Sentencia nº 25000-23-37-000-2012-00263-01(20586) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 17 de Marzo de 2016
| Fecha | 17 Marzo 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONMUTACION PENSIONAL – Se presenta cuando el empleador adquiere obligaciones de índole pensional y luego las sustituye en el sistema de seguridad social o en una aseguradora / CONMUTACION PENSIONAL TOTAL O PARCIAL – Se presenta cuando el empleador se libera integral o parcialmente de los pasivos pensionales a su cargo 3.1. La conmutación pensional, por tratarse de rentas que financian las pensiones, hace parte de los recursos del Sistema de Seguridad Social, que por mandato constitucional son de destinación específica. 3.1.1. La conmutación pensional tiene antecedentes en los Decretos 2677 de 1971 y 1572 de 1973, en los que fue contemplada como un mecanismo excepcional que permitía al ISS sustituir a las empresas que se encontraban en proceso de cierre o liquidación, en el pago de pensiones legales y convencionales. (…) En ejercicio de esa potestad, el ejecutivo expidió el Decreto 1260 de 2000 que en su artículo 4 estableció las distintas formas en que se podía hacer la conmutación pensional total y señaló que ésta se podría hacer con el (i) Instituto de Seguros Sociales; (ii) con una compañía de seguros a través de una renta vitalicia; (iii) como un retiro programado administrado por una administradora de fondos de pensiones, y (iv) por los demás mecanismos que señale el Gobierno Nacional de acuerdo con la ley. Luego, con el Decreto 941 de 2002 reguló la conmutación parcial y señaló que ésta se podría realizar a través de la constitución de patrimonios autónomos pensionales. 3.1.2. En ese contexto, la conmutación pensional se presenta cuando el empleador, particular o estatal, adquiere obligaciones de índole pensional respecto de sus empleados y las sustituye a una entidad del sistema de seguridad social o a una aseguradora para que ésta la asuma, previo el pago de un capital. La conmutación es total y definitiva cuando el empleador se libera integralmente de toda responsabilidad del pago de los pasivos pensionales, y parcial, cuando éste conserva responsabilidad por el pasivo transferido. Para ello, el empleador traslada a una compañía de seguros, o administradoras de pensiones, o al ISS, cierto capital que representa el valor de las obligaciones pensionales, con la finalidad de que dichas entidades se encarguen del pago de la pensión. FUENTE FORMAL: DECRETO 1260 DE 2000 – ARTICULO / DECRETO 941 DE 2002 – ARTICULO 17 COTIZACIONES DEL EMPLEADOR EN LA CONMUTACION PENSIONAL – Tienen la connotación de contribución parafiscal / COTIZACIONES AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – Las deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores / CONTRIBUCIONES PARAFISCALES – Son contribuciones de naturaleza pública que no ingresan al presupuesto nacional / RECURSOS QUE FINANCIAN LA CONMUTACION PENSIONAL – Son de naturaleza parafiscal ya que están dispuestos para garantizar el servicio de seguridad social en pensiones 3.1.3. S. de lo expuesto que la conmutación pensional es financiada por el empleador en cumplimiento de su obligación de pago de las pensiones de sus trabajadores en el régimen de seguridad social, por tanto, esas rentas constituyen cotizaciones, que además, tienen la connotación de una contribución parafiscal. Las cotizaciones son recursos que provienen de un gravamen obligatorio que deben hacer tanto los trabajadores dependientes e independientes como los empleadores, con un fin específico que no es otro que beneficiar al grupo de trabajadores para quienes después del cumplimiento de los requisitos fijados por el legislador, pueden obtener una pensión. De tal manera que, son rentas de carácter parafiscal en tanto comportan contribuciones obligatorias de naturaleza pública, fruto de la soberanía fiscal del Estado, que no ingresan al presupuesto nacional, que tienen como sujeto pasivo un sector específico de la población, y que deben ser utilizadas para financiar globalmente los servicios que se prestan y para ampliar su cobertura. De hecho, el Sistema de Seguridad Social Integral, consagrado en la Ley 100 de 1993 y en otras disposiciones complementarias, se ocupó de regular todos los elementos que definen una renta parafiscal, señalando quiénes son los destinatarios de los servicios de la seguridad social, cuáles sus beneficiarios, las prestaciones económicas, de salud y de servicios complementarios que se ofrecen, y principalmente, identificando la fuente de los recursos que se destinan para obtener las finalidades propuestas. Ese carácter parafiscal en los términos de la jurisprudencia constitucional implica que tales recursos no pertenecen ni a la Nación, ni a los entes territoriales, ni a las entidades administradoras, ni al empleador. En tal sentido, los recursos con que se financian la conmutación pensional son de naturaleza parafiscal, en tanto están dispuestos para garantizar el servicio de seguridad social de pensiones. FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 1 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 