Sentencia nº 11001-33-31-711-2012-00158-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 21 de Enero de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 641179109

Sentencia nº 11001-33-31-711-2012-00158-01 de Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda, de 21 de Enero de 2016

Número de sentencia11001-33-31-711-2012-00158-01
Fecha21 Enero 2016
MateriaDerecho Laboral y Seguridad Social

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SUPRESION CARGO / D. EN SUPRESION Y OTRO / PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD – Derecho a la interpretación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación de las fuentes formales / SOBRE LA INCORPORACION DE LOS EXFUNCIONARIOS DEL D. A LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE MIGRACION COLOMBIA – Garantías creadas en favor de los empleados del D., a raíz de la supresión de cargos – Sobre el régimen salarial y prestacional – Sobre los derechos adquiridos – Confirma fallo que negó las pretensiones de la demanda, por no existir afectación del régimen de carrera – Fuente formal – Ley 1444 de 2011, Decreto 4057 de 2011, Decreto 4062 de 2011, Decreto 4063 de 2011, Decreto 4070 de 2011, Decreto 2147 de 1989

Esta Corporación para resolver el problema jurídico planteado por el recurrente, analizará los siguientes aspectos relevantes para arribar a la decisión del caso de autos, así (i) Principio de favorabilidad, (ii) Supresión del Departamento Administrativo de Seguridad y la incorporación de los exfuncionarios a la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia (iii) del Régimen de carrera en el Departamento Administrativo de Seguridad (iv) La variación de régimen salarial y prestacional del personal que estaba en el Departamento Administrativo de Seguridad y que fueron incorporados a las diferentes entidades a las que fueron distribuidas las funciones y sus efectos en los derechos laborales, y (v) Del Caso Concreto.

EL PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD

Uno de los referentes más cercanos en relación con la doctrina constitucional acerca del principio de favorabilidad laboral es el fallo SU-1185 de 2001. En esa oportunidad la Corte Constitucional decidió dejar sin efectos un fallo de casación de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Las ratione decidendi del caso se edificaron sobre dos pilares: (i) la obligación de los jueces de la República de someterse en sus decisiones al derecho, bajo la idea de la fuerza material de ley de las convenciones colectivas y su carácter de acto solemne, y (ii) la obligación de los jueces de la República de aplicar las garantías constitucionales de la igualdad formal ante la ley y el principio de favorabilidad laboral en caso de duda en la interpretación de las disposiciones de las convenciones colectivas.

Independientemente de las connotaciones particulares que el caso comportaba, en la medida en que se trataba de una acción de tutela contra una providencia judicial, y además que la entidad demandada era la Corte Suprema de Justicia, que para el caso actuaba como Tribunal de Casación, la Corte Constitucional fijó una importante doctrina en materia de favorabilidad laboral, cuyo contenido es pertinente para el caso al ofrecer claridad sobre el entendido y alcance de la mencionada garantía.

Entre las garantías contempladas en el Decreto 4057 de 2011, se encuentra las siguientes:

  1. - incorporación de los servidores que las cumplían las funciones trasladadas.

  2. Incorporaciones sin solución de continuidad y en la misma condición de carrera o provisionalidad que ostentaban en el Departamento Administrativo de Seguridad (D.). Los empleados de libre nombramiento y remoción que se incorporen en cargos de carrera, adquirirán la calidad de empleados en provisionalidad.

  3. - Se respetan la condición de padre o madre cabeza de familia, discapacitado o próximo a pensionarse.

  4. - El régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal de los servidores que sean incorporados será el que rija en la entidad u organismo receptor.

  5. - Se establece la equivalencia entre cargos, y el cálculo de la asignación básica.

  6. - Actualización del registro de carrera administrativa.

Ahora, entre las entidades que se trasladó funciones del Departamento Administrativo de Seguridad (D.), se encuentra la Unidad Administrativa Especial de Migración Colombia, creada mediante el Decreto 4062 del 31 de octubre de 2011, norma que regula, creación y naturaleza jurídica de la entidad, objetivos, funciones, estructura de la entidad, y en el Artículo 28. Consagra el régimen de personal, en los siguientes términos.

LA VARIACIÓN DE RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DEL PERSONAL QUE ESTABA EN EL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE SEGURIDAD Y QUE FUERON INCORPORADOS A LAS DIFERENTES ENTIDADES A LAS QUE FUERON DISTRIBUID. LAS FUNCIONES Y SUS EFECTOS EN LOS DERECHOS LABORALES.

Se reitera, mediante el Decreto 4057 de 2011, se suprimió el D., se reasignan unas funciones, se establece la incorporación y se estableció que el régimen salarial, prestacional, de carrera y de administración de personal incorporado será el que rija a cada entidad u organismo receptor.

