Sentencia nº 73001-23-31-000-2003-00634-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Junio de 2015
| Fecha | 04 Junio 2015 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Declara nulidad absoluta del contrato de arrendamiento suscrito entre las Empresa de Acueducto y Alcantarillado del Espinal e Inversiones Ganaderas del Tolima, Invergan, pues se demostró que realmente se estaba frente a la figura de un contrato de concesión / ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega, pretensiones de la demanda, imposibilidad de repetir cuando las partes actúan a sabiendas de existencia de un objeto ilícito. Caso de contrato de arrendamiento sobre los mataderos del Espinal y Chicoral celebrado entre la Sociedad Inversiones Ganaderas del Tolima Limitada y la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Espinal E.S.P.
En primer lugar, la Sala quiere resaltar que entre la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo del Municipio de Espinal E.S.P. y la Sociedad Inversiones Ganaderas del Tolima Ltda – INVERGAN, celebraron un contrato con fundamento en el cual la entidad municipal entregaría a una sociedad particular la explotación y prestación del servicio público de “sacrificio de animales de abasto público y manejo de sus subproductos y demás afines”, servicio que como se vio ad initio de estas consideraciones por su naturaleza se encuentra radicado exclusivamente en cabeza de la entidad municipal. Es decir, debe entenderse que el contrato aquí analizado, no se limita a la entrega a título de arrendamiento de unos inmuebles a Invergan Ltda., para que ésta desarrolle actividades propias de su objeto social; sino que se trata de la entrega de unos inmuebles a la contratista para que ésta desarrolle una actividad propia y exclusiva de la administración, esto es la prestación del servicio público de matadero - “sacrificio de animales de abasto público y manejo de sus subproductos y demás afines”. Es por esto que debe entenderse que lo que aquí se celebró no fue un contrato de arrendamiento de inmueble sino de concesión de la administración a un particular para la explotación y prestación de un servicio público, al punto que aquí el inmueble deviene en un elemento meramente accidental, en tanto que la administración podía entregar la explotación del servicio y el contratista encargarse de lo correspondiente al inmueble, si así se hubiera pactado, sin que esto mutara la esencia del contrato de concesión. (…) En conclusión, la Sala considera que el negocio jurídico que hoy se revisa y cuyo incumplimiento se demanda, es en realidad un contrato de concesión, donde la administración pública se obligaba a entregar a la contratista un inmueble destinado exclusivamente a la prestación de un servicio público cuya explotación y prestación se encuentra reservada exclusivamente para la administración pública, quien puede desarrollarlo directa o indirectamente, en este último caso mediante una concesión del servicio público. Al respecto debe aclararse que por cuanto se trata de una actividad que es de titularidad exclusiva de la administración ésta no podía entregarla a título de arrendamiento a la contratista, ya que no podía desentenderse de la prestación del servicio público sino que estaba obligada a mantener la vigilancia, control y supervisión de la prestación de dicho servicio y garantizar la atención de esta necesidad de la comunidad, consistente en el abasto público de las carnes, sus derivados y afines. Es por lo anterior, que el mismo contrato estableció en la cláusula décima quinta que la administración ejercería “la interventoría” del cumplimiento del contrato. (…) En conclusión, la Sala advierte que aunque las partes denominaron al contrato entre ellas celebrado “de arrendamiento”, en realidad la figura negocial configurada corresponde a la de un contrato de concesión del servicio público de matadero municipal, ante lo cual encuentra necesario valorar de oficio y a la luz de la naturaleza jurídica de la empresa prestadora de servicio públicos domiciliaria, la legalidad del objeto contractual allí previsto.
