Sentencia de Constitucionalidad nº 223/16 de Corte Constitucional, 4 de Mayo de 2016

La acción de inconstitucionalidad solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 112 A (parcial) de la Ley 65 de 1993, adicionado por el artículo 74 de la Ley 1709 de 2014.

A continuación se resalta el aparte demandado:

“”LEY 1709 DE 2014

(enero 20)[1]

Por medio del cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones

DECRETA:

ARTÍCULO 112 A. Visita de niños, niñas y adolescentes. Las personas privadas de la libertad podrán recibir visitas de niños, niñas o adolescentes que sean familiares de estas en el primer grado de consanguinidad o primero civil, por lo menos una vez al mes, sin que coincida con el mismo día en el que se autorizan las visitas íntimas. Durante los días de visita de niños, niñas o adolescentes se observarán mecanismos de seguridad especiales y diferenciados para garantizar el respeto de sus derechos y libertades fundamentales.

Los menores de 18 años deberán estar acompañados durante la visita de su tutor o tutora o, en todo caso, de un adulto responsable.

Los establecimientos de reclusión deberán contar con lugares especiales para recibir las visitas de niños, niñas y adolescentes, diferentes de las celdas y/o dormitorios, los cuales deben contar con vigilancia permanente”.

Los accionantes (D-10914 y D-10932), el primero de ellos privado de la libertad[2], coinciden en solicitar la inexequibilidad de la expresión “primer grado de consanguinidad o primero civil” por vulnerar esencialmente los derechos de los internos y de los menores de edad familiares a una vida digna, a la igualdad y a la unidad familiar, contenidos en los artículos 5, 11, 12, 13, 42, 44, 93 y 94 de la Constitución, así como en los artículos 5.2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 5.2, 10.3, 23.1 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; y 4º, 5.2, 17.1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

Estiman que la medida adoptada conlleva al aislamiento de la persona privada de la libertad de su entorno familiar, que además se torna discriminatoria al negar la visita de los familiares en los demás grados de consanguinidad y civil. En esa medida, sostienen que lo demandado contradice el derecho a la igualdad, en su contenido de proscripción de discriminación por origen familiar, al excluir a los que no son descendientes directos del interno, a lo cual se suma el concepto sociológico de familia (de crianza), lo que menoscaba en últimas la unidad familiar del interno y la protección reforzada del menor.

Concluyen que se está ante una forma de segregación estatal, al fijarse un trato diferenciado sin justificación jurídica y fáctica, que recae sobre las familias y los sectores sociales en situación de debilidad.

1. Ministerio del interior. Solicita declarar inexequible la expresión demandada. Manifiesta que el Estado está llamado a adoptar medidas que garanticen la unidad familiar como garantía de los derechos del recluso y su resocialización, además de la protección reforzada que se debe dar a las familias de crianza. Observa que dado el interés superior de los niños se les debe salvaguardar la unidad familiar por la sociedad y el Estado.

2. Ministerio de Justicia y del Derecho. Encuentra inconstitucional lo impugnado, al contemplar medidas discriminatorias para las personas privadas de la libertad, que repercuten principalmente en los menores de edad al restringirles su derecho a las visitas. Explica que la integración de la familia hoy comprende aspectos como la solidaridad y apoyo mutuo que integran el concepto de familia.

3. Dirección de Política Criminal y Penitenciaria, Ministerio de Justicia y del Derecho. Pide la inexequibilidad del artículo parcialmente acusado. Refiere que actualmente el concepto de familia incluye a los menores que no ostentan parentesco de consanguinidad o civil. Se instituye una restricción irrazonable y desproporcionada al recaer sobre el interno y los menores de edad en cuanto a la unidad familiar y la resocialización de aquel.

4. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Como lo había solicitado en su intervención respecto del expediente D-10875 (cosa juzgada constitucional), encuentra exequible lo demandado en el entendido que también podrán visitar a los internos aquellos menores que demuestren un vínculo estrecho de familiaridad, lo cual requerirá una reglamentación por el Inpec. Precisa que la disposición legal compromete los derechos de las personas privadas de la libertad a la unidad familiar, así como su resocialización, al igual que el interés superior del menor y de aquellos que sin tener el grado de consanguinidad o civil han creado una relación familiar estable.

5. Defensoría del Pueblo. Pide que se declare inexequible la expresión acusada al impedir a quienes se encuentren privados de la libertad mantener contacto con los menores que hacen parte de su familia pero que no se encuentran dentro del primer grado de consanguinidad o civil. Estima obstaculizado el proceso de resocialización, la dignidad de los internos y la garantía de las familias que surgen de la crianza.

6. Instituto Nacional Penitenciario y C.I.. Insta a la exequibilidad en el entendido que las medidas de control adoptadas por el Inpec para el ingreso de menores antes que constituir un hecho discriminatorio son medidas de salvaguarda de sus derechos, orientadas al afianzamiento de los lazos familiares.

