Sentencia nº 05001-23-24-000-2003-04314-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 5 de Marzo de 2015
| Fecha | 05 Marzo 2015 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
COOMUNICIPIOS – Naturaleza jurídica. Entidad sujeta a control fiscal / CUOTA DE VIGILANCIA FISCAL – Debe pagarla COOMUNICIPIOS por ser una entidad descentralizada y contar en su patrimonio con dineros del Estado
Resulta de suma importancia el precedente jurisprudencial transcrito, como quiera que deja claro que la actora, es una entidad descentralizada del orden departamental no obstante tratarse de una asociación de municipios creada bajo la figura de persona jurídica de derecho privado en la modalidad de cooperativa. En vista de que para esta Sección, no cabe duda alguna en el sentido de que la naturaleza de persona jurídica sometida a las normas de derecho privado que pueda tener la asociación de municipios de Antioquia, no desdibuja su condición de entidad descentralizada, lo que más se debe destacar es que al estar conformada la asociación por los municipios y el departamento de Antioquia como entidades que cuentan en su patrimonio con dineros del Estado, COOMUNICIPIOS estaba sometida a control fiscal por parte de la Contraloría de Antioquia y por tanto, al pago de la cuota de vigilancia fiscal para el periodo 2003.
FUENTE FORMAL: LEY 79 DE 1988 – ARTICULO 3 / LEY 79 DE 1988 – ARTICULO 4 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 68 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 69 / LEY 489 DE 1998 – ARTICULO 95 / LEY 617 DE 2000 – ARTICULO 9 PARAGRAFO
NOTA DE RELATORIA: Naturaleza jurídica de Coomunicipios, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 6 de marzo de 2014, R.. 2006-03383-01, MP. Marco A.V.M..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil quince (2015)
Radicación número: 05001-23-24-000-2003-04314-01
Actor: COOPERATIVA DE MUNICIPALIDADES DE ANTIOQUIA - COOMUNICIPIOS LTDA
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE ANTIOQUIA
Referencia: APELACION SENTENCIA – ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia de enero 21 de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual declaró la nulidad de las resoluciones Nº 3480 del 10 de marzo de 2003 “Por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal” y 3544 del 2 de abril de 2003 “Por medio de la cual se desata un recurso de reposición”, expedidas ambas por el Contralor General de Antioquia.
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LA DEMANDA
La parte actora por conducto de apoderado judicial, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 CCA, contra la Contraloría General de Antioquia, con el fin de que se reconozcan las siguientes:
1.1. Pretensiones:
-Que se declare la nulidad de la Resolución N° 3480 del 10 de marzo de 2003, “Por medio de la cual se fija una cuota de vigilancia fiscal”, expedida por el Contralor General de Antioquia. La cuota fue fijada para la vigencia de 2003 en la suma de $578.488,oo mensuales para un total de $6.941.856,oo al año.
-Que se declare la nulidad de la Resolución 3544 del 2 de abril de 2003, “Por medio de la cual se desata un recurso”, expedida por el Contralor General de Antioquia, acto mediante el cual resolvió no reponer la Resolución 3480 del 10 de marzo de 2003.
-Que como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se exonere a COOMUNICIPIOS de pagar suma alguna por concepto de la cuota de vigilancia fiscal y se disponga la devolución de las sumas que hubiere pagado, lo mismo que la liberación de embargos y secuestro de créditos a favor de la Cooperativa.
1.2. Hechos:
Afirma el apoderado de la demandante que el 10 de marzo de 2003, el Contralor General del Departamento de Antioquia expidió la Resolución 3480, que le fijó a su mandante una cuota de vigilancia fiscal para la vigencia 2003, en la suma de $587.488,oo mensuales para un total de $6.941.856,oo anuales, sumas resultantes de aplicar el 0.2% sobre los ingresos ejecutados por esa entidad en el año 2002, de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000 y 17 de la Ley 716 de 2001, bajo el entendido o motivación que COOMUNICIPIOS es una entidad descentralizada del orden departamental.
El día 18 de marzo de 2003, dentro de la oportunidad legal, la Cooperativa interpuso recurso de reposición contra la Resolución 3480, siendo fallado el 2 de abril de 2003 mediante Resolución 3544, acto que resolvió no reponer la resolución recurrida, insistiendo en el argumento de que COOMUNICIPIOS es una entidad descentralizada del orden departamental.
Menciona que ante la crisis financiera que atravesaba la Cooperativa, luego de la Asamblea General de Asociados -122 municipios y el departamento de Antioquia-, autorizaron capitalizar la Cooperativa por lo que se decidió no pagar deuda alguna con la Contraloría departamental.