Respecto de las consecuencias jurídicas de este cambio de régimen, para los exfuncionarios del D. que fueron incorporados a cada entidad u organismo receptor, señala el demandante que el cambio no puede desmejorar sus derechos laborales adquiridos cuando laboraban en el D., y en ese sentido debe seguir cobijado por el régimen especial.

Así las cosas, la pregunta que a este respecto debe hacerse, es, si el cambio en el régimen laboral implica el desconocimiento de los derechos adquiridos de los trabajadores. Para determinar si el régimen salarial y prestacional al que están sujetos personal que estando al servicio del D. que fueron incorporados a cada entidad u organismo receptor constituye o no un derecho adquirido y si los beneficios que se derivan de pertenecer a un régimen especial también lo son, por lo que se encuentra conveniente recordar primero los elementos esenciales de dichos conceptos.

Derechos adquiridos

De conformidad con la jurisprudencia constitucional, los derechos adquiridos son aquellos que han ingresado definitivamente en el patrimonio de la persona. Así, el derecho se ha adquirido cuando las hipótesis descritas en la ley se cumplen en cabeza de quien reclama el derecho, es decir, cuando las premisas legales se configuran plenamente. De acuerdo con esta noción, las situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas en que los supuestos fácticos para la adquisición del derecho no se han realizado, no constituyen derechos adquiridos sino meras expectativas.

A este respecto la Corte Constitucional ha señalado:

La Corte ha indicado que se vulneran los derechos adquiridos cuando una ley afecta situaciones jurídicas consolidadas que dan origen a un derecho de carácter subjetivo que ha ingresado, definitivamente, al patrimonio de una persona. Sin embargo, si no se han producido las condiciones indicadas, lo que existe es una mera expectativa que puede ser modificada o extinguida por el legislador[6]. (Sentencia C-584/97, M.E.C.M.)

En cuanto a su ámbito de protección, la Corte ha dicho que, por disposición expresa del artículo 58 constitucional, los derechos adquiridos son intangibles, lo cual implica que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores, no obstante lo cual ésta pueda modificar o, incluso, extinguir los derechos respecto de los cuales los individuos tienen apenas una simple expectativa…

De la jurisprudencia transcrita se concluye que ni la ley ni las autoridades administrativas o judiciales pueden modificar situaciones jurídicas que se han consolidado conforme a leyes anteriores, pero pueden hacerlo en caso de meras expectativas.

Sin embargo, debe reconocerse que esta posición deja en claro las nociones de derecho adquirido, mera expectativa y potestad de configuración del legislador, pero no resuelve la duda acerca del problema jurídico planteado, pues de acuerdo con la demanda, los beneficios obtenidos en el régimen especial del D., son derechos adquiridos que han sido desconocidos como resultado del cambio de régimen laboral.

En otras palabras, el haber clarificado el significado del concepto de derecho adquirido no es suficiente para determinar si la situación jurídica modificada por el homologación del actor al régimen general fue o no inconstitucional.

Afectación de los derechos adquiridos con el cambio de régimen salarial y prestacional

Sin embargo, la Corte precisó que no existe un desconocimiento de los derechos adquiridos cuando, a futuro, el legislador define un nuevo régimen laboral para los funcionarios de una entidad que es reestructurada; en tal hipótesis solamente se estarían afectando las expectativas que tenían aquellos funcionarios. Al respecto, la Corte señaló: “Por lo mismo y acorde con la tesis general de los derechos adquiridos, las meras expectativas, es decir, las situaciones jurídicas que no se han configurado o consolidado en cabeza de sus futuros titulares, pueden ser discrecionalmente modificadas por el legislador de acuerdo con la evaluación que haga de las necesidades públicas.”

De la anterior pauta jurisprudencial, se puede establecer:

➢ Que la incorporación con el régimen de carrera que rige a la entidad receptora, no puede entenderse que se están desconociendo los derechos adquiridos de los trabajadores reubicados y los principios constitucionales en materia laboral.

➢ Que la estabilidad laboral de los empleados de carrera no es absoluta, en la medida que la administración pública está facultada para adecuar su funcionamiento a las necesidades del servicio; sin que lo anterior implique el menoscabo del derecho a la estabilidad laboral.

➢ Que la protección de los servidores inscritos en carrera administrativa de una entidad suprimida, en virtud de la estabilidad laboral, no puede ir más allá de la incorporación, reincorporación o la indemnización.

➢ Que el Estado no puede garantizar la vigencia de un régimen de una entidad, que en virtud de la supresión, no existe.

➢ Que los beneficios de ascenso y retiro de un régimen especial de carrera extinto, no constituyen derechos adquiridos para los servidores vinculados a éste, toda vez, que la estabilidad de estos cargos públicos y el acceso de los ciudadanos a la Administración Pública, tendrá vigencia mientras subsista el régimen o la entidad que lo sustenta.

➢ Que...

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