7. Academia Colombiana de Jurisprudencia. Expone algunas consideraciones soportadas en sentencias de la Corte que destacan el alcance del derecho a tener una familia y no ser separada de ella, al concepto extendido de familia, al interés superior del menor y al régimen de visitas, para terminar concluyendo que las pretensiones del accionante deben negarse.

8. Universidad de los Andes[3]. Considera que la medida adoptada por el legislador no cumple las exigencias del criterio de idoneidad, porque no tiene un fin constitucionalmente legítimo. No encuentra que se establezca el fin ni la relevancia social, además de introducirse una desigualdad entre las personas, que desatiende situaciones diversas de quienes han asumido un rol parental o sin pertenecer a una misma familia.

   Llama la atención en cuanto a que el análisis y la toma de decisiones sobre medidas restrictivas del régimen de visitas a internos ha de atender aspectos relativos: i) al impacto del encarcelamiento de un familiar en los menores de edad; ii) al rol de las visitas entre menores e internos; iii) la frecuencia del contacto entre menores e internos; iv) al impacto en los menores de las visitas a establecimientos educativos; y v) al impacto de las visitas de familiares en los internos. Concluye que la norma, en lo acusado, se constituye en un nuevo obstáculo de contacto entre las personas privadas de la libertad y sus familiares, que dificulta obtener los beneficios de las visitas que la investigación empírica ha identificado.

9. Universidad Nacional[4]. Informa que los contactos con el exterior tienen en general para los internos un efecto positivo en la salud mental, al ayudarles a mantener la comunicación con el mundo exterior y tener otros marcos de referencia y de actuación para su comportamiento. El papel de las visitas será más importante cuanto más particular sea el vínculo afectivo entre el visitado y la visita. Aduce que debe evitarse que el menor soporte una responsabilidad impropia de su edad y su rol. Los servicios de familia del Estado han de verificar de forma apropiada para la edad y desarrollo del menor que éste desea seguir visitando al familiar, que puede requerir la evaluación psicológica y familiar de las personas que son responsables del menor, como examinar las demás cuestiones de seguridad[5].

   De otra parte, expone que la razonabilidad de la medida está del lado de no agravar la situación del privado de la libertad impidiéndole el desarrollo de sus vínculos familiares. Anota que el Estado tiene la obligación de tomar medidas y adoptar políticas conducentes que garanticen efectivamente el derecho de mantener y desarrollar las relaciones familiares y sentimentales respecto de los internos, sin excusarse en la carencia de recursos económicos, por lo que encuentra irrazonable y desproporcionada la medida legislativa[6].

10. Universidad S.A.. Propone la inexequibilidad de la disposición demandada al desconocerse no solo los derechos de los internos al tratamiento digno y la unidad familiar, sino también de los menores de edad a tener una familia y no ser separada de ella. Encuentra evidente el trato discriminatorio, la afectación a la garantía de reinserción social y la reducción del concepto de familia.

11. Universidad Santo Tomás. Reclama la inconstitucionalidad de la expresión cuestionada. Anota que el Estado está obligado a permitir que las personas privadas de la libertad mantengan sus lazos familiares y los menores de edad conserven los vínculos afectivos, dentro del concepto amplio de familia que no se reduce al primer grado de consanguinidad o civil. Observa que la medida legislativa vulnera el derecho a la igualdad por cuanto no pueden limitarse otros derechos a aquellos que comprometen la decisión judicial, además de truncar el proceso de resocialización de los internos.

El Ministerio Público considera que la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia que ponga fin al expediente D-10875, en atención a que los cargos allí formulados resultan idénticos a los que se proponen en la demanda sub examine. Expone que el cargo que podría considerarse distinto es la presunta vulneración de la igualdad, aunque tampoco llevaría a desvirtuar la constitucionalidad de la norma demandada. Además, solicita la inhibición sobre la primera demanda (D-10914) por cuanto el ciudadano se encuentra privado de la libertad.

Luego de transcribir los argumentos que le llevaron en su momento a proponer la exequibilidad de la expresión acusada[7], precisa que también debe declararse constitucional respecto del derecho a la igualdad, al no existir una obligación de tratar de forma idéntica todos los vínculos familiares. Afirma que el trato diferenciado que se da a los distintos grados de consanguinidad y a los lazos naturales de carácter familiar que puedan existir entre un menor de edad y un interno está plenamente justificado al buscar un fin legítimo como es garantizar integralmente los derechos de los menores en un entorno hostil, sin afectar sus relaciones paterno-materno filiales en el marco de su desarrollo integral, ni desconocer de manera desproporcionada la igualdad de trato de los reclusos.

