Sentencia de Constitucionalidad nº 330/16 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2016

El ciudadano L.A.J.C., presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC), presentó acción de inconstitucionalidad contra la expresión exenta de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones (En adelante, Ley de víctimas y restitución de tierras).

A continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda y se señala la expresión acusada en cada uno de ellos:

“LEY 1448 DE 2011

(junio 10)

Diario Oficial No. 48.096 de 10 de junio de 2011

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

DECRETA:

ARTÍCULO 88. OPOSICIONES. Las oposiciones se deberán presentar ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la solicitud. Las oposiciones a la solicitud efectuadas por particulares se presentarán bajo la gravedad del juramento y se admitirán, si son pertinentes. Las oposiciones que presente la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención deberá ser valorada y tenida en cuenta por el J. o Magistrado.

La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, cuando no haya actuado como solicitante podrá presentar oposición a la solicitud de restitución.

Al escrito de oposición se acompañarán los documentos que se quieran hacer valer como prueba de la calidad de despojado del respectivo predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título del derecho y las demás pruebas que pretenda hacer valer el opositor en el proceso, referentes al valor del derecho, o la tacha de la calidad de despojado de la persona o grupo en cuyo favor se presentó la solicitud de restitución o formalización.

Cuando la solicitud haya sido presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas de conformidad con lo previsto en este capítulo y no se presenten opositores, el J. o Magistrado procederá a dictar sentencia con base en el acervo probatorio presentado con la solicitud.

ARTÍCULO 91. CONTENIDO DEL FALLO. La sentencia se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso. Por lo tanto, la sentencia constituye título de propiedad suficiente […]

r. Las órdenes necesarias para garantizar que las partes de buena fe exenta de culpa vencidas en el proceso sean compensadas cuando fuera del caso, en los términos establecidos por la presente ley;

[…]

ARTÍCULO 98. PAGO DE COMPENSACIONES. El valor de las compensaciones que decrete la sentencia a favor de los opositores que probaron la buena fe exenta de culpa dentro del proceso, será pagado por el Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas. En ningún caso el valor de la compensación o compensaciones excederá el valor del predio acreditado en el proceso.

En los casos en que no sea procedente adelantar el proceso, y cuando de conformidad con el artículo 97 proceda la compensación en especie u otras compensaciones ordenadas en la sentencia, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas tendrá competencia para acordar y pagar la compensación económica correspondiente, con cargo a los recursos del fondo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

El valor de las compensaciones monetarias deberá ser pagado en dinero.

ARTÍCULO 105. FUNCIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS DESPOJADAS. Serán funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas las siguientes:

1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente de conformidad con esta ley y el reglamento.

2. Incluir en el registro las tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de oficio o a solicitud de parte y certificar su inscripción en el registro.

3. Acopiar las pruebas de despojos y abandonos forzados sobre los predios para presentarlas en los procesos de restitución a que se refiere el presente capítulo.

4. Identificar física y jurídicamente, los predios que no cuenten con información catastral o registral y ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos la consecuente apertura de folio de matrícula a nombre de la Nación y que se les asigne un número de matrícula inmobiliaria.

5. Tramitar ante las autoridades competentes los procesos de restitución de predios de los despojados o de formalización de predios abandonados en nombre de los titulares de la acción, en los casos previstos en esta ley.

6. Pagar en nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de restitución a favor de los terceros de buena fe exenta de culpa.

7. Pagar a los despojados y desplazados las compensaciones a que haya lugar cuando, en casos particulares, no sea posible restituirles los predios, de conformidad con el reglamento que expida el Gobierno Nacional.

8. Formular y ejecutar programas de alivios de pasivos asociados a los predios restituidos y formalizados.

9. Crear y administrar programas de subsidios a favor de los restituidos o de quienes se les formalicen los predios de conformidad con este capítulo, para la cancelación de los impuestos territoriales y nacionales relacionados directamente con los predios restituidos y el alivio de créditos asociados al predio restituido o formalizado.

10. Las demás funciones afines con sus objetivos y funciones que le señale la ley

[…]”.

1. El veintiocho (28) de octubre de dos mil quince (2015), el señor L.A.J.C., presidente de la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (en adelante, ANUC), radicó en la Secretaría de la Corte Constitucional demanda de inconstitucionalidad contra el enunciado “exenta de culpa”, contenido en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 (Ley de víctimas y restitución de tierras).

2. El demandante plantea como pretensión principal que se declare inexequible de la expresión “exenta de culpa” contenida en las disposiciones citadas, pues en su concepto genera una omisión legislativa relativa, por déficit de protección a un conjunto de personas.

   Subsidiariamente, propone que se declare la constitucionalidad condicionada del enunciado, en el entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”.

3. Las medidas de atención a las que hace referencia son el acceso a tierras, vivienda y proyectos productivos, en concordancia con el marco normativo internacional que integra el ámbito de interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras.

4. Considera que los mandatos acusados violan el preámbulo, y los artículos 1º, 2º, 4º, 13, 29, 44, 47, 51, 60, 64, 83, 93, 94, 150, 229 y 66 transitorio de la Constitución Política; y que desconocen normas del bloque de constitucionalidad, como el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (sobre el derecho a un recurso judicial efectivo) y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas (principios P.) y, específicamente, el principio 17.3 de este Instrumento.

5. Explica que la Restitución de Tierras consta de una etapa administrativa y otra judicial. Durante la primera, la Unidad de Restitución de Tierras efectúa una serie de acciones que culminan con la decisión de incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el Registro de Tierras. En la segunda etapa, los jueces o magistrados especializados en restitución de tierras deciden mediante sentencia sobre las solicitudes.

6. De acuerdo con lo contemplado en los artículos 91 y 98 de la Ley 1448 de 2011 en la etapa judicial los falladores podrán ordenar compensaciones a favor de la víctima en los casos en que la restitución del bien resulta imposible, o a favor de terceros que se hayan constituido como opositores dentro del proceso judicial y que demuestren la buena fe exenta de culpa sin que, en ningún caso, el valor de la compensación exceda el del predio acreditado en el proceso.

7. En ese orden de ideas, sostiene que la inconstitucionalidad alegada se deriva de la exigencia del estándar de buena fe exenta de culpa a cualquier persona, sin tener en cuenta la multiplicidad de condiciones de quienes se constituyen como opositores dentro del proceso judicial, y que podrían hallarse en imposibilidad de demostrar ese estándar probatorio:

   “[E]l derecho a recibir una compensación excluye a los opositores que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa, entre los cuales se encuentran grupos de personas muy heterogéneos que no necesariamente tuvieron relación con los hechos victimizantes, o que a pesar de haber actuado de buena fe al momento de acceder al predio, no demostraron una actuación plenamente informada para no incurrir en el error, también es posible que dentro de este grupo de excluidos existan opositores que accedieron al predio objeto de restitución en razón a su condición de vulnerabilidad, situación de pobreza o insatisfacción del derecho a la vivienda y/o subsistencia. Lo cual permite aseverar que con esta circunstancia se están (sic) impidiendo el ejercicio de sus derechos fundamentales que se hallan vinculados con una relación de interdependencia con su condición procedimental y judicial. De manera tal que, el derecho a la oposición se tornará en un derecho a organización y procedimiento por medio del cual se materializan los derechos fundamentales”.

8. Por otro lado –indica– debe reconocerse que entre las razones que motivaron la expedición de la ley de víctimas y restitución de tierras se encuentra la relación entre despojador y victimario; no obstante, este sistema ha revelado nuevas relaciones frente a los terceros u opositores no vinculados con ninguna de las dos partes indicadas. Al respecto, en el marco de la relación víctima y victimario, “la exigencia de la buena fe exenta de culpa como presupuesto para obtener compensación para los ocupantes pretendería aportar certeza sobre situaciones como las compras forzadas a menor valor, o los traspasos a terceros de aparente buena fe y en general todas las formas del despojo de tierras legalizado con transferencias forzadas” lo que justificaría, en principio, la medida; sin embargo, esta diferenciación de trato impone una carga desproporcionada a un significativo número de familias o individuos que, a pesar de no tener relación con los hechos victimizantes de despojo o abandono de tierras y hallarse en situación de vulnerabilidad, no están en capacidad de demostrar la buena fe exenta de culpa.

9. Ello trasgrede diversas normas constitucionales y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos asociadas al deber de los Estados de “proporcionar alternativas de vivienda y tierras a los segundos ocupantes cuando su desalojo sea justificado e inevitable con el fin de facilitar la restitución oportuna y efectiva a las víctimas”, y no es coherente el deber estatal de “garantizar en condiciones de igualdad los derechos a la vivienda y el disfrute de los derechos económicos sociales y culturales de todas las personas” en el marco de los desalojos forzosos, explicado por el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.

10. El actor describe y contextualiza los derechos de los segundos ocupantes en el contexto de la acción de restitución, a la luz del derecho internacional y constitucional. Se refiere a los problemas que ha suscitado la ocupación secundaria en el marco de los procesos de restitución de tierras y a las normas que imponen al Estado el deber de proteger a los segundos ocupantes cuando no dispongan de medios para acceder a una vivienda adecuada o cuando hayan tenido que abandonar la que ocupaban (principios P.; principio 17.3), o cuando se encuentren en situación de indigencia, desalojo injustificado y otras situaciones que puedan afectar sus derechos humanos (Manual sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de Refugiados y Personas Desplazadas), en un contexto transicional.

11. Posteriormente, se refiere al marco normativo que ordena a los Estados dar prioridad a los segundos ocupantes que se encuentren en condiciones desfavorables, a partir de las observaciones 4 y 7 del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas. Agrega que, como correlato de este deber, existe el derecho de las personas a no ser desalojadas forzosamente, sin una protección adecuada, y destaca que esta garantía no está condicionada a declaración judicial. También propone que los desalojos deben realizarse en consonancia con los principios de razonabilidad y proporcionalidad, y no deben llevar a que algunas personas se queden sin vivienda, o expuestas a violaciones de derechos humanos.

12. Luego, realiza una descripción e identificación del marco jurídico que reconoce, tanto de manera general , como frente a sectores específicos de la población , el derecho a un nivel de vida satisfactorio que incluye la garantía de acceso a una vivienda digna. Además hace alusión a la regulación de la propiedad y destaca que a nivel constitucional en los artículos 58 y 64 CP “se establece un deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios y a que el Estado garantice el derecho a la propiedad y a los derechos adquiridos”. De acuerdo con lo expuesto, el actor encuentra que el derecho a la vivienda digna goza de un nivel más amplio de protección que la propiedad y sostiene que a través del primero se logra materializar el segundo.

13. Concluye que “al no consagrarse un mecanismo expreso en la Ley 1448 de 2011 a través del cual se garantice el acceso a tierras y a la vivienda a favor de los segundos ocupantes en la acción de restitución, y que el mecanismo de compensación para terceros se circunscriba a quienes demuestren la buena fe exenta de culpa, sin tener en cuenta las condiciones desfavorables de esta población o la necesidad de tratos diferenciados, de forma directa se configura una vulneración de los artículos 58 y 64 superiores”.

14. Más adelante, se refiere al sentido de la jurisprudencia constitucional en torno a la situación de los segundos ocupantes. Indica que en la sentencia C-795 de 2014 la Corte Constitucional, reconociendo la importancia de los estándares internacionales, destacó la obligación de los Estados de proteger y garantizar los derechos de los segundos ocupantes en el marco de la justicia restitutiva.

15. Después se ocupa de los conceptos de buena fe y buena fe exenta de culpa, y afirma que la segunda establece la necesidad de desplegar, más allá de una actuación honesta, un comportamiento exento de error, diligente y oportuno de acuerdo con la finalidad perseguida y con los resultados que se esperan, y se encuentran previstos en la ley. Argumenta que respecto del opositor en el proceso de restitución de tierras, se entiende que “este actuó de buena fe exenta de culpa, si tuvo conciencia de obrar con honestidad, lealtad y rectitud y con la seguridad de haber empleado todos los medios a su alcance para saber si al momento de realizar un negocio jurídico, quien lo celebraba era legítimo titular de derechos sobre el predio, si pagaba el precio justo, y si el predio no había sido despojado o abandonado por la violencia”.

16. La exigencia de demostrar la buena fe exenta de culpa por parte de los opositores dentro del proceso de restitución para acceder a la compensación es un requisito demasiado estricto, que impone a todas las personas una carga probatoria idéntica, sin evaluar sus condiciones particulares, lo que puede llevar a situaciones injustas que agravarían los conflictos sociales y, en consecuencia, no cumpliría los objetivos de sostenibilidad, acción sin daño y garantías para el retorno, así como los mandatos internacionales que imponen al Estado el deber de adoptar medidas de protección a los segundos ocupantes, incluido el acceso efectivo a la justicia (artículo 229 CP). Indica que así lo ha reconocido la justicia de tierras en un amplio número de trámites.

17. Afirma que la omisión legislativa relativa legislativa se produce a raíz de las normas contenidas en los artículos 91 y 98, pues estos “debería[n] incluir también a los segundos ocupantes que no lograron demostrar la buena fe exenta de culpa ante el J.”, en virtud de la obligación del Estado de adoptar programas y medidas positivas a su favor, para garantizar el acceso a una vivienda digna, o a la tierra, cuando estos no tienen recursos para obtener otra.

18. Señala que ninguno de los artículos demandados autoriza al juez de tierras a dar un trato diferencial en lo que tiene que ver con el estándar de la buena fe exenta de culpa, desconociendo las particularidades y la situación especial en los contextos complejos en los que se desarrolla la acción de restitución y que, en criterio del actor, es el elemento esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta. Agrega que ello implica un trato discriminatorio, prohibido por la Constitución Política.

19. Resalta que la normatividad internacional no limita las medidas positivas a favor de los segundos ocupantes (en particular, los que deben abandonar el predio y no cuentan con alternativas para hacer efectivos sus derechos fundamentales), ni las condiciona al cumplimiento de exigencias probatorias como la buena fe exenta de culpa.

20. Por último, sostiene que la imposibilidad del fallador de aplicar un tratamiento diferenciado al aplicar el estándar de la buena fe exenta de culpa frente a ciertos grupos de opositores genera una desigualdad negativa y los excluye del acceso a derechos de rango fundamental.

    “Hasta aquí es posible inferir que la aplicación de la regla de la buena fe exenta de culpa, tal y como se encuentra contemplada actualmente en la Ley 1448 de 2011, no resulta adecuada para el fin constitucional que persigue, atendiendo a que termina imponiendo unas cargas desproporcionadas a aquellos opositores que no participaron de hechos constitutivos de desalojo o abandono de predios, se encuentran en situación desfavorable y son sujetos de especial protección constitucional. Esta situación vulnera el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución Política que además autoriza la incorporación de criterios diferenciales, y sacrifica los derechos de acceso a la justicia, debido proceso, reparación, vida digna (mínimo vital), derecho de acceso a la vivienda, entre otros, debido a que les niega el acceso a la compensación y expresamente no se autoriza al juez a que adopte medidas de atención en su favor de acuerdo con las prescripciones del derecho internacional de los derechos humanos […].

    Además no resulta necesaria, al existir otros medios menos onerosos para observar la intención y condiciones socioeconómicas del opositor e impedir premiar a aquellos que se han beneficiado del despojo, estos medios pueden ser entre otros la inmediación judicial subjetiva y las pruebas institucionales sobre pobreza y vulnerabilidad.”

En el caso objeto de estudio se presentaron un amplio número de intervenciones, extensas y argumentativamente complejas. A continuación se presenta un cuadro que resume las peticiones que cada participante en el trámite eleva a la Corte, con el propósito de guiar después la lectura de sus intervenciones.

Solicitudes de la demanda y las intervenciones

Organización o entidad Petición principal Petición subsidiaria o concurrente

Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC

(Demandante) Inexequibilidad simple E. condicionada, en el entendido de que “los opositores que no hayan tenido relación con los hechos victimizantes que causaron el despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, se hayan asentado a él con anterioridad a la focalización de predios efectuada por la Unidad Administrativa Especial para la Gestión de Restitución de Tierras y que no cuenten con los medios para acceder a una vivienda y/o se haga manifiesta su situación de desfavorabilidad, o tengan condición de niños, niñas, mujeres, personas de la tercera edad o sufran de alguna discapacidad, puedan acceder a la compensación respectiva o se adopten las medidas de atención adecuadas y necesarias por parte de los jueces y magistrados de restitución previo reconocimiento de su condición”.