Informa que el 9 de octubre de 2003, la Unidad de Recursos Financieros de la Contraloría General de Antioquia, ordenó a la Tesorera del Departamento de Antioquia, embargar y secuestrar los dineros adeudados por cualquier concepto por el Departamento de Antioquia a la Cooperativa COOMUNICIPIOS.
1.3. Normas violadas y concepto de la violación:
Los actos administrativos acusados vulneran las siguientes normativas: los artículos 1, 2, 3, 6, 38, 308 y 338 de la Constitución Política: 2, 30, 35, 84, 85, 132, 152, 176, 177, 206 y ss del CCA; las leyes 79 de 1988, 489 de 1998, el Decreto Ley 1482 de 1989, 80 de 1993, 617 de 2000 y 716 de 2001 (no citó ningún artículo en particular de las anteriores legislaciones).
Afirmó el apoderado de la actora, que COOMUNICIPIOS LTDA. no es una entidad descentralizada del orden departamental como equivocadamente lo afirmó la Contraloría de Antioquia en los actos acusados, calificación que constituye una vía de hecho por cuanto la demandada se valió de argumentos que carecen de fundamento legal, interpretando de manera equivocada la naturaleza de la cooperativa al calificarla de entidad descentralizada del orden departamental, con el fin de aparentar un debido proceso administrativo, hecho que conduce a la falsa motivación de las resoluciones acusadas.
Adujo que la Contraloría demandada actuó por fuera de sus límites constitucionales, legales y reglamentarios, desconociendo el orden jurídico así como el debido proceso, el principio de legalidad, pero lo que le pareció más grave fue que se hubiera ratificado de sus equivocadas convicciones, al haber fallado el recurso de reposición confirmando el acto recurrido.
Luego de citar apartes doctrinales relativos a la causal de falsa motivación aduce que resulta evidente en el caso en estudio, pues la Cooperativa de Municipalidades de Antioquia al no tener la naturaleza de ser una entidad descentralizada del orden departamental, sino la de ser una “empresa de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas”, no estaba sometida al pago de la cuota de vigilancia fiscal como lo ordenaron las resoluciones demandadas. Insiste en que no se está discutiendo si la actora es sujeto o no de control fiscal, sino que lo importante es que no estaba obligada al pago de la cuota de auditaje, por no existir una disposición legal que autorizara su cobro.
En criterio del apoderado de la actora, la legislación invocada como vulnerada resultó transgredida por los actos demandados, por cuanto en su expedición la Contraloría de Antioquia desconoció los supuestos de hecho y de derecho que hacían improcedente su actuación.
Del mismo modo consideró que se configuró la causal de falta de competencia del Contralor para fijar la cuota de vigilancia fiscal, como quiera que no existe ningún dispositivo normativo que autorice a los contralores para fijar por medio de actos administrativos, las cuotas de vigilancia fiscal que deben pagar las cooperativas, como en este caso acontece con COOMUNICIPIOS, ya que el soporte aducido por el Contralor para expedir la Resolución 3480 de 2003, en los artículos 8 y 9 de la Ley 617 de 2000 y el 17 de la Ley 716 de 2001, en ningún momento lo facultan para emitir un acto como el demandado.
Lo anterior, por cuanto el artículo 8º de la Ley 617 de 2000 establece el valor máximo de los gastos de las asambleas y contralorías departamentales, norma en la que no se le otorga la competencia para fijar la cuota de vigilancia fiscal. A su vez, el artículo 9º ídem, a pesar de que señala que las entidades descentralizadas del orden departamental deberán pagar una cuota de fiscalización hasta del 0.2%, en ninguna parte de esta disposición se menciona que también la deberán pagar, las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, como lo es COOMUNICIPIOS, que es la expresión de una forma asociativa del sector cooperativo, que para todos los efectos legales se considera como una entidad sin ánimo de lucro y como una cooperativa multiactiva, no incluida en el artículo 68 de la Ley 489 de 1998 como entidad descentralizada.
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CONTESTACION DE LA DEMANDA:
La Contraloría General de Antioquia a través de apoderado judicial, presentó escrito en el que se opuso a las pretensiones de la acción por lo que solicitó se denegaran las súplicas de la demandada[1].
Afirmó que los actos administrativos demandados, fueron expedidos por la Contraloría en el marco de la Ley 617 de 2000 artículos 8 y 9, en concordancia con el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y con el procedimiento descrito en los artículos 40 y 41 de la Ordenanza 42 de 1995 y del Decreto Departamental 4670 de 1996, que constituyen el Estatuto Orgánico de Presupuesto Departamental.
Recordó que el artículo 267 de la Constitución Política señaló que el control fiscal constituye una función pública que ejerce la Contraloría General de la República, que vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación. Mencionó que el artículo 268 fija las atribuciones del...
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