1. Competencia

   La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto, por cuanto la norma parcialmente acusada hace parte de una Ley de la República -artículo 241.4 superior-.

2. Improcedencia de la inhibición

   El Ministerio Público solicita a la Corte que se declare inhibida para proferir una decisión de fondo en el proceso D-10914, en razón a una falta de legitimación por activa derivada del hecho de que el accionante se encuentra privado de la libertad por condena de autoridad judicial y, por tanto, suspendido en el ejercicio de sus derechos políticos.

   La Sala considera que tal solicitud no está llamada a prosperar atendiendo el cambio de jurisprudencia que se dio desde los Autos 241 y 242 de 2015, reiterados recientemente en las sentencias C-387 de 2015 y C-026 de 2016, para señalar que “la pena de inhabilitación para el ejercicio de derechos y funciones públicas no priva a los condenados del derecho a interponer la acción pública de inconstitucionalidad”. Así fue sintetizada la nueva posición sobre el tema:

   “(i) La Constitución sólo exige ostentar la calidad de ciudadano para ejercer el derecho a instaurar acciones de inconstitucionalidad. (ii) Si bien este es un derecho político, es también fruto del derecho fundamental a acceder a la administración de justicia, que en el marco político es además universal. Dado que el acceso a la justicia es esencial para garantizar el goce efectivo de los demás derechos y libertades, y para definir los límites de las instituciones estatales, la suspensión parcial del derecho a interponer acciones públicas no es sólo la restricción de un derecho político, sino la reducción de la efectividad de todos los demás derechos constitucionales, lo cual es inadmisible. (iii) Es necesario ser coherente con el desarrollo institucional de la acción pública de inconstitucionalidad, y esto supone no detener la ampliación del grupo de ciudadanos colombianos titulares de ese derecho fundamental, aunque es preciso aclarar que no se trata de ampliar el catálogo de derechos de las personas condenadas, sino de garantizar su acceso a la justicia constitucional. (iv) Es necesario actualizar el entendimiento de la Constitución para comunicarlo con la realidad penitenciaria y el derecho internacional de los derechos humanos”[8].

   En consecuencia, no se accederá a la solicitud de la Procuraduría por cuanto el actor se encuentra legitimado para presentar la acción de inconstitucionalidad.

3. Configuración de la cosa juzgada constitucional

   Dado que con posterioridad a la admisión de la demanda se profirió la sentencia C-026 del 03 de febrero de 2016 que resolvió una demanda (D-10875) presentada contra el mismo aparte impugnado y por los mismos cargos[9], la Corte procederá a declarar la cosa juzgada constitucional (art. 243 superior).

   En la sentencia C-987 de 2010 se indicaron los presupuestos para que se configure la cosa juzgada constitucional: “(i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia anterior”.

   La reciente decisión planteó como problema jurídico el siguiente: “le corresponde a la Corte establecer si la norma parcialmente acusada, por el hecho de limitar las visitas de las personas privadas de la libertad por parte de menores de edad, sólo a quienes se encuentren en el ´primer grado de consanguinidad o primero civil´, desconoce los derechos de la población carcelaria y de los niños, niñas y adolescentes a una vida digna, a la igualdad y a la unidad familiar”[10].

   Como respuesta al problema jurídico planteado, la Corte expuso una serie de consideraciones que responden sustancialmente los cuestionamientos generados en esta nueva demanda. Luego de referir a la especial sujeción que surge entre el Estado y las personas privadas de la libertad, a la familia y su ámbito de protección, a la protección de la unidad familiar de los internos, a los antecedentes de la norma acusada y a la sentencia T-111 de 2015, esta Corporación determinó lo siguiente:

   “9.13. (…) La misma resulta a todas luces desproporcionada, inadecuada e innecesaria, en relación con las limitaciones que genera en el ejercicio de los derechos a la unidad familiar y a la dignidad humana, y con respecto al alcance claramente discriminatorio que produce. Ello, no solo en perjuicio de las personas privadas de la libertad, sino también de aquellos menores de edad que tienen un vínculo afectivo y estrecho con el recluso, y que al no ser parientes de este en el“el primer grado de consanguinidad o primero civil”, no pueden acceder de ninguna manera a la visita carcelaria y, por tanto, no pueden tener ningún tipo de contacto directo con su familiar cercano. (…)

   9.16. Como consecuencia de lo anterior, no se pone en duda que la expresión acusada desconoce abiertamente el deber constitucional impuesto al Estado de garantizar, tanto a las personas privadas de libertad como a sus familiares menores de edad, el derecho a preservar sus relaciones familiares, pues la misma no permite que niños, niñas y adolescentes con los que se han mantenido lazos afectivos y de convivencia, como puede ser el caso de nietos, sobrinos e hijos de crianza, mantengan contacto permanente con sus familiares privados de la libertad, lo cual puede producir, frente al primer grupo de sujetos, una afectación grave a su desarrollo afectivo e integral, y con respecto a los segundos, una desmejora en su proceso de resocialización que, precisamente, constituye el fin esencial de la pena. (…)