Ministerio de Justicia

E. simple.

Afirma que no se cumple el primero de los requisitos para que se configure una omisión legislativa relativa, pues (i) las normas impugnadas no excluyen de sus beneficios a un sector de la población en desventaja de otro; y (ii) existe un marco normativo de protección a los derechos de los segundos ocupantes, destacando los Principios sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas de las Naciones Unidas (2005), y el Acuerdo 021 de 2015 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

Unidad Administrativa Especial de Gestión de restitución de Tierras Despojadas E. condicionada, “bajo el entendido de que es un estándar que debe ser valorado por el juez de restitución de manera diferenciada para el caso de los Segundos Ocupantes, quienes al no tener relación con la situación de despojo o abandono forzado del predio objeto de restitución, asentados con anterioridad al proceso de restitución, y por el hecho de encontrarse en situación de vulnerabilidad (sujetos especiales de protección o sin recursos suficientes para acceder a una vivienda) no podrán fácilmente acreditarlo, de lo que se colige la necesidad de modular la exigencia probatoria de la buena fe calificada, con el fin de que aquellos, una vez probada ese estándar diferenciado, sean titulares de compensación y otras medidas de protección a través de programas sociales.”

Defensoría del Pueblo E. condicionada, bajo el entendido de que no resulta aplicable respecto de segundos ocupantes en condiciones de vulnerabilidad dentro de los predios objeto de restitución. Exhorto al Congreso de la República para que adopte medidas tendientes a la protección de segundos ocupantes de los predios que se encuentren en condiciones de vulnerabilidad, y que por esta situación no puedan demostrar su buena fe exenta de culpa al interior de los procesos de restitución de tierras.

Procuraduría General de la Nación E. condicionada, bajo el entendido de que “no resulta aplicable a quienes, en calidad de segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de víctimas o concurran en ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido a su condición sexual, mental o física”.

Ministerio de Agricultura E..

Afirma que los actores no establecen claramente el concepto de violación, mediante una argumentación adecuada, suficiente y razonable.

Sin embargo, estima que actualmente los segundos ocupantes son acogidos por los Principios P. que establecen obligaciones a su favor en cabeza del Estado; lineamientos adoptados por la Corte Constitucional, la URT y la Defensoría, que tienen en cuenta a esta población como sujetos de relevancia constitucional dentro de la acción de restitución de tierras.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Inhibición.

La demanda no cumple los requisitos para la configuración de una omisión legislativa relativa, porque las normas acusadas (i) contemplan consecuencias jurídicas para los diferentes grupos poblaciones que se ven involucrados en su aplicación; y (ii) no establecen un trato diferenciado injustificado entre ocupantes de buena fe exenta de culpa y segundos ocupantes.

Ministerio del Interior E. simple

Señala que la interpretación de la norma debe ser sistemática, pues si bien la Ley 1448 no desarrolló el contenido de la expresión “exenta de culpa” esta sí ha tenido un desarrollo por parte de la jurisprudencia constitucional. Indica que el derecho debe responder a los cambios sociales, y en ese sentido, aunque el proceso de restitución de tierras en su evolución mostrará las soluciones para cada caso concreto, es ideal la construcción de una doctrina probable por parte del J., coadyuvada por el procurador que interviene en el proceso.

Codhes, CCJ y Equipo de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de Desplazamiento Forzado (CSPD) E. simple

La norma acusada es constitucional teniendo en cuenta (i) el contexto de justicia transicional en el que se enmarca; y (ii) que la Ley 1448 y el proceso de restitución otorgan un carácter preferente del derecho de las víctimas. No obstante, estima que a pesar de que la norma no se refiera expresamente a los segundos ocupantes y terceros sujetos de especial protección constitucional, estos deben ser reconocidos por los funcionarios administrativos y judiciales encargados de su aplicación, en virtud de las normas internacionales integradas al ordenamiento y a lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional.

Dejusticia E. condicionada El condicionamiento consiste en que la evaluación de la debida diligencia, como un componente de la buena fe exenta de culpa, debe observar las condiciones de los sujetos a quienes se exige. En concreto, debe evaluar si el opositor se encuentra en situación de vulnerabilidad o especial protección constitucional. Nota: Dejusticia propone que la demanda involucra dos problemas distintos. Uno, acerca de la buena fe exenta de culpa, y otro, sobre la atención a segundos ocupantes afectados por el proceso de restitución de tierras. Afirma que sobre el segundo punto, el sistema jurídico ya tiene respuestas institucionales.

Observatorio de Restitución y Regulación de Derechos de Propiedad Agraria E. condicionada, bajo el entendido de que cuando los jueces y magistrados de restitución de tierras adviertan en los opositores una circunstancia de debilidad manifiesta, deberán adoptar todas las medidas necesarias para garantizarles sus derechos a la vivienda digna y el acceso progresivo a la tierra conforme a la normativa vigente.

Unidad para la atención y reparación integral a las víctimas (UARIV)

Inhibición, porque la demanda carece del requisito de certeza, pues el actor desconoce que la ley 1448 de 2011 se enmarca en el contexto de justicia transicional, donde un tratamiento excepcional, destinado a satisfacer los derechos de las víctimas es válido. E., teniendo en cuenta que la ley 1448 protege de manera preferente los derechos de las víctimas, y que los derechos de los opositores en condiciones de vulnerabilidad han sido protegidos en la práctica por los jueces y magistrados de tierras.

Departamento Nacional de Planeación (DNP) Inhibición, pues la demanda carece de los requisitos de claridad, suficiencia y precisión, toda vez que la acusación plantea consideraciones de carácter subjetivo que no hacen posible efectuar una verdadera confrontación en el marco constitucional.

E. simple

Debido a que la buena fe cualificada resulta necesaria teniendo en cuenta la complejidad del asunto regulado y en su criterio, no es una medida discriminatoria ni atenta contra el derecho a la igualdad.

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DAPS) E. simple

A pesar de señalar que la demanda no evidencia una confrontación entre las disposiciones legales acusadas y las normas constitucionales aparentemente violadas, ni cumple con los requisitos de suficiencia y certeza, efectúa algunas consideraciones en defensa de la constitucionalidad de la norma acusada. Inhibición, frente al cargo de omisión legislativa relativa, pues las normas acusadas “no contiene[n] exclusiones en sus consecuencias jurídicas y todas las personas pueden acceder a los beneficios, siempre que acrediten haber actuado de buena fe exenta de culpa, por tal razón no existe una regulación incompleta”.

Convenciones

Para facilitar la exposición, la Sala utilizará las siguientes convenciones:

Ley 1448 de 2001, sobre derechos de las víctimas y restitución de tierras Ley de víctimas y restitución de tierras

Jueces y tribunales de restitución de tierras Jueces de tierras

Unidad Administrativa Especial de Gestión y Restitución de Tierras Despojadas Unidad de Restitución de Tierras

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas Unidad de Víctimas

Ministerio del Interior Mininterior

Ministerio de Justicia y del Derecho Minjusticia

Ministerio de Hacienda y Crédito Público Minhacienda

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Minagricultura

Centro

Comisión histórica del conflicto y sus víctimas Comisión histórica

Asociación Nacional de Usuarios Campesino ANUC

Defensoría del Pueblo La Defensoría

Procuraduría General de la Nación La Procuraduría

Observatorio de restitución y regulación de derechos de propiedad agraria Observatorio de Tierras

Comisión Colombiana de Juristas, Consultoría para los derechos humanos y Equipo de verificación de la Comisión de Seguimiento de la Situación de Desplazamiento Forzado. CCJ, Codhes y CSPD.

Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones. Principios y directrices para la reparación de las víctimas.

Los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos Principios P.

Los principios rectores de los desplazamientos internos Principios Deng

Competencia

La Corte Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en virtud del artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política

Cuestión previa. De la aptitud de la demanda.

1. El accionante, en representación de la ANUC, cuestiona la expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011 y que califica la conducta de buena fe que deben demostrar los opositores que pretendan acceder a una compensación económica, en el marco de los procesos judiciales de restitución de tierras. En su concepto, lesiona los derechos fundamentales de aquellos opositores que (i) no tuvieron relación con el despojo, (ii) se asentaron en el predio con posterioridad a su micro focalización, (ii) carecen de medios para acceder a una vivienda, (iii) presenten una situación de “desfavorabilidad” manifiesta o sean personas vulnerables, tales como mujeres, niños y personas con discapacidad.

   Afirma que el Legislador incurrió en una omisión legislativa y generó un déficit de protección, que afecta a la población mencionada pues, en su criterio, la carga de acreditar que actuaron de buena fe exente de culpa es desproporcionada. Por eso solicita a la Corte que declare la inexequibilidad de la expresión mencionada (exenta de culpa) o su constitucionalidad condicionada, de manera que las personas mencionadas puedan acceder a “la compensación respectiva” o a “medidas de atención adecuadas y necesarias”, adoptadas por los jueces de restitución de tierras.

2. Los intervinientes ofrecen puntos de vista distintos. Algunos comparten los argumentos de la demanda y la necesidad de que la Corte declare la exequibilidad condicionada propuesta por el actor; otros, están de acuerdo con sus razones, aunque consideran que debe adoptarse una interpretación distinta; algunos estiman que debe precisarse el problema jurídico; y, finalmente, un grupo de intervenciones cuestiona la aptitud de la demanda. En el último caso, porque consideran que no cumple los requisitos argumentativos de la acción de inconstitucionalidad o aquellos específicos de la omisión legislativa relativa. Estiman que la ley sí prevé la protección de los sujetos mencionados o afirman que no se demostró que la ley deje de regular algunos casos, como lo supone la omisión.

3. En ese contexto es imprescindible comenzar por un estudio de la aptitud sustantiva de la demanda. Para ello, la Sala analizará a continuación la aptitud de la demanda. Primero, se ocupará primero de la viabilidad de las pretensiones (inexequibilidad o constitucionalidad condicionada); después, del cumplimiento de los requisitos generales de argumentación; y, finalmente, de los que tienen que ver con la doctrina de la omisión legislativa relativa.

   3.1. Sobre las pretensiones planteadas en la demanda.

   El actor solicita la declaratoria de inexequibilidad de la expresión demandada (‘exenta de culpa’) y, de forma subsidiaria, la declaratoria de constitucionalidad condicionada, en los términos ya explicados.

   Para empezar, se observa que la pretensión de inexequibilidad es incompatible con las razones expuestas en la demanda para definir el concepto de la violación, pues el accionante no cuestiona de forma general o absoluta la exigencia de que el opositor demuestre que obró de buena fe exenta de culpa si pretende una compensación; por el contrario, afirma que este es un elemento cardinal en el diseño del proceso de restitución de tierras. La pretensión que guarda relación con las premisas de la demanda es la de constitucionalidad condicionada. En cambio, su solicitud de condicionamiento es consistente con la argumentación que edifica la demanda.

   La Sala considera que la situación descrita es explicable, debido a que la jurisprudencia constitucional, durante un período, sostuvo que los demandantes no podían acudir al Tribunal para solicitar una decisión modulada, como única pretensión. Sin embargo, en la sentencia C-020 de 2015 , la Corporación aclaró que sí es posible presentar una demanda con tal pretensión (condicionamiento), siempre que satisfaga los demás requisitos argumentativos de la demanda, pues no es admisible desde el punto de vista constitucional exigirle a los ciudadanos que actúen en contra del principio de lealtad procesal (ocultando su pretensión) y abandonen su pretensión de justicia, al requerir que se dicte una sentencia incompatible con lo que –en su criterio– ordena la Constitución.

   En consecuencia, de las pretensiones de la demanda no se deduce su ineptitud.

   3.2. Requisitos argumentativos de la demanda

   De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.

   La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre el objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate participativo.

   En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”. (C-1052 de 2001. MP. M.J.C.E.).

   En los casos en que el accionante afirma que existe una omisión legislativa relativa, debe asumir unas cargas especiales que, en realidad, hacen parte de la condición de suficiencias. Concretamente, debe acreditar:

   “(i) Que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador” .

   Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de constitucionalidad.

   Procede la Corte a analizar el cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

   3.2.1. Claridad

   La demanda cumple este requisito. Como puede verse de la síntesis presentada en los antecedentes, no existen dificultades serias para entender los argumentos y razones sobre los que se estructura la pregunta de constitucionalidad propuesta por el actor. El escrito posee un hilo argumentativo fácil de identificar y discernir. Esta impresión inicial se ve corroborada por el hecho de que ningún interviniente ha considerado que sea difícil, desentrañar el sentido de la demanda.

   3.2.2. Certeza

   Esta condición hace referencia al deber de identificar adecuadamente, de manera plausible o razonable, lo que ordenan las normas o expresiones demandadas. Es decir, su contenido semántico.

   Como lo afirma la ANUC, la expresión cuestionada exige a los opositores en los procesos de restitución de tierras acreditar que la relación de tenencia, posesión, ocupación o propiedad del predio objeto del trámite está amparada por la buena fe exenta de culpa, como condición para acceder a una compensación económica. Es un acercamiento al contenido normativo de los artículos 88, 91, 98 y 10, que se desprende directamente de su tenor literal y, por lo tanto, resulta plausible y razonable.

   Ello no excluye la existencia de disputas interpretativas en torno a algunos términos contenidos en la ley, que pueden ser relevantes al momento de determinar el problema jurídico o abordar el fondo del cargo; pero que no se oponen, en esta mirada inicial, a continuar con el juicio abstracto de constitucionalidad.

   3.2.3. Pertinencia.

   El cargo elevado por los actores gira en torno a la compatibilidad entre los mandatos demandados y normas de la Carta Política, tales como el principio de igualdad, los derechos de las víctimas, los derechos de los segundos ocupantes, y los de la población vulnerable en el marco de la aplicación de las normas de justicia transicional de la ley de víctimas y restitución de tierras, el derecho a un recurso judicial efectivo y al acceso a la administración de justicia. Además, se solicita contrastar las normas con los principios P. (sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos).

   Es cierto, como lo indican algunos intervinientes, que el accionante utiliza, en apartes de la demanda, casos hipotéticos para explicar el concepto de la violación. Sin embargo, ello no implica que la demanda se torne inepta. Si bien los problemas de control abstracto no están diseñados para discutir casos concretos, el actor lo que utiliza es una estrategia argumentativa para mostrar cómo la experiencia de la implementación de la ley de tierras podría llevar a concebir problemas generales, o susceptibles de ser generalizados.

   3.3.4. Especificidad

   Este requisito se dirige a que los cargos no se limitan a mencionar una posible violación de la Carta, sino que se esfuercen por demostrarla. La Sala observa que el actor plantea la violación de un amplísimo conjunto de mandatos superiores, pero no explica la manera en que la expresión demandada los desconoce. Esto ocurre con la presunta violación al preámbulo, los fines del Estado, el principio de eficacia de los derechos fundamentales, la supremacía constitucional, los derechos de los niños o las personas con discapacidad, la protección de la familia, el principio de buena fe, la potestad de configuración del Congreso o el marco jurídico para la paz.

   La explicación del actor gira en torno a la situación de un grupo de personas que podrían presentarse como opositores y que enfrentarían problemas para acceder a la justicia en busca de una compensación; o tendrían que asumir cargas desproporcionadas para lograrlo; e indica que se trata de personas que tendrían que dejar los predios objeto del trámite, para que sean restituidos a las víctimas. Tales argumentos permiten, únicamente, construir un cargo por violación a los artículos 13, 29, 228 de la Constitución y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en relación con los principios P., previamente citados.

   Esta conclusión se reflejará en la definición del problema jurídico y en consideraciones ulteriores.

