencionado acto administrativo contiene reglas de reparto, no de competencia. De allí, que no sea posible proponer conflictos de competencia o declarar la nulidad de lo actuado, teniendo como fundamento normativo el Decreto 1382 de 2000, pues la única norma que establece reglas de competencia es el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 (factor territorial y subjetivo).

   Al mismo tiempo, para la Corte resulta desafortunado el continuo desconocimiento de su consolidado precedente jurisprudencial, específicamente de las reglas que quedaron precisadas en los Autos 124 y 198 de 2009. De igual modo, la naturaleza jurídica de una entidad no puede servir de pretexto para deprenderse del conocimiento de una solicitud de tutela, a menos que se trate de una manipulación grosera o caprichosa de las reglas que buscan racionalizar y hacer equitativo el reparto administrativo, lo cual no ocurrió en esta ocasión.

   En efecto, la jurisprudencia constitucional ha concluido que la Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano permanente, autónomo e independiente del orden nacional. En la sentencia C-372 de 1999, la Corte dijo:

   “La Comisión del Servicio Civil es, entonces, una sola y, a juicio de la Corte, no tiene un carácter de cuerpo asesor o consultivo del Gobierno ni de junta o consejo directivo de composición paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades. Se trata en realidad de un ente autónomo, de carácter permanente y de nivel nacional, de la más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de los servidores públicos, cuya integración, período, organización y funcionamiento deben ser determinados por la ley. No hace parte del Ejecutivo ni de otras ramas u órganos del poder público y debe ser dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para que pueda cumplir con eficiencia los cometidos constitucionales que le corresponden” (las subrayas y negrillas son agregadas).

   De esta manera, es claro que el reparto administrativo efectuado al Tribunal Superior de Popayán, Sala Primera de Decisión Penal, en modo alguno desconoció las reglas consagradas en el artículo 1°, numeral 1° del Decreto 1382 de 2000[13], en la medida en que la solicitud de tutela se dirigió contra una autoridad del orden nacional.

   Así las cosas, la Corte acudirá a la regla prevista en el auto 124 de 2009 en virtud de la cual “en el caso de que dos autoridades judiciales promuevan un conflicto de competencia por este motivo [aplicación del Decreto 1382 de 2000], el expediente será remitido a aquella a quien se repartió en primer lugar, con el fin de que la acción de tutela sea decidida inmediatamente, sin que medien consideraciones adicionales relativas a las normas de reparto”[14].

3. En consecuencia, lo que se impone es el envío del expediente ICC-2115 al Tribunal Superior de Popayán, Sala Primera de Decisión Penal, a fin de que asuma el conocimiento de la acción de tutela presentada por el señor J.C.B.M. contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y la Universidad de la Sabana y, adopte sin más dilación, la decisión a que haya lugar.

   Del mismo modo, esta Corte dejará sin efecto jurídico el auto del 6 de octubre de 2014, emanado del Tribunal Superior de Popayán, Sala Primera de Decisión Penal, dentro de la solicitud de amparo promovida por el actor.

   Por último, considera oportuno advertir al mencionado despacho judicial que, en adelante, deberá observar estrictamente la jurisprudencia de esta Corte sobre los conflictos de competencia en materia de tutela, en especial las reglas reiteradas en las consideraciones del presente auto.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,