135 SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL – A él pertenecen los recursos de la conmutación pensional que garantizan la cobertura de las pensiones / PRIMAS DE CONMUTACION PENSIONAL MEDIANTE RENTA VITALICIA – Son rentas de destinación específica que no pueden ser empleadas para fines distintos a la seguridad social / RECURSOS DE LA SEGURIDAD SOCIAL – Sobre ellos existe la prohibición para el Estado de imponer tributos / PRIMAS DE CONMUTACION PENSIONAL – No son materia imponible y por tanto no pueden ser gravadas por ninguna autoridad con facultad impositiva 3.1.5. Claro lo anterior, la Sala considera que los recursos de la conmutación pensional que tengan por destino garantizar la cobertura de las pensiones, mediante la protección de las contingencias que afectan a las personas afiliadas o beneficiarias, hacen parte del Sistema de Seguridad Social. 3.2. Al tener tal naturaleza –recursos de seguridad social-, las primas de conmutación pensional bajo la modalidad de renta vitalicia son de destinación específica, esto es, no pueden ser empleados para fines diferentes a la seguridad social. Así lo establece expresamente el artículo 48 de la Constitución Política al disponer “no se podrán destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines diferentes a ellas”. (…) 3.3. Sobre el alcance de este mandato constitucional, la Sala ha señalado que los recursos del sistema tanto en salud como en pensiones no pueden ser destinados a un objeto diferente dentro del sistema, lo que incluye la prohibición para el Estado de imponer tributos sobre tales recursos. Primero, porque en razón de su carácter parafiscal, no le pertenecen ni a la Nación ni a los entes territoriales y, como tal, estos últimos no tienen facultad impositiva sobre ellos. Segundo, dada la destinación específica que frente a los recursos de la seguridad social estableció el artículo 48 constitucional, cuyo propósito no es otro que procurar que los recursos se destinen totalmente a la satisfacción de la seguridad social en pensiones sin que se vean afectados por impuestos. De tal manera que, los recursos del sistema de seguridad social, como los analizados, no son materia imponible, razón por la cual no pueden ser gravados por ninguna autoridad que detente la facultad impositiva, incluidos, los entes territoriales. Es importante precisar que la Corte Constitucional, en sentencia C-090 de 2011, señaló que el hecho de que el legislador en el artículo 135 de la Ley 100 de 1993 no fijara expresamente que los entes territoriales no podían gravar los recursos de la seguridad social, no es esencial o indispensable para entender que dichos recursos no pueden ser objeto de gravámenes territoriales, toda vez que esos dineros no pueden dar origen a un obligación tributaria. FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 48 / LEY 100 DE 1993 – ARTICULO 135 NOTA DE RELATORIA: Sobre el alcance del artículo 48 de la Constitución Política se citan las sentencias del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 13 de junio de 2013, Exp. 25000-23-27-000-2008-00058-01(17973), C.P.H.F.B.B. y; de 26 de noviembre de 2015, Exp. 05001-23-31-000-200506730-01(20021), C.P.C.T.O. de R. PAGOS DE INDUSTRIA Y COMERCIO SOBRE PRIMAS DE CONMUTACION PENSIONAL – Constituyen pago de lo no debido al no existir un título o fuente de donde emane la obligación de liquidar el tributo / PAGO DE LO NO DEBIDO – Para su procedencia no es requisito corregir la declaración privada / TERMINO PARA SOLICITAR LA DEVOLUCION DEL PAGO DE LO NO DEBIDO – Es el término de prescripción de la acción ejecutiva del Código Civil / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO SOBRE PRIMAS DE CONMUTACION PENSIONAL – Lo pagado se debe solicitar en devolución dentro del término previsto para el pago de lo no debido En igual sentido, se pronunció la Sala al declarar la procedencia del pago de lo no debido del impuesto de industria y comercio pagado sobre recursos destinados al sistema general de riesgos profesionales -antes y durante la vigencia de la Ley 788 de 2002-, norma que gravaba con el tributo la citada renta y que fue declarara inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1040 de 2003, dada la destinación específica de las rentas del sistema de seguridad social. 3.5. Así las cosas, los pagos del impuesto de industria y comercio realizados sobre las primas por conmutación pensional bajo la modalidad de renta vitalicia, constituyen pagos de lo no debido, pues no existe un título o fuente de donde emanara la obligación de liquidar y pagar dicho tributo, pues como se explicó, por mandato constitucional esos recursos no son materia imponible. 3.6. En consecuencia, sí se configuró el pago de lo no debido y, por ende, el derecho a solicitar la devolución de lo que se pagó por concepto de impuestos, como pasa analizarse a continuación. (…) 4.1. La Sala ha considerado que la normatividad tributaria ha establecido la figura del pago de lo no debido a favor de los contribuyentes y para ello ha señalado las reglas para su procedencia, sin que dentro de ellas se...
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