   3.4.5. Suficiencia

   Esta condición exige que la demanda genere una duda inicial acerca de la constitucionalidad de la expresión demandada. Además, cuando el cuestionamiento involucra el principio de igualdad, es necesaria la definición de los grupos en torno a los cuales se hará la comparación. A su vez, en los cargos por omisión legislativa, es indispensable la identificación del mandato constitucional que exigía su incorporación, de la norma legal que debió incorporarlo y de las consecuencias inconstitucionales que se desprenden de lo que la legislación calla. Todas las condiciones descritas son relevantes, pues la Defensoría plantea que este caso debe estudiarse a la luz del principio de igualdad, mientras otros intervinientes cuestionan el cumplimiento de los requisitos especiales para que la Corte se pronuncie sobre omisiones legislativas.

   Al respecto, el actor identifica las normas objeto de control. Se trata de aquellos contenidos normativos que exigen al opositor interesado en obtener una compensación en el proceso de restitución de tierras demostrar que obró de buena fe al generar una relación con el predio reclamado (requisito i) y brinda un amplio conjunto de argumentos para demostrar que esta situación es resultado del incumplimiento de deberes constitucionales y del DIH (principios de igualdad, protección a segundos ocupantes, acceso a la administración de justicia).

   En concepto de la Sala, si bien podrían existir dudas acerca de la fuerza de los argumentos de la demanda para iniciar una evaluación por la existencia de una omisión legislativa relativa, debido a que el núcleo de la argumentación no radica en que haga falta incluir un elemento normativo que se añora en las disposiciones demandadas, sino en la forma en que su aplicación afecta derechos de grupos vulnerables, lo cierto es que la demanda sí presenta razones suficientes para adelantar un estudio por la posible violación del principio de igualdad. En efecto, el actor aporta elementos suficientes para entender a qué grupo de personas se refiere, al describir su situación de vulnerabilidad, el hecho de que no tuvieron que ver con el despojo, y que carecen de alternativas de vivienda; e incluye un breve juicio de igualdad para apoyar su punto de vista, a partir del cual propone que las normas demandadas imponen una carga desproporcionada para la eficacia de sus derechos.

   Con independencia de la conclusión a la que llegue la Sala Plena al evaluar el cargo, a la luz de los distintos argumentos incorporados a este trámite, esa pregunta genera una cuestión de inconstitucionalidad relevante, a la luz del concepto de discriminación indirecta, al que la Corte Constitucional se ha referido para explicar la situación en que una medida de carácter general impacta de forma especial a grupos vulnerables, personas en situación de debilidad manifiesta o sujetos de especial protección constitucional.

   Por otra parte, el actor también afirma que no existen actualmente otras medidas de protección en la ley de víctimas y restitución de tierras para la protección de los derechos de la población vulnerable que pueda enfrentar consecuencias negativas en el marco de los procesos de restitución. Ese déficit de protección, en concepto de algunos intervinientes, sí se presenta en la Ley 1448 de 2011, aunque estiman que actualmente se encuentra superado gracias a un conjunto de actos administrativos dictados por la Unidad de Restitución de Tierras y especialmente los acuerdos 021 de 2015 y 016 de 2016.

   En concepto de la Corte este cuestionamiento se refiere a una eventual omisión legislativa absoluta en torno a los deberes de atención del Estado frente a grupos especialmente vulnerables, más allá de la compensación y la demostración de la buena fe exenta de culpa. Aunque la Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse acerca de la constitucionalidad de este tipo de omisiones, la Sala hará referencia a este asunto al abordar el análisis del cargo, para determinar si resulta procedente dirigir un exhorto a los órganos políticos competentes, en el marco de los principios de colaboración armónica y supremacía constitucional

   Problema jurídico planteado.

   Así las cosas, los problemas jurídicos que debe resolver la Sala son los siguientes: ¿incurrió el Legislador en una violación al principio de igualdad al establecer la exigencia de buena fe exenta de culpa para todos los opositores que pretendan acceder a la compensación económica de la que hablan las normas demandadas (artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas), sin tomar en cuenta que entre estos puede haber personas en situación de vulnerabilidad, sin alternativas para el acceso a la tierra, y que no tuvieron relación alguna (ni directa, ni indirecta) con el despojo?

   PRIMERA PARTE.

   ACCESO A LA TIERRA, CONFLICTO Y DESPOJO.

1. El problema jurídico planteado habla de la situación de terceros ocupantes de predios despojados o abandonados por las víctimas del conflicto armado interno.

2. La adecuada comprensión de las normas demandadas o, en términos amplios, de la política pública destinada a la atención de los derechos de las víctimas y, específicamente, a la defensa, protección y garantía de su derecho fundamental a la restitución de tierras. En ese contexto, es posible hallar un consenso académico e incluso institucional acerca de la existencia de una relación entre el acceso a la tierra y el conflicto armado interno .

3. En la misma línea, diversos analistas han señalado que la concentración del uso y propiedad de la tierra, aunada a elementos institucionales como la ausencia de información catastral confiable y políticas fiscales que estimulan la acumulación de tierras ociosas, han constituido factores relevantes en el escenario de conflicto.

4. Los informes de órganos de seguimiento a la situación del desplazamiento muestran que los departamentos con mayor concentración de propiedad tienen los índices y cifras más altos de desplazamiento . Estos factores incrementan la concentración y, como contrapartida, la exclusión de un amplio número de colombianos, o un acceso restringido a pequeñas parcelas (minifundios). En el campo de la política y el derecho, los intentos por cambiar el panorama a través de una reforma a las estructuras de tenencia, ocupación y posesión de la tierra han culminado con reacciones de diverso semblante, pero coincidentes en la defensa del régimen imperante.

   Capítulo 1. Contexto histórico sobre los problemas de acceso a la tierra .

5. Desde la conquista española hasta bien entrada la República, la “historia del campo” en Colombia es la historia de la propiedad de la tierra. En cambio, la historia del campesino se asocia a la aparición del Estado interventor, hacia las primeras décadas del Siglo XX y, especialmente, a la reforma constitucional de 1936, la ley 200 del mismo año y el proyecto político de La Revolución en Marcha, en la Presidencia de A.L.P..

6. Los reyes de España sólo se desprendían del dominio de las tierras que consideraban propias bajo la condición de que se explotaran económicamente. La simple posesión, sin título de adjudicación, se consideraba ‘usurpación dolosa’, y no representaba, ni podía convertirse, en título de propiedad particular. De igual manera, de acuerdo con la legislación indiana, la ocupación de hecho, incluso a ‘título de justa prescripción’, no consistía ni expectativa, ni título de domino. Esta situación persistió hasta la primera mitad del Siglo XIX. En el período colonial, la adquisición de tierras tenía lugar a través de capitulaciones otorgadas por el soberano a los conquistadores; y los repartimientos entre estos últimos y los fundadores. El conjunto de normas que se sucedieron durante los siglos siguientes indica que las ocupaciones de hecho eran toleradas por las leyes indianas y la República, “bajo la condición de que en unos plazos determinados se legalizaran mediante la expedición del correspondiente título de propiedad por parte del Estado”.

7. Hacia 1819 surgió un primer momento de interés por modificar la estructura agraria. Con ocasión de las luchas de independencia, muchos españoles y criollos cercanos a la Corona perdieron terrenos, a través de la confiscación. Sus predios pasaron al Estado, que los adjudicó principalmente a miembros del ejército patriota. A pesar de ello, permanecieron vigentes figuras como la amortización de bienes de ‘manos muertas’ , que reforzaron el proceso de acumulación de y exclusión de la propiedad rural .

8. La guerra de independencia dejó, sin embargo, una enorme deuda externa que afectó la estabilidad fiscal durante la mayor parte del Siglo XIX y dio lugar a una política de venta de bonos de tierras que, posteriormente, dieron lugar a la apropiación de amplísimas extensiones, únicamente para personas con capacidad económica, jurídica y social, para asumir una compra de esta naturaleza, y comprender adecuadamente el funcionamiento de la figura.

   De igual manera, la construcción de vías ferroviarias y carreteras se intentó estimular mediante la adjudicación de baldíos a las empresas que contribuyeran en su desarrollo. Estas, comprendían grandes extensiones de tierras y, sólo hasta el tercer cuarto de siglo se plantearon límites, primero de 5.000 hectáreas y, posteriormente, de 2.500 a este tipo de reparto de tierras .

   La política de inmigración, de poco éxito, admitía la entrega de amplias extensiones a pobladores extranjeros, y se combinó con las políticas de fomento a la colonización de la frontera por parte de los nacionales. En el caso de la colonización campesina, los primeros intentaban atraer más personas para generar un comercio y vías de comunicación, generando así un proceso de migraciones sucesivas. Sin embargo, salvo en el caso de Antioquia, se trataba de pequeños fundos, posteriormente, fragmentados en procesos hereditarios, que generaban un amplio conjunto de pequeños propietarios, con dificultades para garantizar su propia subsistencia .

   Con todo, sólo la expansión del comercio y la aparición de un mercado para algunos productos, intensificaron la adjudicación de baldíos . El protagonismo de estos productos favoreció también la consolidación de un modelo económico orientado al comercio y la libertad empresarial , con los gobiernos liberales de T.C. de M. y J.H.L..

9. Años más tarde, el cultivo del café favoreció la colonización de la zona cafetera central del país y la aparcería, “modalidad de trabajo […] a través de la cual un campesino arrendaba la tierra y dejaba la mayor parte de su producción al propietario de la misma a cambio de un pago en especie (arriendo) o salario inferior al corriente” .

10. El proceso hacia otras formas de acceso a la tierra se suele asociar a una decisión judicial proferida por la Corte Suprema de Justicia, de 1926, en la que se estableció que, quien pretendiera un derecho sobre una porción de tierra rural debía estar en capacidad de demostrar un título original, para probar que el territorio había salido del dominio estatal, exigencia se ha denominado por los analistas, como “la prueba diabólica” de la propiedad . En sentido similar, la Ley 74 de 1926 exigió a los propietarios la prueba judicial de sus títulos y fijó un procedimiento para el avalúo de mejoras. Además, facultó por primera vez al Estado a expropiar tierras con fines de parcelación, aunque la obligación correlativa de consignar el valor de la tierra a los afectados, superó “las posibilidades fiscales del Estado” .

11. Desde otros espacios, la inconformidad con las relaciones entre la tierra; entre los propietarios y quienes buscaban el acceso, se manifestó, primero, en levantamientos indígenas ante la explotación de la Casa Arana, cauchera peruana; luego, en las tomas de tierra lideradas por el líder caucano M.Q.L., que abarcaron cuatro departamentos y son conocidas como La quintiniada; y en las huelgas, por ejemplo, de la industria ferroviaria y las plantaciones bananeras, con su saldo de represión y violencia .

12. Estos hechos ambientan la discusión acerca de políticas que modifiquen la estructura agraria del país. El Estado interventor, asociado a un conjunto de transformaciones que tuvieron lugar en Europa durante las primeras décadas del Siglo XX, basado en el fomento al trabajo y la necesidad de intervención estatal para contrarrestar los ciclos de la economía y preservar un mínimo de equidad social, influyó en la misma dirección y dio cuerpo a las políticas reformistas de La Revolución en Marcha, de A.L.P. y a la Reforma Constitucional de 1936, que introdujo la función social de la propiedad.

13. En ese contexto surge la primera Ley de Reforma Agraria, (Ley 200 de 1936) que, bajo el lema “la tierra es para quien la trabaja”, estableció un conjunto de medidas en torno al acceso a la propiedad para los colonos que trabajaran la tierra y la amenaza constante de expropiación en caso de ausencia de explotación por parte de los propietarios: la explotación de buena fe por 5 años creaba derechos sobre la tierra, la explotación durante 10 los extinguía .

14. Los grandes propietarios reaccionaron ante la amenaza, con desalojos masivos, acciones y lanzamientos, permitidos por la ley. Tales conflictos derivaron en la expedición de la Ley 100 de 1944, en la el contrato de aparcería retomó su papel central en la explotación de la tierra, al ser declarado de “conveniencia nacional”, con el propósito de rescatar la productividad afectada, de acuerdo con el diagnóstico de la época, por la ley 200 de 1936 y la crisis económica de 1929, en Estados Unidos. Pero también la animó el propósito de atenuar los conflictos sociales entre propietarios y arrendatarios. Para lograrlo, el Estado compraba tierra a particulares y vendía a los campesinos, concediéndoles subsidios e instrumentos para aumentar la producción de alimentos, incentivos fiscales o exenciones para la compra de maquinaria agrícola .

15. El estallido de la violencia partidista de mitad de Siglo (conocida como La Violencia) llevó al empobrecimiento y abandono de grandes extensiones de tierra en el campo y al éxodo de la población rural a la ciudad, de forma tal que “[a]l finalizar la década de los cincuenta el mayor reto consistía en enfrentar la necesidad de modernizar la producción rural y devolver el campesino al campo”, pensando más en el fomento a la producción agraria que en el bienestar del campesino .

16. El Frente Nacional, concebido como un pacto político celebrado entre los partidos tradicionales para terminar con el conflicto armado, se enmarca en un período basado en el interés por un modelo de desarrollo de producción intensiva en el campo; y un descontento social que da origen a movimientos insurgentes que se materializan en las guerrillas comunistas de las Farc, el ELN y el EPL. Sin ahondar en las características, propósitos y fines de cada una, nuevamente entre la visión estatal y la de las guerrillas permanecen las discrepancias acerca del acceso a la tierra y el control de las poblaciones, como interés estratégico .

17. Durante la Presidencia de A.L.C., y en ese contexto de ideas acerca del desarrollo del campo, la insurgencia y la contrainsurgencia, se concreta el segundo intento de reforma agraria, a nivel legal, mediante la aprobación de la Ley 135 de 1961 (Ley sobre Reforma Agraria Social), posteriormente modificada por la Ley 1ª de 1968. Estas normas persiguen el acceso del campesino a la propiedad de la tierra y defienden un modelo de desarrollo rural, a través de temas estratégicos como (i) el contrato de aparcería, (ii) el régimen de baldíos, (iii) las relaciones entre propiedad y producción, todo ello bajo un nuevo órgano institucional encargado de desarrollar la política agraria (el Incora) .

18. Esa doble inspiración, entre acceso a la tierra y desarrollo económico, se concretó en un modelo de adjudicación de mediana extensión, destinado a que la familia campesina pudiera desarrollar su vida, habitar la tierra y obtener ingresos suficientemente amplios para satisfacer su sostenimiento y atender el pago de los subsidios obtenidos, la asesoría técnica y la asistencias necesarias para alcanzar altos niveles de productividad y comercialización de sus productos.

19. A pesar de esta orientación general, en la que la UAF se concibió en una extensión de 450 Has, el modelo previó distintas excepciones en tamaño y acceso. En zonas de menor densidad poblacional se permitieron mayores extensiones, y con el propósito de fomentar el desarrollo agroindustrial se dispusieron excepciones en cuanto a la acumulación de predios de mayor extensión, y la posibilidad de efectuar adjudicaciones a personas jurídicas (empresas), sin cumplimiento del requisito de explotación previa, durante cinco años (en lugar de ello, se previó la posibilidad de celebrar contratos de explotación de baldíos con el Estado).

20. Este segundo intento de reforma tampoco logró gran efectividad. Pocos años después de la Ley 1ª de 1968, diversos acuerdos entre los partidos políticos y los grandes propietarios de tierras (Acuerdo o Pacto de Chicoral) llevaron a la expedición de la Ley 4ª de 1973, “que significó a juicio de los analistas un retroceso […], al estimular, en lugar de la redistribución de tierras, el fomento de la colonización, así como el acceso a la tierra a través de las negociaciones directas, al mismo tiempo que los propietarios de la tierra deberían pagar una mayor tributación a partir del establecimiento de la renta presuntiva agrícola, como forma de incentivar el uso productivo de la tierra y penalizar su apropiación improductiva. Como consecuencia, no se adelantaron expropiaciones, de modo que la actividad del Incora se redujo sustancialmente”. Poco después se dictó la Ley 6ª de 1975, que estimuló los contratos de aparcería .