   10.7. En ese sentido, considerando que el ingreso de los menores de edad a los establecimientos penitenciarios puede entrañar algún tipo de riesgo para el respeto y garantía de sus derechos y libertades, el ejercicio de ponderación que en el presente fallo se realiza en favor de la unidad familiar, la dignidad humana y la igualdad, exige, prima facie, que, correlativamente, el Gobierno Nacional, a través de las autoridades competentes, adopte y haga efectiva todas y cada una de las medidas que la propia norma acusada impone para garantizar la seguridad e integridad de los niños, niñas y adolescentes, y adopte cualquier otra que adicionalmente considere necesaria para el cumplimiento de dicho propósito. De ese modo, la visita de menores de edad a las Cárceles y Centros de Reclusión del país, deben llevarse a cabo, por lo menos, conforme con las siguientes reglas:

   - Las visitas deben tener lugar en días distintos a aquellos en que se lleva a cabo la visita íntima.

   - Las visitas deben realizarse en lugares especiales, habilitados para el efecto, diferentes a dormitorios y celdas, los cuales deben contar con vigilancia permanente durante el tiempo de duración de la visita.

   - Durante la visita los menores deben estar acompañados de su tutor o tutora y, en todo caso, de un adulto responsable.

   - En los días de visita de niños, niñas o adolescentes se deben adoptar mecanismos especiales y diferenciados de seguridad que permitan garantizar el respeto de sus derechos y libertades fundamentales. (…)

   10.9. Ahora bien, no obstante lo anterior, en la tensión que se presenta entre la garantía de los derechos a la integridad y seguridad de los menores de edad, y los derechos a la unidad familiar, a la igualdad y a la dignidad humana también de los menores de edad y de los propios reclusos, uno de los aspectos que debe ser objeto de una consideración especial es el relacionado con la naturaleza del delito por el cual ha sido procesado o condenado el interno que tiene derecho a la visita. Ello, en razón a que cierto tipo de comportamientos delictivos, como son precisamente aquellos en los que la víctima ha sido un menor de edad, puede generar un riesgo extraordinario a la seguridad e integridad de los derechos de los niños, niñas y adolescentes que ingresan a los establecimientos carcelarios. (…).”

   Con fundamento en lo anterior la Corte resolvió:

   “PRIMERO. Declarar EXEQUIBLE la expresión “primer grado de consanguinidad o primero civil”, contenida en el artículo 112A de la Ley 65 de 1993, “Por la cual se expide el código penitenciario y carcelario”, adicionado por el artículo 74 de la Ley 1709 de 2014, “Por medio del cual se reforman algunos artículos de la Ley 65 de 1993, de la Ley 599 de 2000, de la Ley 55 de 1985 y se dictan otras disposiciones”, bajo el entendido que las personas privadas de la libertad también podrán recibir visitas de niños, niñas o adolescentes que demuestren tener un vínculo estrecho de familiaridad con la persona privada de la libertad, surgido a partir de la existencia de lazos de convivencia, afecto, respeto, solidaridad, protección y asistencia. En los casos en que la privación de la libertad obedezca a delitos cuya víctima haya sido un menor de edad, la visita de niños, niñas y adolescentes debe ser autorizada por el Juez de Ejecución de Penas y Medidas de seguridad, previa valoración: (i) de la gravedad y modalidad de la conducta delictiva; (ii) de las condiciones personales del recluso; (iii) del comportamiento observado durante su permanencia en el establecimiento carcelario, (iv) de la existencia de condenas vigentes por delitos de la misma naturaleza; y (v) de la condición de víctima del menor o de los menores sobre los cuales se pretenda extender la solicitud de visita.

   SEGUNDO. EXHORTAR al Gobierno Nacional para que, a través del Ministerio de Justicia, proceda a expedir la respectiva reglamentación en la que se incluya las visitas a las personas privadas de la libertad, de los niños, niñas o adolescentes que demuestren tener un vínculo estrecho de familiaridad con el interno, definiendo también las condiciones en que deben llevarse a cabo tales visitas de conformidad con lo dispuesto en apartado 10 de las consideraciones del presente fallo”.

   En esta medida, como lo pusieron de presente algunos intervinientes y la Procuraduría, precisando que también fue examinado el cargo de igualdad, la Sala encuentra que se ha configurado la cosa juzgada constitucional respecto a la nueva acusación formulada, que responde de forma integral el cuestionamiento presentado por el accionante. Por tanto, deberá estarse a lo resuelto en aquella oportunidad, respecto de los cargos examinados principalmente por igualdad, unidad familiar y vida digna.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,