NATURALEZA JURIDICA DE LOS MATADEROS - Servicio público
El artículo 365 constitucional, instituyó la prestación de los servicios públicos, como una finalidad inherente al Estado Social, cuyo deber es asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Para el efecto, la Carta Magna dispuso que los servicios públicos estén sometidos al régimen jurídico que fije la ley y que pueden ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares, aunque con la facultad reservarse “determinadas actividades estratégicas o servicios públicos”. De manera que, la prestación de los servicios públicos, en todo caso, estará bajo la regulación, el control y la vigilancia de las entidades públicas. Dicho lo anterior, lo primer que debe tenerse en cuenta es que los mataderos son bienes destinados a la prestación de un servicio público cual es, precisamente, la de matadero de los animales de abasto público. Al respecto debe considerarse que la actividad de los mataderos es un servicio público del orden municipal y, en consecuencia, corresponde a las autoridades municipales garantizar los derechos de quienes concurren al desarrollo de dicha actividad, bien sea en condición de productores, comerciantes o de consumidores finales. Al respecto, la Ley 9 de 1979, con el objeto de proveer las normas generales que sirvieran de base para preservar, restaurar y mejorar las condiciones sanitarias en lo que se relaciona a la salud humana, dispuso dentro de su Título V, lo correspondiente a los Alimentos y allí previó los procedimientos y medidas que se deben adoptar para la regulación, legalización y control de las carnes, sus derivados y afines. (...) La legislación colombiana dispuso que éste sólo puede realizarse en mataderos autorizados por la autoridad competente, esto es, por el Ministerio de Salud, a quien además le corresponde reglamentar el sacrificio, faenado y transporte de los animales y las carnes , y en general, reglamentar las condiciones que se deben cumplir en actividades de producción, elaboración, transformación, fraccionamiento, conservación, almacenamiento, transporte, expendio, consumo, exportación o importación de la carne y sus productos derivados, e incluso, de aquellos productos procedentes de animales diferentes a los bovinos destinados al consumo humano. (...) En Colombia solamente se permite sacrificar y faenar animales de abasto público en los mataderos aprobados por el Ministerio de Salud o por la autoridad delegada por éste, excepto en los eventos de mataderos de exportación, donde adicionalmente se requiere la aprobación del Ministerio de Agricultura.
REEMBOLSO DE CANON - Condena al Acueducto del Espinal al pago del primer canon acordado entre las partes / PERJUICIOS MATERIALES - Niega, al revocar decisión de primera instancia que ordenaba el pago de lucro cesante en favor del demandante
Pues bien, como la nulidad absoluta aquí se decretará oficiosamente o, lo que es lo mismo, no ha sido solicitada por ninguna de las partes, si se ordenara alguna restitución no se estaría transgrediendo la razón de serla regla jurídica contenida en el aforismo in pari causa turpitudinem cessat repetitio”, y, como la parte actora entregó $5.500.000 pero nunca se aprovechó de los bienes concesionados porque no le fueron entregados, si se ordenara la restitución de esta suma, no podría afirmarse entonces que el negocio terminó produciendo en la práctica todos los efectos como si fuera válido. Frente a este pago hay absoluta certeza del daño, básicamente, porque el comprobante de egreso expedido por Invergan Ltda., el 7 de septiembre de 2001 para cancelar a la Empresa de Acueducto, Alcantarillado y Aseo la suma de $5.500.000.oo por concepto de canon de arrendamiento del mes de octubre, coincide con la certificación expedida por la entidad demandada el 6 de agosto de 2002, en donde hizo constar que “Invergan Ltda., canceló a la empresa la suma de $5.500.000.oo por concepto del canon de arrendamiento del mes de octubre de 2001, según da cuenta el comprobante de ingreso No. 008155 de septiembre 7 de 2001”. (…) En conclusión, la Sala reconocerá a favor de la Sociedad Inversiones Ganaderas del Tolima Ltda. - Invergan Ltda., la suma de $10.089.969,83, por concepto restituión.
NULIDAD ABSOLUTA - Excepción, non reformatio in pejus, acreditada causal de nulidad absoluta
Sin embargo, la Sala debe aclarar que esta garantía, aunque de raigambre ius fundamental y constitucional, no es de carácter absoluto, pues debe anotarse que la declaratoria oficiosa de la nulidad absoluta tiene lugar, incluso, en aquellos eventos en que el fallador de segunda instancia se encuentre ante un apelante único. De manera que si en el trámite de la segunda instancia, que se surte en virtud del recurso de un apelante único, se advierte una causal de nulidad absoluta, es poder-deber del juez el decreto oficioso de ella porque se lo impone el control de legalidad que el ordenamiento e manda en aras de la protección del interés general que envuelve la defensa del orden público y las normas imperativas. Por lo tanto, jamás podrá decirse que, en un caso como el que se acaba de mencionar, el decreto oficioso de la nulidad absoluta lleve consigo la violación del principio de la reformatio in pejus porque la protección del orden jurídico es un interés general que debe prevalecer sobre el interés particular que contiene el principio de no reformar la sentencia en perjuicio del apelante único.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil quince (2015).
Radicación número: 73001-23-31-000-2003-00634-01(37566)
Actor: SOCIEDAD INVERSIONES GANADERAS DEL TOLIMA LTDA. - INVERGAN LTDA.
Demandado: EMPRESA DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO Y ASEO DEL ESPINAL E.S.P.
Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES...
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