21. Estas decisiones no sólo obstaculizaron la redistribución, sino que generaron mayor acumulación de la propiedad de la tierra, situación que intentó matizarse a través de las Leyes 36 de 1982, de amnistía, y 30 de 1998, de coordinación institucional, para elevar el nivel de vida de la población, simplificar los trámites para la adquisición de tierras y proveer recursos al Incora para el desarrollo de su misión.

22. El tercer intento de reforma agraria inició con la expedición de la Constitución Política de 1991, entre cuyos rasgos centrales se encuentra: la función social de la propiedad, aunada a una función ecológica; la imprescriptibilidad de los bienes baldíos de la nación; los mandatos expresos de fomento al acceso a la tierra de los trabajadores agrarios y fomento a la producción agropecuaria y de alimentos; el conjunto de mandatos que conforman la Constitución Ecológica, y que tienen notable incidencia en el acceso, uso y distribución de la tierra (definiendo nuevos límites geográficos, creando prohibiciones para un desarrollo sostenible y obligando a estado y particulares a la adopción de medidas positivas de diversa índole), y la protección de tierras de comunidades o pueblos étnicamente diferenciados.

23. A nivel legal, el mandato de acceso progresivo a la tierra recibió concreción en la Ley 160 de 1994, por la cual se creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino (Ley de Reforma y Desarrollo Rural; 1994), entre cuyas características, la Corte destacó las siguientes:

    “[A través de la Ley 160 de 1994] se favoreció el sistema de subsidios de un 70% del valor de la UAF y amortización del crédito restante a un plazo no inferior de 12 años. De este modo, la decisión de compra de predios a los campesinos operó mediante la venta directa por parte de los propietarios, con el fin dinamizar el mercado de tierras. A su turno, durante la redacción del proyecto, se estimó que resultaba excesiva la adjudicación de unidades agrícolas en una extensión de 450 hectáreas, toda vez que dicha extensión no consultaba las características agrológicas y topográficas que determinaran razonablemente, en cada caso, la superficie real requerida para lograr una explotación rentable. Sobre este punto en el proyecto de ley se consideró necesario tener en cuenta que la tecnología disponible permitía modificar las condiciones de los suelos, de manera que se contempló la incorporación de estos mejoramientos para potenciar el uso productivo y evitar la concentración ociosa. En ese orden, la UAF, se definió no a partir de una extensión sino a partir de la calidad de la tierra”

24. Acerca de la Constitución de 1991, es importante destacar cómo el problema agrario se concibe en sus dimensiones social, ambiental y económica. Para empezar, acerca del mandato de propiciar el acceso a la tierra de los trabajadores agrarios (artículo 64, CP), ha señalado la Corte:

    “[…] el derecho constitucionalmente establecido en el artículo 64 Superior, implica un imperativo constituyente inequívoco que exige la adopción progresiva de medidas estructurales orientadas a la creación de condiciones para que los trabajadores agrarios sean propietarios de la tierra rural. [E]l derecho de acceder a la propiedad implica no sólo la activación de derechos reales y personales que deben ser protegidos, sino también la imposición de mandatos que vinculen a las autoridades públicas en el diseño e implementación de estrategias normativas y fácticas para estimular, fomentar e impulsar dicho acceso a la tierra, pero además la permanencia del campesino en ella, su explotación, su participación en la producción de riqueza y en los beneficios del desarrollo. En la medida en que el Estado sólo concentre su propósito y actividad en la producción de la tierra, olvidando su deber constitucional de vincular al campesino en dicho proceso, su actuar se tornará inconstitucional. [Además], el acceso a la propiedad [rural] debe tener al menos las mismas garantías del régimen común (art. 58)

25. El artículo 65 superior refuerza lo expresado, mediante la defensa de la producción de alimentos en el campo.

    Sin embargo, este tercer esfuerzo de reforma se ha visto afectado por diversas razones. Especialmente, la persistencia e intensificación del conflicto armado, el aumento de la producción de drogas y de las acciones criminales de las mafias del narcotráfico, y la forma en que estos fenómenos han permeado a la sociedad en su conjunto (y de forma dramática a sus instituciones), llevaron a la inevitable ausencia de eficacia de la tercera política de reforma.

26. Al tiempo que el panorama descrito demuestra la permanente relación entre violencia y tierra, oculta dos grandes realidades.

    La de las comunidades negras, cuya relación con sus tierras y territorios se vio ultrajada con el desarraigo, la trata y la esclavización; y cuya alternativa de supervivencia consistió en resistir, a través del cimarronaje, y la ubicación en zonas aisladas de la geografía nacional. En ese contexto, también la población negra incursionó en procesos de colonización, antes de la abolición de la esclavitud buscando refugio en la selva tropical para formar palenques o colonias agrícolas, a las que los blancos no podían penetrar, principalmente, en Chocó, Antioquia, Cauca, Valle Cundinamarca y los llanos orientales. Tras la abolición definitiva, en 1851, el traslado a baldíos de esta población aumentó, en busca de independencia económica (Legrand; 1988, pg. 46).

    Sin embargo, la histórica invisibilidad de la situación de la población negra permaneció aún a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991 pues incluso en ese momento, cuando se difirió el reconocimiento efectivo de sus tierras y territorios colectivos al Legislador, lo que sólo ocurrió a través de la Ley 70 de 1993.

27. También se oculta la realidad de los pueblos indígenas, desde la primera gran negación de sus derechos territoriales, mediante el concepto de res nullius (tierra de nadie); organizados en resguardos y pueblos de indios por parte de los conquistadores, con fines de control social y recaudo de impuestos; las medidas de amparo, de carácter tutelar desde derecho indiano y la concesión de cédulas de la Corona sobre sus territorios, hasta la posterior disolución de los resguardos, bien entrada la República y bajo las banderas de la libertad de comercio.

    Tras las normas que propiciaron la disolución de los resguardos, en la República, el pueblo indígena (en su conjunto) emprende la defensa de sus territorios también a través de la Ley 89 de 1890 y mediante movimientos regionales de recuperación de tierras y defensa de los resguardos . Finalmente, sus derechos territoriales se plasmaron en la Constitución de 1991, donde los territorios indígenas gozan de tres atributos esenciales para su preservación. De acuerdo con el artículo 63 de la CP, son inalienables, inembargables e imprescriptibles (atributos que se extienden a las tierras de los consejos comunitarios de comunidades negras).

28. Como lo ha expresado la Corte, la relación de los pueblos originarios con sus tierras y territorios ha oscilado ente dos concepciones, una, según la cual la tierra se toma como un bien susceptible de entrar al mercado; y, otra, en la que lo trascendental es el territorio, ligado directamente a la existencia, preservación y subsistencia de los pueblos originarios, enfoque acogido por la Constitución Política de 1991 y el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

29. Pero el conflicto armado interno es intransigente frente a las conquistas constitucionales de los pueblos étnicamente diferenciados. Como lo explicó la Corte Constitucional en los autos 004 y 005 de 2009 , los actores armados (en ocasiones aliados al poder económico) generan presiones intensas y diferenciales en los derechos territoriales de los pueblos étnicos.

    Capítulo 2. Problemas persistentes.

30. El diagnóstico actual no varía mucho en relación con los hechos brevemente descritos. En sentencia T-488 de 2014 , la Corte retomó los informes que dan cuenta de la inequidad en la concentración de la tierra. Indicó que, según el índice de G., una herramienta económica utilizada para evaluar cómo se comporta la distribución de un bien, que se ubica en valores entre el 0 y el 1, en el que 0 significa una distribución plenamente equitativa del recurso y el 1, la absoluta inequidad, explicó que en Colombia, este índice se encuentra en 0.86, cifra que no toma en cuenta los efectos del testaferrato.

    “Sin considerar siquiera los problemas de subregistro y las posibles irregularidades en la adjudicación , el nivel de concentración de la tierra se hace manifiesto cuando se observa que los predios con áreas adjudicadas menores a 1 hectárea representan 34.5% del total de predios y el 0.15% del área, con 35.834 Ha. Por otro lado, los predios con más de 500 hectáreas representan casi el 40% del área adjudicada y el 1.11% de los predios, impulsando un sistema de minifundio y latifundio que distorsiona el concepto de Unidad Agrícola Familiar (UAF) propuesto desde la Ley 160 de 1994.

    Dicha tendencia regresiva en el campo colombiano fue igualmente señalada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo Humano haciendo uso del índice G., el cual se utiliza como un indicador del grado de concentración de la propiedad. Cuanto más cercano a 1 se encuentre, más concentrada está la propiedad (pocos propietarios con mucha tierra), y cuanto más cercano a cero, mejor distribuida está la tierra (muchos propietarios con mucha tierra). Según los datos recopilados por la Universidad de los Andes y el Instituto Geográfico A.C., para el año 2009 el G. de propietarios ascendió a 0,875, el de tierras a 0,86 y el de avalúos a 0,84. Con preocupación, el informe concluye que Colombia registra una de las más altas desigualdades en la propiedad rural en América Latina y el mundo .

31. En segundo lugar, los autores coinciden en que los problemas de catastro afectan todas las políticas de acceso a la tierra para los campesinos . El sistema de información se encuentra desactualizado, en ocasiones no registra predios, sino las mejoras a las viviendas y no cuenta con sistemas de georreferenciación que den seguridad de los datos y permitan conocer mejor las características de los bienes.

32. También observan que existe una política fiscal que fomenta la propiedad sobre grandes extensiones, pero no su explotación productiva. Dado que la gran propiedad ejerce presión sobre la frontera agraria o desplaza la colonización hacia las márgenes del territorio, también crea un efecto económico que eleva los precios de la tierra, a favor de los grandes terratenientes, y permite su preservación con fines especulativos. Esto genera una espiral de consecuencias negativas para la satisfacción del artículo 64 de la Carta Política. Disminuye la disponibilidad de tierras, aumenta sus precios, y obliga a campesinos individuales a extender la frontera agrícola, en áreas de menor control estatal y con mayor influencia de grupos al margen de la ley. Para terminar, a medida que disminuye la disponibilidad de tierras, la colonización puede llegar a territorios ancestrales y colectivos de los pueblos originarios y las comunidades negras, y generar intensas presiones en ecosistemas ambientales estratégicos.

    Capítulo 3. El abandono y el despojo forzado de la tierra, las viviendas y el patrimonio. Entre violencia y derecho.

33. Desde el punto de vista jurídico, la historia descrita muestra cómo, mientras la vida campesina se desenvuelve en el marco de la ocupación de hecho, la explotación agrícola, la producción de alimentos y la celebración de contratos informales, el sistema jurídico privilegia la constitución formal de la propiedad, afincada en el registro en el folio de matrícula. Por ello, la prueba de la propiedad o los conflictos derivados de negocios simulados o afectados por cualquier otro tipo de irregularidad, afectan intensamente a la población titular de las medidas de reforma agraria y favorece a los poderosos, que pueden acceder a notarias y oficinas de registro con asesoría legal calificada. Desde la Ley 200 de 1936 se creó la jurisdicción agraria, prevista para equilibrar las cargas del proceso, pero los juzgados nunca entraron en funcionamiento, de manera que los conflictos fueron resueltos por los jueces civiles, bajo los principios de igualdad procesal y autonomía de la voluntad .

34. Los problemas de acceso, uso y distribución de la tierra, especialmente, en el campo, dan origen a distintas tensiones sociales y ambientales. En el marco del conflicto armado, estos problemas se ven atravesados por la actuación de los distintos grupos al margen de la ley y de la Fuerza Pública. Para los actores armados el control del territorio es parte esencial de sus estrategias bélicas y un presupuesto para obtener un respaldo o una base social que legitime sus actuaciones. La aparición del narcotráfico, especialmente, desde los años 80 del siglo pasado genera también el uso de las tierras para cultivos de plantas utilizadas para la producción de estupefacientes. Las grandes fortunas asociadas a esta actividad generan nuevas desigualdades sociales y permite la acumulación del bien, en desmedro de la población campesina. Finalmente, estas fuentes de ingresos y los problemas de corrupción que afectan las instituciones se suman a este conjunto de factores de acumulación y exclusión.

35. Los agentes económicos requieren tierras para adelantar proyectos agropecuarios, ganadería, minería y exploración y explotación de hidrocarburos. Algunas de estas actividades hacen parte de los planes de desarrollo propuestos por el Gobierno Nacional pero, a la vez, pueden generar mayor concentración de la tierra, suelen despertar conflictos con los pueblos étnicamente diferenciados y afectar ecosistemas estratégicos en la protección del ambiente o el derecho a un ambiente sano.

36. Estos hechos han generado el desplazamiento de millones de personas y el abandono de un enorme número de predios rurales. Tras el miedo, la coacción y la violencia, se desarrolla un amplio conjunto de estrategias para dar apariencia de legalidad al despojo. En ese sentido, la Ley de víctimas y restitución de tierras hace parte de un conjunto de medidas de transición, caracterizadas por su carácter temporal y un objetivo específico; superar las consecuencias de la guerra, en un marco normativo respetuoso de los derechos de las víctimas, y consciente de la necesidad de medidas excepcionales para alcanzar los fines propuestos y principalmente, para asegurar a los colombianos una paz estable. La ley de tierras pretende alcanzar sus objetivos en un término de diez años y ampara a un universo específico de víctimas. Fue propósito del Legislador incorporar en ella, directamente, las normas referentes al proceso judicial (al que se hará referencia, infra, capítulo 3).

37. Precisamente un conjunto de reflexiones en torno a las causas del abandono, la dinámica de la usurpación y las estrategias de despojo, llevó a la adopción de las normas relativas al proceso transicional de tierras. Es del todo pertinente citar las consideraciones vertidas en el Informe de ponencia para primer debate del proyecto que posteriormente se convirtió en Ley 1448 de 2011:

    […] Cerca de 750.000 hogares campesinos fueron desplazados de sus territorios por la fuerza en las últimas dos décadas, de los cuales 460.000 abandonaron un poco más de tres millones de hectáreas. De las tierras abandonadas, una parte permanece así, otra está cuidada por parientes o vecinos, o ha sido repoblada con campesinos a quienes los jefes armados adjudicaron tierras despojadas y otra parte fue transferida de hecho o de derecho a terceros, generalmente personas sin conexión aparente con los victimarios.

    El despojo asumió varias modalidades, desde las compras forzadas a menor valor hasta el destierro, la usurpación física de la posesión y la destrucción de las viviendas y cercas que delimitaban los predios. El despojo de tierras fue legalizado, muchas veces, con transferencias forzadas, con la participación de notarios y registradores, y el rastro de los despojadores fue borrado por testaferros y múltiples traspasos a terceros de aparente buena fe.

    Otras veces el despojo afectó derechos de tenencia y posesión, interrumpiendo el término de prescripción, y terceros obtuvieron títulos de adjudicación o titularon por vía judicial a su favor. En ocasiones el INCORA o el INCODER declararon caducados los títulos de beneficiarios de reforma agraria cuando se desplazaron y readjudicaron las parcelas a otras personas. Otras veces el IGAC englobó los predios despojados en otro mayor, alterando el catastro para desaparecer la cédula catastral de los despojados.

    […] en circunstancias tan irregulares y masivas, la posibilidad de la restitución depende de diseñar un sistema de justicia transicional capaz de restablecer los derechos usurpados por violencia, y para lograrlo requiere contar con normas excepcionales, adecuadas a las modalidades del despojo, que den prelación a los derechos perdidos, aunque cuenten con pruebas precarias y una gran debilidad de defensa legal, sobre los derechos usurpados, pero que ostenten todas las pruebas legales y grandes capacidades de defensa judicial […]”

38. El proceso de tierras de la Ley 1448 de 2011 se basa entonces en un reconocimiento de la forma en que se llevó a cabo el despojo material y jurídico de las tierras y en la necesidad de adoptar medidas excepcionales, distintas a las que rigen el proceso civil, para revertirlo.

39. En la sentencia C-715 de 2012, la Corte, entre otros asuntos debió definir si el Legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al prever un conjunto de medidas para el despojo y no para el abandono forzado de predios, según la lectura que los demandantes hacían del artículo 74 de la Ley de víctimas y restitución de tierras, y de otras normas que giraban en torno al concepto de ‘despojo de tierras’. La Corte consideró que, con independencia de las relevantes discusiones teóricas y sociales acerca de estos fenómenos , las medidas legislativas dictadas en respuesta al despojo son también aplicables al abandono de tierras:

    “Para la Corte, si bien los conceptos de abandono y despojo son fenómenos distintos, es claro que ambos producen la expulsión de la tierra de las víctimas, lo que genera una vulneración masiva de los derechos fundamentales de las víctimas del conflicto interno, razón por la cual esta Corporación en múltiples y reiteradas ocasiones ha reconocido normativa y jurisprudencialmente a las víctimas de despojo y abandono sin ninguna distinción, como sucede con la definición del delito de desplazamiento forzado. En este orden, la Ley 1448 de 2011 y especialmente los artículos que ahora se demandan –arts. 28 y 72– dejan ver el carácter asimilable de las víctimas de despojo, de usurpación y de abandono forzado de tierras, de tal manera que ambas son incluidas y tenidas en cuenta por el Legislador en el marco de la Ley 1448 de 2011”.

40. A partir de lo expuesto, entra la Corporación a definir las características del proceso de restitución de tierras. Primero, su dimensión constitucional; segundo, su estructura y normas relevantes para el análisis del cargo; y, tercero, lo relativo a la buena fe (exenta o no de culpa, en el marco de la restitución de tierras).

    SEGUNDA PARTE. EL PROCESO DE RESTITUCIÓN DE TIERRAS. Dimensión constitucional, dimensión procedimental.

    Capítulo 4. La dimensión constitucional del proceso de restitución de tierras y el J. de restitución de tierras.

41. Este capítulo busca describir la forma en que la jurisprudencia constitucional ha comprendido el derecho fundamental a la restitución de la tierra: por un lado, como componente preferente y principal de la reparación integral a víctimas y, por otro, como una política dirigida a favorecer la recomposición del tejido social y la construcción de una paz sostenible, especialmente, en los territorios golpeados por la violencia; indica las consecuencias de esa comprensión en la labor de los jueces de tierras (dimensión sustancial del proceso), y efectúa una descripción del procedimiento y del principio de buena fe (dimensión procedimental).

42. La comprensión adecuada de la acción de restitución de tierras a la población despojada o desplazada víctima del conflicto interno colombiano, en los términos establecidos en los artículos 3º, 72 y subsiguientes de la Ley 1448 de 2011, comienza por su enmarque dentro de la garantía del derecho a la reparación, específicamente, del derecho fundamental a la restitución de tierras.

43. En términos generales, la restitución de tierras supone la implementación y la articulación de un conjunto de medidas administrativas y judiciales encaminadas al restablecimiento de la situación anterior a las violaciones sufridas como consecuencia del conflicto armado interno. Además, tomando en cuenta que esa posibilidad (el regreso en el tiempo) no es materialmente posible, el Legislador definió dentro del proceso una serie de acciones subsidiarias, a modo de compensación.

44. La acción de restitución es parte de un conjunto de medidas adoptadas en un escenario de justicia transicional, en el que los derechos de las víctimas a la verdad, justicia, reparación y no repetición constituyen el eje fundamental sobre el que se edifican las normas y políticas públicas. Como se expuso, la lucha por el control de la tierra ha sido causa de violaciones particularmente intensas de sus derechos humanos y, en consecuencia, el proceso de restitución responde al imperativo jurídico y ético de propender por su dignificación.

45. Estos presupuestos se proyectan sobre la labor de los jueces de tierras y las decisiones que les corresponde efectuar en cada trámite. En esa dirección, a continuación se presentan consideraciones relacionadas con (i) el daño que pretende ser reparado con la restitución, (ii) los derechos que se encuentran en juego en el marco del proceso, y (iii) la finalidad de la intervención judicial. Veamos:

    El hecho lesivo que origina la pretensión de restitución afecta bienes mucho más amplios que el conjunto de facultades sobre un terreno, en que se concreta el derecho de propiedad o el hecho de la posesión, es decir, la relación material de la persona con su predio. Ese hecho desconoce o vulnera bienes iusfundamentales adicionales, como la vivienda digna, el mínimo vital, el acceso a la tierra y la producción de alimentos. Genera entonces un desarraigo, que incide en el ejercicio del derecho a la autonomía y menoscaba la dignidad de la persona. Esa situación se extiende en el tiempo, desde el hecho desencadenante del abandono o despojo hasta el momento en que sea posible la reparación.

    Todo lo expuesto se inscribe además en el marco de un conflicto armado interno y una situación de inequidad social, en los cuales la tierra es un bien preciado, cuya acumulación se persigue por cualquier medio y generan un contexto especial, que debe ser tenido en cuenta por la justicia de tierras.

46. Por lo anterior, la acción de restitución, además del restablecimiento de condiciones materiales para la existencia digna de la persona, incide en una amplia gama de intereses, que tienen que ver con la comprensión individual del sentido de la existencia y con el concepto de sociedad construido colectivamente. Así las cosas, los jueces no se ocupan únicamente de asuntos de tierras; dentro de una visión de interdependencia e integralidad de los derechos de las víctimas, les corresponde contribuir a la paz y a la equidad social y propiciar la democratización del acceso a la tierra, elementos cardinales del orden constitucional de 1991.

47. Además, a través de la narración del episodio de violencia por parte de la víctima, como presupuesto lógico del inicio del proceso, esta reivindica su derecho a ser oída. El conjunto de relatos aportarán a la construcción de la memoria del conflicto y le permitirá a cada juez, al amparo de las normas aplicables, proferir una decisión ajustada al principio de legalidad, con efectos hacia la construcción de una institucionalidad basada en derechos. El desarrollo del proceso de restitución de tierras, en el mediano plazo, y en una visión de conjunto, enriquecerá la verdad individual y colectiva acerca de los hechos que han permitido o propiciado la prolongación del conflicto armado interno durante más de medio siglo.

48. Sobre este aspecto, es oportuno efectuar dos precisiones: (a) aunque la verdad procesal posee limitaciones institucionales que la separan de la verdad y memoria históricas, una visión adecuada del proceso no puede desconocer su relevancia, la cual se potencializa en la medida en que los jueces de tierras asuman un rol como parte fundamental de la justicia transicional; y, (b) pese a que la acción de restitución prevista en la Ley 1448 de 2011 no involucra al perpetrador del hecho violento, las intervenciones que se pueden presentar a través de la oposición sí pueden dar lugar a un debate fáctico, cuya solución exige un juez consciente de propender por la efectividad de los distintos intereses constitucionales que concurren en un proceso de esta naturaleza.

49. En estos términos, el juez de restitución de tierras es un actor fundamental en la protección efectiva de los derechos de las víctimas en el marco de una acción constitucional y dentro de un contexto de conflicto. Sus actuaciones deben reflejar sensibilidad por el tema objeto de conocimiento y el compromiso Estatal de construcción (o reconstruir) en las víctimas una confianza en la legalidad, condición imprescindible para desarticular los ciclos de la violencia que han afectado al país.

50. Así las cosas, en el ejercicio de su función jurisdiccional el operador en estos procesos no solo garantiza el derecho a la restitución, como medida de reparación del daño causado, sino que tiene la obligación de satisfacer los derechos a la verdad, mediante la participación de la víctima y demás interesados y del ejercicio de su investidura en la búsqueda decidida de la historia que determinó el despojo o el desplazamiento; justicia, impulsando las actuaciones a que haya lugar y que se encuentren a su disposición para el correcto trámite de su proceso y para aquellos a los que pueda haber lugar con ocasión de los hechos conocidos por virtud de su función; y, no repetición, profiriendo las medidas indicadas en cada caso, de acuerdo con el material probatorio recaudado en el proceso y gracias a la facultad de preservar su competencia hasta la ejecución efectiva de sus órdenes.

51. El J. está en la obligación de atender a los parámetros normativos (reglas o principios) que fijó el legislador en la Ley 1448 de 2011 para el trámite de la acción de restitución de tierras, dentro de los cuales se destacan las presunciones establecidas a favor de las víctimas , la regla sobre la carga de la prueba , su participación en el proceso y el mantenimiento de la competencia del juez de con posterioridad a la sentencia . De igual manera, el Informe para primer debate de los proyectos acumulados 107 de 2010 y 85 de 2010 (ambos de Cámara), hace referencia a la necesidad de incorporar enfoques diferenciales .

52. Sin embargo, tampoco puede perder de vista la manera en que sus decisiones inciden en los derechos de acceso progresivo a la tierra por los trabajadores agrarios, las implicaciones ambientales y sociales de sus fallos, las posibles tensiones que surjan con los pueblos originarios y las comunidades negras (preservando a toda costa los derechos sobre sus territorios), y la ambición de que la justicia transicional propicie arreglos estables y no sea el germen de nuevos conflictos. Para terminar, el juez de tierras debe proteger los derechos de los segundos ocupantes, de acuerdo con lo dispuesto por los Principios P., a los que se hará referencia en el siguiente capítulo.

53. En los últimos años, la justicia constitucional ha venido evidenciando que una perspectiva que (i) no comprende que las reparaciones constituyen una oportunidad para adoptar medidas para superar las condiciones de desigualdad, exclusión y discriminación a las que están sometidas las víctimas; y (ii) no considera que la decisión sobre la restitución tiene consecuencias en los territorios de los predios restituidos y que supone la posibilidad de promover una transformación pacífica de los tejidos sociales, económicos y culturales como condición de garantía de no repetición de la situación de victimización resulta limitada y problemática para el cumplimiento de los mandatos constitucionales superiores.

    Capítulo 5. Esquema o descripción del proceso de restitución de tierras.

    a. Fundamentos del derecho internacional de los derechos humanos y la jurisprudencia constitucional.

54. La jurisprudencia de esta Corporación ha mostrado con suficiencia cómo la restitución encuentra claros y sólidos referentes normativos en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario .

    54.1.- En relación con los tratados e instrumentos internacionales más relevantes sobre los derechos de las víctimas a la reparación, a la verdad y a la justicia que permiten comprender el alcance de las obligaciones del Estado frente a los procesos de restitución, esta Corte ha identificado los siguientes:

    a) La Declaración Universal de Derechos Humanos (arts. 1, 2, 8 y 10)

    b) La Declaración Americana de Derechos del Hombre (art. XVII),

    c) El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (arts. 2, 3, 9, 10, 14 y 15);

    d) La Convención Americana sobre Derechos Humanos (arts. 1, 2, 8, 21, 24, 25 y 63), y

    e) El Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra (art. 17), entre otros.

    A partir de los parámetros y normas contenidos en estos instrumentos internacionales, la Corporación ha sostenido que las víctimas de abandono y despojo de bienes tienen el derecho fundamental a que el Estado conserve su derecho a la propiedad o posesión y les restablezca el uso, goce y libre disposición .

    54.2. Adicionalmente, ha reconocido que, además de los tratados y las declaraciones, en el DIDH existen importantes documentos que han sistematizado y definido con mayor precisión las reglas y directrices señaladas en el párrafo anterior.

    Para la Corte, estos documentos, denominados por la doctrina iusinternacionalista “derecho blando”, son particularmente relevantes pues le permiten a los operadores jurídicos interpretar el contenido y el alcance de las obligaciones de los Estados frente a las víctimas en general. Para el caso objeto de examen, las obligaciones específicas en procesos de restitución de tierras . Específicamente, en esta materia, esta Corporación ha reconocido la relevancia de tres de estos documentos:

    (i) Los principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones ;

    (ii) Los principios sobre la restitución de viviendas y patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos (conocidos como los “Principios P.”) ; y

    (iii) Los principios rectores de los desplazamientos internos (conocidos como los “Principios Deng”)

55. En su conjunto, estos documentos sistematizan los estándares más altos de protección para las víctimas. En estricto sentido, no crean nuevas reglas o nuevos derechos, sino que destacan, reivindican y precisan el alcance de los ya existentes en el derecho vigente, con el fin de facilitar su defensa, protección y garantía, por parte de los estados para que, de esta forma, contribuyan vigorosamente a remediar las debilidades de protección a la que se encuentran sometidas las víctimas.

56. Ello explica la altísima relevancia que durante años le ha asignado esta Corporación a este tipo de instrumentos, y el motivo por el cual se han convertido en herramientas hermenéuticas ineludibles al momento de determinar el marco de protección de los derechos de las víctimas y de las obligaciones del Estado en los procesos de restitución de tierras. Actualmente, los documentos citados hacen parte del cuerpo de derecho jurisprudencial (normas adscritas o subreglas) desarrolladas por el Tribunal Constitucional. Es decir, se encuentran constitucionalizados.

57. En concreto, ese conjunto de principios delimitan el contenido y el alcance del derecho a la propiedad –reconocido desde hace décadas por normas vinculantes del derecho internacional de los derechos humanos y normas de la Constitución Política–, pero lo hace considerando la situación específica de las víctimas de distintos tipos de violencias, especialmente, de aquellas violaciones de derechos humanos ocurridas en el marco de conflictos armados.

58. Es así como los Principios y Directrices básicos sobre el derecho de las víctimas a interponer recursos y obtener reparaciones, resultado de un trabajo reflexivo de expertos independientes por un período de casi dos décadas y un largo proceso participativo de consulta, que incluyó el punto de vista de los Estados, las organizaciones internacionales y las organizaciones de la sociedad civil, disponen un amplio espectro de medidas que pueden ser adoptadas como respuesta a violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos e infracciones graves al DIH. En esa dirección, establecen que los Estados deben proveer la existencia de mecanismos o recursos procesales genuinos, que permitan un desagravio final positivo, a través de la reparación integral.

59. Por su parte, los Principios Deng definen derechos y garantías de protección a favor de las personas que han padecido el flagelo del desplazamiento forzado. Así, definen la responsabilidad de los Estados de proteger y asistir a este tipo de víctimas durante los desplazamientos y también durante su regreso, reasentamiento y reintegración.

60. Estos principios también caracterizan la prohibición de la privación arbitraria de la propiedad y posesiones de la población en situación de desplazamiento, y señalan la obligación de proteger la propiedad respecto de diferentes tipos de actos como el pillaje, los ataques directos o indiscriminados u otros actos de violencia; la utilización como personas como escudos de operaciones u objetos militares; los actos de represalia y las destrucciones o expropiaciones como forma de castigo colectivo.

61. De la misma forma, establecen el deber del Estado de proteger la propiedad y las posesiones que hayan sido abandonadas por las personas en condición de desplazamiento forzado, frente a actos de destrucción y apropiación, ocupación o usos arbitrarios e ilegales. En cuanto al derecho al retorno, prevén la obligación de apoyo en cabeza de los Estados, así como el ejercicio de acciones que permitan a las víctimas obtener la restitución o una compensación adecuada.

62. Por último, los Principios P., centrales en este trámite, contemplan una serie de previsiones normativas más amplias y detalladas frente a la protección del derecho a la restitución. Por un lado, establecen que los derechos de propiedad, posesión y reparación para las víctimas del desplazamiento constituyen un elemento central para la solución de conflictos, la consolidación de la paz, el regreso seguro y sostenible de las poblaciones desplazadas y el establecimiento del Estado de Derecho. Por otro lado, señalan que tales derechos son un eje de la justicia restitutiva, encaminada a impedir la repetición de las situaciones que generaron el desplazamiento. A partir de esa premisa, prevén la existencia del derecho a la restitución de toda propiedad despojada a las víctimas, a menos de que sea fácticamente imposible, caso en el cual deberá proveerse una compensación justa.

63. Adicionalmente, hacen referencia a los derechos de las personas que tengan una relación jurídica con los bienes, distinta a la propiedad, como los poseedores, ocupantes y tenedores. Por su importancia para el trámite bajo juicio, es importante referirse más ampliamente a su contenido:

    63.1. El principio 17.1 establece la obligación de los Estados de “velar por que los ocupantes secundarios estén protegidos contra el desalojo forzoso arbitrario o ilegal”. Señala que en caso de que el desplazamiento sea inevitable para efectos de restitución de viviendas, tierras y territorios, los Estados deben garantizar que el desalojo “se lleve a cabo de una manera compatible con los instrumentos y las normas internacionales de derechos humanos”, otorgando a los afectados garantías procesales, como las consultas, la notificación previa, adecuada y razonable, recursos judiciales y la posibilidad de reparación .

    63.2. El principio 17.2 Señala que los Estados deben velar por las garantías procesales de los segundos ocupantes, sin menoscabo de los derechos de los propietarios legítimos, inquilinos u otros titulares, a retomar la posesión de las viviendas, tierras o patrimonio abandonado o despojado forzosamente .

    63.3. El principio 17.3 Indica que, cuando el desalojo sea inevitable, los estados deben adoptar medidas para proteger a los segundos ocupantes, en sus derechos a la vivienda adecuada o acceso a tierras alternativas, “incluso de forma temporal”, aunque tal obligación no debe restar eficacia al proceso de restitución de los derechos de las víctimas .

    63.4. El Principio 17.4 establece que los ocupantes secundarios que han vendido las viviendas, tierras o patrimonio a terceros de buena fe, podrían ser titulares de mecanismos de indemnización. Sin embargo, advierte que la gravedad de los hechos de desplazamiento puede desvirtuar la formación de derecho de buena fe .

    En la sentencia C-035 de 2016 (MP Gloria S.O.D.) la Corte Constitucional se refirió una vez más al valor normativo de los Principios P.. Explica que si bien no son normas de un trato internacional y por lo tanto no hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, “sí hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, en la medida en que concretan el sentido de normas contenidas en tratados internacionales de derechos humanos ratificados por Colombia”, y añadió que estos constituyen un desarrollo de la doctrina internacional sobre el derecho fundamental a la reparación integral consagrado en el ámbito internacional a través de diversos tratados, y han sido aplicados por distintos organismos de protección de derechos. “Por lo tanto, los Principios P. pueden ser parámetros para el análisis de constitucionalidad de las leyes que desarrollan estos derechos ”, de acuerdo con la sentencia T-821 de 2007 .

    Recordó la Corte en la sentencia citada C-035 de 2016 que el derecho a la restitución tiene como fundamento “el deber de garantía de los derechos de los ciudadanos por parte del Estado, consagrado en el artículo 2º de la Constitución; el principio de dignidad humana reconocido en el artículo 1º de la Carta Política, los derechos de acceso a la administración de justicia (artículo 229), debido proceso (artículo 29) y la cláusula general de responsabilidad del Estado (artículo 90)” y puntualizó que el ordenamiento colombiano reconoce la restitución como un componente fundamental de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral de las víctimas, especialmente, de aquéllas “despojadas de sus predios” .

    En consecuencia, la Ley 1448 de 2011 desarrolló el marco general de protección del derecho fundamental de las víctimas a la restitución, de acuerdo con los parámetros establecidos por los instrumentos internacionales sobre la materia, como es el caso de los Principios P.. Para terminar, consideró la Corte que estos principios “constituyen un criterio de interpretación para la Corte, toda vez que brindan el alcance del derecho fundamental a la restitución e imponen una serie de obligaciones a cargo de las autoridades públicas con el fin de garantizar el derecho a la reparación de las víctimas” .

64. En la sentencia C-795 de 2014 (decisión sobre el pago de compensaciones, previa la entrega material del bien), después de revisar los distintos cuerpos normativos mencionados, esta Corporación concluyó que se puede advertir cómo el orden internacional de los derechos humanos “(…) prevé el derecho a la reparación integral, que tratándose de las víctimas del desplazamiento forzado conlleva el derecho a que se les restituyan sus viviendas, tierras y patrimonio, o en su defecto se les indemnice, en aras de hacer cesar las consecuencias de la violación de sus derechos. Además debe velarse porque las garantías procesales de los ocupantes secundarios no menoscaben el derecho de los propietarios legítimos a volver a tomar posesión de sus bienes de forma justa y oportuna.”

65. Luego de revisar los estándares de protección internacional y la forma en que encuentran un correlato en nuestro orden constitucional, esta Corporación ha señalado que la restitución constituye un componente preferente y principal del derecho fundamental a la reparación integral de las víctimas del conflicto armado. En la sentencia C-820 de 2012, la Corte sostuvo que el derecho a la restitución es “la facultad que tiene la victima despojada o que se ha visto obligada a abandonar de manera forzada la tierra, para exigir que el Estado le asegure, en la mayor medida posible y considerando todos los intereses constitucionales relevantes, el disfrute de la posición en la que se encontraba con anterioridad al abandono o al despojo”.

66. Al analizar el marco de protección interno frente a los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, la Corte Constitucional ha identificado una serie de mandatos Superiores (arts. 2, 29, 93, 229, 250 numerales 6 y 7 de la CP) de los cuales puede desprenderse el carácter fundamental del derecho a la restitución de tierras . Para la Corporación, la restitución de tierras constituye un mecanismo que satisface en mayor medida el derecho a la reparación integral y su conexión con los derechos de las víctimas a la justicia y la verdad.

67. Como la reparación integral hace parte de la triada esencial de derechos de las víctimas, y el derecho a la restitución de tierras a víctimas de abandono forzado, despojo o usurpación de bienes es el mecanismo preferente y más asertivo para lograr su eficacia, la restitución posee también el estatus de derecho fundamental. La precisión de su contenido, como se ha explicado, sólo es posible a partir de los instrumentos de derecho internacional recién citados e incorporados a la jurisprudencia de este tribunal en un conjunto de decisiones uniformes.

68. Esta Corporación, luego de revisar los distintos cuerpos normativos internacionales y nacionales mencionados y los parámetros que, frente a la restitución, de ellos se desprenden, sostuvo en la sentencia C-715 de 2012 , reiterada luego por la C-795 de 2014 , lo siguiente:

    “De los estándares internacionales, la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la restitución de las víctimas como componente preferencial y esencial del derecho a la reparación integral se pueden concluir las siguientes reglas:

    (i) La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva.

    (ii) La restitución es un derecho en sí mismo y es independiente de que se las víctimas despojadas, usurpadas o que hayan abandonado forzadamente sus territorios retornen o no de manera efectiva.

    (iii) El Estado debe garantizar el acceso a una compensación o indemnización adecuada para aquellos casos en que la restitución fuere materialmente imposible o cuando la víctima de manera consciente y voluntaria optare por ello.

    (iv) Las medidas de restitución deben respetar los derechos de terceros ocupantes de buena fe quienes, de ser necesario, podrán acceder a medidas compensatorias.

    (v) La restitución debe propender por el restablecimiento pleno de la víctima y la devolución a la situación anterior a la violación en términos de garantía de derechos; pero también por la garantía de no repetición en cuanto se trasformen las causas estructurales que dieron origen al despojo, usurpación o abandono de los bienes.

    (vi) En caso de no ser posible la restitución plena, se deben adoptar medidas compensatorias, que tengan en cuenta no solo los bienes muebles que no se pudieron restituir, sino también todos los demás bienes para efectos de indemnización como compensación por los daños ocasionados.

    (vii) El derecho a la restitución de los bienes demanda del Estado un manejo integral en el marco del respecto y garantía de los derechos humanos, constituyendo un elemento fundamental de la justicia retributiva, siendo claramente un mecanismo de reparación y un derecho en sí mismo, autónomo e independiente.

    b. Normas legales (sustantivas y procedimentales)

69. Con el fin de materializar estos mandatos en un contexto de justicia transicional, que permitiera hacer efectivo el goce de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de la víctimas fue expedida en el país la Ley 1448 de 2011 . El título IV de esta ley está dedicado, específicamente, al tema de la reparación de las víctimas . En concreto, el artículo 69 establece:

    “Las víctimas de que trata esta ley, tienen derecho a obtener las medidas de reparación que propendan por la restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en sus dimensiones individual, colectiva, material, moral y simbólica. Cada una de estas medidas será implementada a favor de la víctima dependiendo de la vulneración en sus derechos y las características del hecho victimizante”.

70. Por su parte, el artículo 70 establece que “El Estado colombiano, a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el retorno de la víctima a su lugar de residencia o la reubicación y la restitución de sus bienes inmuebles.”. Y el artículo 71 precisa que la ley “entiende por restitución, la realización de medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones contempladas en el artículo 3º de la presente Ley”. Para el efecto, el artículo 73 definió los siguientes principios: el carácter preferente, la independencia, la progresividad, la estabilización, la seguridad jurídica, la prevención, la participación y la prevalencia constitucional .

71. El artículo 74 hace referencia a las figuras de “despojo” y “abandono” Frente a lo que debe entenderse como una situación de despojo, el artículo 74 dispuso “la acción por medio de la cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva arbitrariamente a una persona de su propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo, sentencia, o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia”. Por abandono forzado de tierras entiende “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación y contacto directo con los predios que debió desatender en su desplazamiento durante el periodo establecido en el artículo 75”.

72. Frente a la titularidad de la acción, el artículo 75 de la Ley de víctimas y restitución de tierras indica: “Las personas que fueran propietarias o poseedoras de predios, o explotadoras de baldíos cuya propiedad se pretenda adquirir por adjudicación, que hayan sido despojadas de estas o que se hayan visto obligadas a abandonarlas como consecuencia directa e indirecta de los hechos que configuren las violaciones de que trata el artículo 3º de la presente Ley, entre el 1o de enero de 1991 y el término de vigencia de la Ley, pueden solicitar la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente, en los términos establecidos en este capítulo”.

73. Como se puede observar, se identifican dos tipos de personas como titulares del derecho a la restitución jurídica y material de las tierras despojadas o abandonadas forzadamente: (i) las propietarias o poseedoras de predios y (ii) las explotadoras de baldíos que pretendan adquirir la propiedad por adjudicación, en ambos casos, que hayan sido despojadas de las tierras u obligadas a abandonarlas como consecuencia de los hechos que configuren las violaciones definidas en el artículo 3º de la ley, entre el 1 de enero de 1991 y el término de vigencia de ésta.

74. En la sentencia C-715 de 2012 la Corte se pronunció en torno a una demanda que cuestionaba, entre otras cosas, que la ley no considerara como titulares de la acción a los tenedores de tierra, ni a los ocupantes de baldíos. Frente a los primeros, esta Corporación indicó:

    “ (…) a juicio de la Sala, si bien a los tenedores víctimas del conflicto, no se les puede aplicar en estricto sentido jurídico el derecho a la restitución de una propiedad o de una posesión, restitución que procede respecto de los propietarios, los poseedores u ocupantes, estas víctimas que ostentaban el derecho de tenencia no quedan desprotegidas frente a su legítimo derecho de reparación integral, el cual no solo incluye la restitución de bienes inmuebles, sino también medidas de indemnización y otros componentes reparatorios, sin perjuicio de que puedan acudir a la vía judicial ordinaria para la reivindicación de sus derechos (…)”

75. Por consiguiente, concluyó que el Legislador no incurrió en una omisión legislativa relativa, al no incluir como titular del derecho a la restitución, al tenedor del bien.

76. El artículo 81 de la Ley 1448 de 2011 se refiere a las personas que pueden presentar la acción: quienes fueran propietarios o poseedores de predios, o explotadores de baldíos con fines de adjudicación (artículo 75); su cónyuge o compañero permanente con quien convivía al momento de los hechos que desencadenaron el despojo o abandono; los llamados a sucederlos según el Código Civil, la Unidad de Restitución de Tierras, en representación de menores de edad (sucesores) y personas con discapacidad .

77. El proceso de restitución de tierras está compuesto por dos etapas: una administrativa, a cargo de la Unidad de Restitución de Tierras (artículo 82 de la Ley 1448 de 2011), y otra judicial, a cargo de los jueces y magistrados especializados de restitución de tierras.

78. Durante la fase administrativa, que constituye un requisito de procedibilidad de la acción judicial, se busca que la URT identifique física y jurídicamente los predios, determine el contexto de los hechos victimizantes, individualice a las víctimas y sus núcleos familiares, identifique la relación jurídica de la víctima con la tierra y establezca los hechos que dieron origen al despojo o abandono forzado. Esta etapa termina con la decisión de la Unidad de Restitución de Tierras de incluir o no a los solicitantes y a los predios objeto del trámite en el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente .

    La etapa administrativa empieza con la solicitud que presentan los propietarios, poseedores, ocupantes de predios, o los explotadores de baldíos de predios baldíos, ante la Unidad de Restitución de Tierras para que inscriba los predios objeto de la solicitud en el registro. Hecha esta petición, la Unidad informa del trámite de inscripción a quien o a quienes figuren oficialmente como propietarios, poseedores u ocupantes del predio que se quiere registrar, con la finalidad de permitirle acreditar su relación jurídica con éste, y que esta se configuró como resultado de su buena fe exenta de culpa.

79. La Unidad de Restitución de Tierras cuenta entonces con sesenta días para decidir si incluye el predio en el Registro de tierras. Si el bien es inscrito, las víctimas o su apoderado pueden dirigirse ante los jueces civiles del circuito especializados en restitución de tierra y formular la solicitud de restitución o formalización. Esta también puede ser elevada por la Unidad de Restitución, en nombre y representación de la víctima .

80. El artículo 86 de la Ley de tierras prevé un conjunto de medidas de protección del predio, que deben adoptarse al momento de la admisión de la solicitud: la inscripción del predio en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, la sustracción provisional del comercio del bien, la suspensión de procesos declarativos de derechos reales sobre el mismo, y la notificación al representante legal del municipio en que se encuentra el predio, y al Ministerio Público .

    Luego de proferido este auto en los términos anteriormente señalados se da inicio a la etapa de oposición, concepto esencial para la solución del problema jurídico planteado.

81. De acuerdo con el artículo 87 de la Ley de víctimas y restitución de tierras), la solicitud deberá trasladarse a (i) quienes figuren como titulares inscritos de derechos en el certificado de tradición y libertad de matrícula inmobiliaria donde esté comprendido el predio sobre el cual se solicite la restitución y (ii) a la Unidad de Restitución de Tierras, cuando la solicitud no haya sido tramitada con su intervención. Además, “[c]on la publicación a que se refiere el literal e) del artículo anterior se entenderá surtido el traslado de la solicitud a las personas indeterminadas que consideren que deben comparecer al proceso para hacer valer sus derechos legítimos y a quienes se consideren afectados por el proceso de restitución”.

82. Según el artículo 88, ibídem, si alguno de estos sujetos se hace parte en el proceso judicial adquiere la condición de opositor.

    82.1 Las oposiciones deben presentarse ante el juez dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la admisión, acompañando los documentos que se pretendan hacer valer como prueba de la calidad del despojado del predio, de la buena fe exenta de culpa, del justo título, y las demás, acerca del valor del derecho o la calidad de despojado del solicitante (artículo 88 Ley de víctimas y restitución de tierras).

    82.2. Durante el término probatorio siguiente, de treinta días, los operadores judiciales deben actuar en protección de los derechos de la víctima, en quien opera una inversión de la carga de la prueba (artículo 78 Ley de víctimas y restitución de tierras). Los principales dispositivos previstos en esta etapa a favor de las víctimas son los siguientes:

    (a) Basta con la acreditación de prueba sumaria de la propiedad, posesión u ocupación y el reconocimiento como desplazado o la prueba sumaria del despojo para que se traslade la carga de la prueba a quienes pretendan oponerse a la pretensión de la víctima en el proceso de restitución;

    (b) Además de las víctimas, las autoridades concernidas en el proceso de restitución también deben asumir un rol activo y comprometido, encaminado a determinar la ocurrencia del daño sufrido. Esto supone que los funcionarios y las funcionarias deben obrar al mismo tiempo con celeridad y flexibilidad razonable frente al recaudo, la aceptación y valoración de las pruebas a favor de la víctima.

    (c) Quienes administran justicia en los procesos de restitución deben contribuir a evitar la duplicidad en la práctica de pruebas y las dilaciones innecesarias en el proceso, ocasionada en la práctica de pruebas impertinentes e inconducentes (artículo 89).

    82.3. Cumplido el período probatorio, de acuerdo con el artículo 91 de la Ley 1448 de 2011, la sentencia “se pronunciará de manera definitiva sobre la propiedad, posesión del bien u ocupación del baldío objeto de la demanda y decretará las compensaciones a que hubiera lugar, a favor de los opositores que probaron buena fe exenta de culpa dentro del proceso […]”. (Destaca la Sala)

    82.4. El proceso de restitución previsto en la Ley 1448 de 2011 es de única instancia . La Corte Constitucional, en sentencia C-099 de 2013, consideró razonable esta previsión normativa al ponderar la limitación que entraña la ausencia de una instancia de revisión, con la finalidad constitucionalmente válida perseguida por la norma. Adicionalmente, explicó que el derecho de contradicción, en particular, y el debido proceso en general se encuentran garantizados por la estructura misma del procedimiento de restitución .

    82.5. Por último, es importante mencionar que, a diferencia de lo que ocurre en otras jurisdicciones, donde el trámite concluye con la ejecutoria de la última decisión adoptada, ello no ocurre en el proceso de restitución de tierras, pues el parágrafo 1º del artículo 91 de la Ley 1448 de 2011 prevé que “el J. o Magistrado mantendrá la competencia para garantizar el goce efectivo de los derechos del reivindicado en el proceso, prosiguiéndose dentro del mismo expediente las medidas de ejecución de la sentencia”, lo que significa que el trámite sólo acaba cuando efectivamente han sido cumplidas las órdenes de protección y restitución contenidas en la sentencia.

    A partir de ella fue que esta Corte, en la sentencia C-795 de 2014 de manera enfática, señaló “[l]a restitución de la tierra en la justicia transicional es un elemento impulsor de la paz.”.

    c. Buena fe exenta de culpa en el proceso de restitución de tierras. Parámetros de interpretación.

83. En este acápite, en primer lugar, se revisará la forma en que nuestro sistema constitucional ha entendido la figura de la buena fe en general y la buena fe exenta de culpa, en particular y, especialmente, la manera como se ha perfilado el contenido de este estándar en el marco transicional de la Ley 1448 de 2011 y dentro de los procesos de restitución de tierras.

84. El principio de buena fe encuentra su reconocimiento constitucional en el artículo 83 Superior que dispone que “[L]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante estas”.

85. Esta Corporación ha analizado en un amplio conjunto de decisiones y en asuntos muy diversos, tanto en sede de control abstracto como en revisión de tutela, el alcance del concepto, que pasó de ser un principio general del derecho a convertirse en una norma de carácter constitucional con la Carta de 1991. En estos casos, la Corte ha destacado la proyección que la buena fe ha adquirido y, especialmente, su función integradora del ordenamiento y reguladora de las relaciones entre los particulares, y entre estos y el Estado .

86. Nuestro ordenamiento constitucional y, especialmente, el régimen civil han desarrollado además del concepto de buena fe como mandato constitucional general, la figura de buena fe simple como principio y forma de conducta. Esta “equivale a obrar con lealtad, rectitud y honestidad, es la que se exige normalmente a las personas en todas sus actuaciones. El Código Civil, al referirse a la adquisición de la propiedad, la define en el artículo 768 como la conciencia de haberse adquirido el dominio de la cosa por medios legítimos, exentos de fraude y de todo otro vicio. Esta buena fe se denomina simple, por cuanto, si bien surte efectos en el ordenamiento jurídico, estos sólo consisten en cierta protección que se otorga a quien así obra. Es así que, si alguien de buena fe adquiere el derecho de dominio sobre un bien cuyo titular no era el verdadero propietario, la ley le otorga ciertas garantías o beneficios, que si bien no alcanzan a impedir la pérdida del derecho si aminoran sus efectos. Tal es el caso del poseedor de buena fe condenado a la restitución del bien, quien no será condenado al pago de los frutos producidos por la cosa (C.C. art. 964 párr. 3º); o del poseedor de buena fe que adquiere la facultad de hacer suya la cosa poseída (C.C. arts. 2528 y 2529).”

87. De otra parte, en diferentes escenarios, también opera lo que se ha denominado buena fe cualificada o exenta de culpa. Al respecto, este Tribunal ha explicado:

    “Esta buena fe cualificada, tiene la virtud de crear una realidad jurídica o dar por existente un derecho o situación que realmente no existía. La buena fe creadora o buena fe cualificada, interpreta adecuadamente una máxima legada por el antiguo derecho al moderno: ‘Error communis facit jus’, y que ha sido desarrollada en nuestro país por la doctrina desde hace más de cuarenta años, precisando que ‘Tal máxima indica que si alguien en la adquisición de un derecho o de una situación comete un error o equivocación, y creyendo adquirir un derecho o colocarse en una situación jurídica protegida por la ley, resulta que tal derecho o situación no existen por ser meramente aparentes, normalmente y de acuerdo con lo que se dijo al exponer el concepto de la buena fe simple, tal derecho no resultará adquirido. Pero si el error o equivocación es de tal naturaleza que cualquier persona prudente y diligente también lo hubiera cometido, por tratarse de un derecho o situación aparentes, pero en donde es imposible descubrir la falsedad o no existencia, nos encontramos forzosamente, ante la llamada buena fe cualificada o buena fe exenta de toda culpa’.”

88. De lo anterior pueden extraerse algunas diferencias precisas entre la buena fe simple y la buena fe exenta de culpa. Si bien es cierto que en los dos eventos se parte del supuesto de que la persona obró con lealtad, rectitud y honestidad, la buena fe simple se presume de todas las actuaciones o gestiones que los particulares realizan ante el Estado, de ahí que sea éste quien deba desvirtuarla. Por su parte, la buena fe exenta de culpa exige ser probada por quien requiere consolidar jurídicamente una situación determinada.
Así, la buena fe exenta de culpa exige dos elementos: de un lado, uno subjetivo, que consiste en obrar con lealtad y, de otro lado, uno objetivo, que exige tener la seguridad en el actuar, la cual solo puede ser resultado de la realización actuaciones positivas encaminadas a consolidar dicha certeza.

89. En relación con el tema que ocupa la atención de la Corte, vale decir que la aplicación y la interpretación de la buena fe exenta de culpa a que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras en los artículos demandados se circunscribe a la acreditación de aquellos actos que el tercero pretenda hacer valer en relación con la tenencia, la posesión, el usufructo, la propiedad o dominio de los predios objeto de restitución. Estos actos pueden ser, entre otros, posesiones de facto, negocios jurídicos de carácter dispositivo o situaciones que tienen origen en órdenes judiciales o actos administrativos. La comprobación de la buena fe exenta de culpa lleva a los terceros a ser merecedores de una compensación, como lo dispone la Ley 1448 de 2011.

90. En ese sentido (como se profundizará posteriormente) la regulación obedece a que el Legislador, al revisar las condiciones de violencia generalizada que se dieron en el marco del conflicto armado y que originaron el despojo, halló un sinnúmero de modos de dar apariencia de legalidad a los actos de usurpación y despojo y, en consecuencia, previó medidas estrictas hacia los opositores, dirigidas a evitar una legalización basada en tres factores inadmisibles constitucionalmente: el aprovechamiento abusivo de las condiciones de violencia, que viciaron el consentimiento jurídico de las víctimas; la corrupción, que puso parte de la institucionalidad al servicio de los despojadores; y el formalismo del derecho, que favoreció a la parte más poderosa en el ámbito administrativo y judicial.

91. Además, la norma guarda relación con la eficacia de las presunciones establecidas en el artículo 77 de la Ley 1448 de 2011, previstas por el legislador, considerando que el contexto de violencia permite presumir un desequilibrio en las relaciones entre particulares y favorece las dinámicas de despojo y abandono forzado. Es así como, en un marco de justicia hacia la transición a la paz, la lógica que irradia el proceso es fuerte en relación con el opositor para ser flexible con las víctimas.

    Con base en los elementos normativos y de contexto recién presentados, la Sala entra a resolver el cargo de la demanda.

    TERCERA PARTE.

    ESTUDIO DEL CARGO DE INCONSTITUCIONALIDAD

    El caso objeto de estudio involucra asuntos interpretativos relevantes y complejos que deben ser considerados antes de resolver el cargo planteado . La Sala comenzará por despejar estos asuntos. Posteriormente, resolverá el jurídico y, finalmente, determinará el alcance de la decisión a adoptar.

    Capítulo 6. Problemas de interpretación.

    a. Una distinción necesaria: opositores y segundos ocupantes .

92. Los artículos demandados hacen referencia a personas que actúan en el trámite de restitución de tierras como “opositores”, es decir, quienes presentan “oposición” dentro del trámite. De acuerdo con el artículo 88 de la Ley de víctimas y restitución de tierras existen tres tipos de oposiciones distintas: (i) aquellas que persiguen demostrar la calidad de víctima de despojo en relación con el mismo predio objeto del trámite de restitución de tierras (supuesto regulado por el artículo 78 de la misma Ley ); (ii) las destinadas a tachar la condición de víctima del solicitante y (iii) las que pretenden demostrar la existencia de una relación jurídica o material sobre el predio objeto del trámite, generada por una conducta de buena fe exenta de culpa. La expresión demandada en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución de tierras tiene que ver exclusivamente con el tercer tipo de oposición.

93. El accionante plantea que la situación violatoria de derechos fundamentales afecta a un número limitado de opositores: aquellos que pretenden obtener la compensación económica definida por la Ley de víctimas y restitución de tierras, que no tienen que ver con el despojo, llegaron al predio antes de su micro focalización y se hallan en situación desfavorable o de vulnerabilidad por ser mujeres, niños y niñas, o personas con discapacidad y, por distintas razones, no están en capacidad de demostrar que actuaron de buena fe exenta de culpa al momento de establecer una relación jurídica o material con el predio objeto de restitución.

    Frente a esta población identifican dos problemas. Primero, que no podrán acceder a la compensación económica y, segundo, la inexistencia de medidas adecuadas de atención para su situación. Los intervinientes se refieren también a la situación de estas personas. Algunos, sin embargo, los llaman indistintamente opositores o segundos ocupantes del predio objeto de restitución, mientras que otros proponen que la demanda se refiere exclusivamente a los “segundos ocupantes”. Por ello, para la Sala resulta relevante explicar que existe una diferencia conceptual entre estas categorías, que debe tenerse en cuenta, con miras al estudio del cargo.

    Aunque dentro del extenso articulado de la Ley de víctimas y restitución de tierras ninguna disposición hace referencia a los segundos ocupantes, estas personas sí son mencionadas en los Principios P., cuyo principio 17 comprende cuatro grandes directrices acerca de su situación.

    La ocupación secundaria de predios en conflictos armados es ampliamente conocida en el ámbito internacional. Un ejemplo paradigmático se encuentra en la situación de países del este de Europa en los que la Segunda Guerra Mundial, primero; la llegada de regímenes comunistas, después, y la caída del bloque y los nuevos gobiernos democráticos finalmente, generaron una superposición histórica de propietarios, poseedores u ocupantes de las tierras, viviendas y el patrimonio de las víctimas, refugiados y desplazados internos de estos procesos políticos, así como un amplio número de conflictos y sucesivas leyes de restitución, compensación y reparaciones .

    En fechas más recientes, la situación de los segundos ocupantes ha sido considerada como un “obstáculo” para la efectividad de los procesos de restitución de tierras en Bosnia Herzegovina, Kosovo, Azerbaiyán, Ruanda, entre muchos otros, pues una atención inadecuada de esta población puede generar inestabilidad en la transición y amenazar la seguridad jurídica y material de la vivienda, para las víctimas restituidas , lo que explica que, finalmente, hayan sido explícitamente cobijados por los principios P..

    Si bien en los Principios P. no se presenta una definición específica de los segundos ocupantes, la Sala estima adecuado acudir a la que se encuentra en el Manual de aplicación de los mismos, publicados por la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, para comprender, a grandes rasgos, a quiénes cobija la expresión: “Se consideran ocupantes secundarios todas aquellas personas que hubieran establecido su residencia en viviendas o tierras abandonadas por sus propietarios legítimos a consecuencia de, entre otras cosas, el desplazamiento o el desalojamiento forzosos, la violencia o amenazas, o las catástrofes naturales así como las causadas por el hombre” (Destaca la Sala).

94. Los segundos ocupantes son entonces quienes, por distintos motivos, ejercen su derecho a la vivienda en los predios que fueron abandonados o despojados en el marco del conflicto armado interno.

    Pero los segundos ocupantes no son una población homogénea: tienen tantos rostros, como fuentes diversas tiene la ocupación de los predios abandonados y despojados. A manera ilustrativa, puede tratarse de colonizadores en espera de una futura adjudicación; personas que celebraron negocios jurídicos con las víctimas (negocios que pueden ajustarse en mayor o menor medida a la normatividad legal y constitucional); población vulnerable que busca un hogar; víctimas de la violencia, de la pobreza o de los desastres naturales; familiares o amigos de despojadores; testaferros o ‘prestafirmas’ de oficio, que operan para las mafias o funcionarios corruptos, u oportunistas que tomaron provecho del conflicto para ‘correr sus cercas’ o para ‘comprar barato’.

    Desde un punto de vista más amplio, la ocupación secundaria puede ser resultado de estrategias de control territorial de los grupos inmersos en el conflicto, o surgir como consecuencia de problemas históricos de equidad en el reparto de la tierra ; sin embargo, con independencia de esa heterogeneidad constituyen una población relevante en procesos de justicia transicional, y especialmente en el marco de la restitución de tierras, como lo confirma el Manual de aplicación de los Principios P., previamente citado:

    “Los Principios [P.] se ocupan de este fenómeno partiendo de la base de que la ocupación secundaria de hogares de personas desplazadas a menudo constituye un obstáculo para el retorno. En efecto, la ocupación secundaria a gran escala ha impedido en el pasado el éxito de los esfuerzos de retorno en Azerbaiyán, Armenia, Ruanda, Bután, Bosnia Herzegovina, Croacia, Georgia, Kósovo y otros lugares. La posesión no autorizada de viviendas y patrimonio es frecuente tras los conflictos armados. Si bien determinados casos de ocupación secundaria han de ser a todas luces revocados (sobre todo si la ocupación en cuestión ha servido como instrumento de limpieza étnica en el marco de un conflicto de este tipo, o si es fruto del oportunismo, la discriminación, el fraude o la corrupción), no hay que olvidar la necesidad de proteger a los ocupantes secundarios frente a la indigencia así como frente a desalojos injustificados u otras posibles violaciones de derechos humanos […]” .

95. La Corte Constitucional ha señalado en un amplio número de decisiones que los Principios P. hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato y son indispensables para la comprensión del derecho a la restitución de tierras. Más allá de su calificación normativa, estos principios poseen innegable autoridad epistemológica para la solución de casos concretos de manera compatible con las obligaciones estatales en lo que tiene que ver con la restitución de tierras de víctimas de la violencia .

96. El Principio 17 de este Documento tiene una característica muy particular, en tanto no se refiere directamente a las víctimas de desplazamiento (ni a desplazados ni a refugiados), sino a las personas que denomina segundos ocupantes. Pero ello no resulta casual, pues concebir la restitución de tierras sin pensar en los segundos ocupantes es un riesgo para todo proceso y política pública de restitución de tierras despojadas o abandonadas forzosamente, en un escenario de transición. Las políticas públicas, normas y medidas que adopte el Estado en torno a esa población tienen un enorme significado para las víctimas, pues inciden en la estabilidad del proceso, en la seguridad jurídica de la restitución y en la eficacia material de sus derechos.

    En ese orden de ideas, los conceptos “opositor” y “segundo ocupante” no son sinónimos, ni es conveniente asimilarlos al momento de interpretar y aplicar la ley de víctimas y restitución de tierras. En muchos casos los opositores son segundos ocupantes, pero es posible que haya ocupantes que no tengan interés en presentarse al proceso, así como opositores que acuden al trámite sin ser ocupantes del predio.

    La pregunta que anima la demanda es clara en términos de segundos ocupantes. Algunos de ellos reflejan las dinámicas del despojo; otros, son sujetos que merecen especial protección estatal. Pero las fronteras entre unos y otros son difusas, al punto que el Principio P. 17.4, al tiempo que ordena su protección, manifiesta también que en ciertos contextos de violencia su actuación no podría considerarse de buena fe, por la gravedad de las violaciones de derechos humanos que rodearon su actuar. La Ley de víctimas y restitución de tierras les exige a todos por igual demostrar la buena fe exenta de culpa para acceder a una compensación.

    b. La carga de la prueba y el hecho (la conducta) a probar.

97. Los intervinientes en este trámite coinciden en señalar que las normas demandadas, al hacer referencia la ‘buena fe exenta de culpa’, imponen una carga probatoria o procesal desproporcionada para algunas personas.

98. La Corte considera necesario señalar que la buena fe calificada a la que se refieren las disposiciones cuestionadas se configura al momento en que se inició o se consolidó algún tipo de relación material o jurídica con el predio objeto de restitución, de manera que su exigencia hace referencia a un parámetro de probidad en las actuaciones de las personas que llegaron, adquirieron u ocuparon un predio en el grave contexto de violación de derechos generado por el conflicto armado interno, donde el desplazamiento forzado, el despojo, usurpación y abandono de predios, afectaron a gran parte de la población, especialmente, en el país rural. Así las cosas, se trata de una carga sustantiva y no procesal. En términos probatorios, lo que la Ley exige al opositor es una carga ordinaria en los procesos judiciales, que consiste en probar el hecho que alega como sustento de sus derechos y pretensiones. Esta precisión será retomada al momento de establecer el alcance de la decisión. Sin embargo, es importante mantener presente esta diferencia entre una carga probatoria calificada y la carga de probar una conducta (un hecho) calificado.

    Cuadro 2. Hecho a probar, carga de la prueba, y exigencia al opositor

    Hecho a probar y carga de la prueba

    Exigencias al opositor

    Hecho a probar Buena fe exenta de culpa.

    Carga de la prueba El que alega, prueba (ordinaria)

    c. La consecuencia jurídica de las normas demandadas

99. La consecuencia jurídica de probar la buena fe exenta de culpa en el marco de las normas demandadas es el acceso a la compensación económica equivalente al valor probado del predio (artículo 88 Ley de víctimas y restitución de tierras).

    Aunque en realidad no existe una discusión en torno a este punto, sí es importante señalar que el opositor al que hacen referencia las normas demandadas no tiene legalmente una expectativa de permanecer en el predio, sino de recibir una suma de dinero justa ante la obligación de entregarlo. Esta expectativa es relevante para lograr la eficacia de sus derechos al mínimo vital y a la vivienda de forma inmediata, pero no solucionará por sí sola sus expectativas de acceso a la tierra. Esta aclaración tiene como propósito precisar las tensiones constitucionales que suscita el cuestionamiento de la demanda.

    Así, una vez esclarecida la consecuencia jurídica de probar o no la buena fe exenta de culpa, es preciso indicar que la Ley de víctimas y restitución de tierras, en los artículos demandados, no se refiere a medidas distintas a esta compensación, de manera que no ordena ni prohíbe que los opositores, sin importar su relación con el predio objeto de restitución, puedan beneficiarse de las políticas públicas para la población vulnerable, si cumplen las condiciones para ello.

    Conclusiones interpretativas. En síntesis, las precisiones efectuadas permiten señalar que: (i) la distinción entre opositores y segundos ocupantes es relevante para comprender adecuadamente el problema jurídico planteado en la demanda. La primera expresión hace referencia a una categoría procesal incorporada a la ley de restitución de víctimas y restitución de tierras. El segundo concepto se refiere a una población que debe ser tenida en cuenta al momento de establecer políticas, normas y programas de restitución de tierra en escenarios de transición, como presupuesto para el éxito y la estabilidad de las medidas, y para la seguridad en los derechos de las víctimas restituidas, especialmente, en lo que tiene que ver con la tenencia de la tierra, la vivienda y el patrimonio. (ii) La buena fe exenta de culpa, en el contexto de la ley de víctimas y restitución de tierras es un estándar de conducta calificado, que se verifica al momento en que una persona establece una relación (jurídica o material) con el predio objeto de restitución. La carga de la prueba para los opositores es la que se establece como regla general en los procesos judiciales: demostrar el hecho que alegan o que fundamenta sus intereses jurídicos. Cuando se habla de una persona vulnerable, entonces, debe tomarse en cuenta si se hace referencia al momento de la ocupación o al momento en que se desarrolla el proceso. (iii) La consecuencia jurídica que establece la ley de tierras en relación con la buena fe exenta de culpa es la posibilidad de acceder, o no, a la compensación económica. La ley no hace referencia, es decir, no prohíbe ni ordena, la aplicación de otras medidas para la población vulnerable, en el marco del proceso.

    Capítulo 7. Respuesta al problema jurídico.

    a. El caso objeto de estudio refleja un problema de ‘discriminación indirecta’.

    Como se explicó al establecer el problema jurídico a resolver, la demanda plantea la existencia de una violación al principio a la igualdad, derivada de la siguiente situación. Tomando en consideración las precisiones previas, este problema puede ser parafraseado en los siguientes términos: aunque existen opositores que son segundos ocupantes vulnerables, que no poseen alternativa de vivienda y que no tuvieron que ver con el despojo, el Congreso de la República les exige, para acceder a la compensación económica mencionada, lo mismo que a personas que no enfrentan ninguna de las condiciones descritas, lo que supone una clara injusticia. Un trato igual a personas en situación distinta.

    En concepto de la Sala, el actor acierta en su cuestionamiento, como pasa a explicarse:

100. El principio de igualdad es una de las normas más importantes dentro del estado constitucional de derecho. La Corte Constitucional ha explicado que este posee una estructura compleja. Así, el artículo 13 Superior, en su primer inciso, concreta la igualdad ante la ley, propia del Estado clásico de derecho, y la prohibición de discriminación elimina la arbitrariedad y las decisiones que distribuyen beneficios o cargas en torno a criterios inadmisibles, o sin un principio de razón válido desde el punto de vista constitucional.

101. El Estado social de derecho exige también a las autoridades adoptar medidas de trato diferencial y positivas a favor de grupos que tradicionalmente han sido víctimas de discriminación, y promover el bienestar de quienes se encuentran en situación de debilidad manifiesta. Estos últimos mandatos se entrelazan con normas específicas de la Carta, que definen los grupos merecedores de tales medidas.

102. La Corte Constitucional ha desarrollado un conjunto de herramientas destinadas a verificar la existencia de una violación del principio de igualdad, denominado el juicio o test de igualdad. Este instrumento parte de considerar que la igualdad de trato se presume válida, en la medida en que las personas tienen iguales derechos y, en consecuencia, corresponde a la autoridad que impone una medida diferencial justificarla, demostrar que persigue un fin legítimo y que no afecta de manera desproporcionada los derechos de uno de los grupos en comparación, de acuerdo con el carácter relacional del principio.

103. Ahora bien, la Corte Constitucional también ha explicado que la igualdad se ve trasgredida cuando el Estado establece normas o medidas generales que impactan intensamente a ciertos grupos o personas, que enfrentan diversas condiciones de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, en virtud de los mandatos de igualdad material e igualdad promocional recién descritos. Al respecto, resulta particularmente relevante lo señalado en la sentencia T-209 de 2009, acerca de la situación de los recicladores tradicionales frente a las grandes empresas que entraron al mercado del reciclaje:

     “La igualdad es uno de los pilares sobre los que se funda el Estado colombiano. La Constitución reconoce la igualdad, como un principio, como un valor, y como un derecho fundamental, que va más allá de la clásica formula de igualdad ante la ley, para erigirse en un postulado que apunta a la realización de condiciones de igualdad material. Bajo esta perspectiva, un propósito central de la cláusula de igualdad, es la protección de grupos tradicionalmente discriminados o marginados; protección que en un Estado social de derecho, se expresa en una doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendentes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos (mandato de intervención)”.

     En el mismo fallo, la Corte precisó:

     “Un punto que merece la pena resaltarse, por ser objeto de controversia en el caso que ocupa a la Corte, es que el mandato de abstención que se deriva del primer inciso del artículo 13 constitucional, no se dirige exclusivamente a evitar que la administración adopte medidas, programas o políticas, abiertamente discriminatorias. También va encaminado a evitar que medidas, programas o políticas, así éstas hayan sido adoptadas bajo el marco de presupuestos generales y abstractos, impacten desproporcionadamente a grupos marginados o discriminados o, en otras palabras, los coloque en una situación de mayor adversidad. Es decir, que la Constitución prohíbe, tanto las llamadas discriminaciones directas –actos que apelan a criterios sospechosos o potencialmente prohibidos, para coartar o excluir a una persona o grupo de personas del ejercicio de un derecho o del acceso a un determinado beneficio, como las discriminaciones indirectas – [como] las que se derivan de la aplicación de normas aparentemente neutras, pero que en la práctica generan un impacto adverso y desproporcionado sobre un grupo tradicionalmente marginado o discriminado”. (Se destaca).

104. En la reciente sentencia C-754 de 2015 , la Corporación se refirió nuevamente al concepto de discriminación indirecta. El problema jurídico consistía en que el Legislador, al proferir la Ley 1719 de 2014, decidió que las entidades prestadoras de servicios de salud podían establecer un protocolo especial para la atención de las víctimas de violencia sexual, a pesar de que una norma reglamentaria anterior, la Resolución 459 de 2012, del Ministerio de Salud y Protección Social, ya había establecido que la elaboración de tal protocolo sería obligatoria. De esa manera, la norma legal cuestionada convertía en facultativo algo que con anterioridad era imperativo para las prestadoras de servicios de salud lo que, en concepto de las demandantes, violaba el principio de progresividad, el derecho a la salud y el principio de igualdad.

     Dejando de lado otros aspectos del caso, la Corte consideró que la medida cuestionada, en efecto, generaba un problema constitucional de igualdad, debido a que las víctimas de violencia sexual son, principalmente, mujeres; y añadió que la discriminación detectada resultaba más intensa para aquellas que enfrentan distintas condiciones de vulnerabilidad (discriminación múltiple o interseccional). Lo dicho en esa providencia resulta especialmente relevante para la comprensión del problema objeto de estudio en esta oportunidad, a la luz de la complejidad del principio de igualdad, en la Constitución Política colombiana.

     […] Es decir, la Constitución prohíbe adoptar medidas que de forma abierta excluyan o diferencien a una persona o a un grupo de personas con el objeto de reducir o anular el reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o una libertad fundamental, en razón al género, posición socioeconómica, raza, estatus particular, entre otros (discriminación directa); así como prescribe tratos u omisiones que tengan como resultado un impacto desproporcionado en personas parte de ese grupo en el sentido de coartar o excluir del reconocimiento, disfrute o ejercicio de un derecho o libertad fundamental (discriminación indirecta).

105. En el caso objeto de estudio, las reflexiones adelantadas hasta el momento permiten concluir que, en efecto, es posible identificar dos grupos de personas entre quienes puede efectuarse una comparación, en el marco del principio y derecho a la igualdad. Los segundos ocupantes que se encuentran en situación ordinaria y tuvieron que ver o se aprovecharon del despojo; y los segundos ocupantes que enfrentan alguna condición de vulnerabilidad y no tuvieron ninguna relación, ni tomaron provecho del despojo.

     La norma demandada generaría una discriminación indirecta, en la medida en que exige a todos los opositores interesado demostrar una conducta calificada y no da un trato diferencial a personas que lo merecen, es decir, los segundos ocupantes en condición de vulnerabilidad que no tuvieron relación directa ni indirecta con el despojo o el abandono forzado de los predios.

     La Ley de víctimas y restitución de tierras, según se explicó ampliamente en los fundamentos de esta providencia se enfoca principalmente en la defensa de los derechos fundamentales de las víctimas dentro de un escenario de transición, y a ello responde la estructura probatoria del proceso en su etapa judicial. Además, estas normas asumen como premisa las dificultades que las víctimas tienen para demostrar los hechos que dan fundamento a sus pretensiones, derivadas del conflicto de violencia generalizada y de todas las formas que se desarrollaron para vestir el despojo y el abandono forzados con un manto de legalidad. Finalmente, el legislador presumió válidamente que los opositores no enfrentan las mismas condiciones de las víctimas.

     Sin embargo, a medida que el proceso avanza, y como se ha constatado en el ámbito del derecho internacional de los derechos humanos, resulta claro que también existen opositores que están en condiciones de debilidad, especialmente, en lo que tiene que ver con el acceso a la tierra, la vivienda y el trabajo en el campo. Frente a estas personas, los fines citados no se ven favorecidos y, en cambio, al pasar por alto su situación, sí puede generarse una lesión inaceptable a otros mandatos constitucionales, asociados a la equidad en el campo, el acceso y la distribución de la tierra, el mínimo vital y el derecho al trabajo. Es precisamente esta situación la que permite a la Corte Constitucional concluir que la demanda acierta en la descripción de un problema de discriminación indirecta, exclusivamente, frente a quienes son personas vulnerables que no tuvieron que ver con el despojo, aspecto en el que debe insistirse.

     Como se explicó ampliamente, la Ley de víctimas y restitución de tierras no toma en consideración su situación, ya que, en lo que tiene que ver con el trámite de restitución se refiere exclusivamente a víctimas y opositores. A excepción del artículo 78 de ese ordenamiento, que establecer reglas para el supuesto en el que concurren personas que se consideran víctimas de despojo o se vieron obligadas a abandonar forzosamente el mismo predio, la Ley no establece diferenciación alguna, ni prevé un trato especial para ese grupo de opositores especial, que se ha denominado segundos ocupantes vulnerables, sin relación con el despojo.

     En armonía con lo expuesto al comienzo de este acápite, el principio de igualdad se viola cuando dos grupos, situaciones o personas que se hayan en condiciones iguales desde el punto de vista de los hechos reciben un trato distinto por el derecho, o cuando, a pesar de estar en condiciones distintas en términos fácticos, el derecho les da un tratamiento igual, sin que exista una razón para hacerlo. Por ello, el examen de igualdad comienza por el estudio de razonabilidad de las medidas, entendida como la existencia de un motivo válido a la luz de las cláusulas superiores para el establecimiento de la medida cuestionada, para luego establecer si esta es proporcionada, es decir, si establece un balance admisible entre los principios en juego.

     Ahora bien, como la Ley de víctimas y restitución de tierras ignora a este grupo de personas, no es posible para la Corte hallar el fundamento o las razones constitucionales que llevaron a la inexistencia de medidas especiales para responder a su situación y, en consecuencia, no es tampoco posible avanzar en el estudio de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto de la medida. No existe, en otros términos, una manera de determinar la razón que tuvo el Legislador para no dar un trato especial a las personas vulnerables que no tuvieron relación, directa ni indirecta, con el despojo de las tierras.

     Con todo, es necesario dejar en claro que esta conclusión no tiene que ver con una comparación entre víctimas y opositores. La Corte ha explicado, y ahora reitera, que la estructura probatoria del proceso, marcadamente favorable a las víctimas es constitucionalmente admisible, pues refleja la imperiosa necesidad de revertir el despojo y develar las distintas maneras de encubrirlo. Los grupos en comparación, vale redundar, son los opositores que tienen la condición de segundos ocupantes vulnerables que no tuvieron relación con el despojo, de una parte, y los demás opositores, de otra.

     b. Alcance de la decisión

106. Una vez se ha concluido que sí existe un problema de igualdad en la aplicación de los artículos demandados, contenidos en la Ley de víctimas y restitución de tierras, debe señalarse también que la definición o identificación de las personas vulnerables en este contexto es controversial, como lo demuestra la discusión sostenida entre los intervinientes, las reflexiones sobre la aptitud de la demanda y la doctrina acerca de los segundos ocupantes. Así, por ejemplo, en torno a las categorías que propone la demanda, parece que el solo hecho de ser mujer o persona con discapacidad no sería condición suficiente para solicitar una excepción o una aplicación diferencial en lo que tiene que ver con la buena fe exenta de culpa si, por ejemplo, se trata de mujeres y personas con discapacidad que poseen tierras o poder económico. El caso de los niños y niñas (que serán representados por sus padres o por el Estado en el proceso), seguramente dependerá de la actuación de terceros. En ese contexto, para establecer el alcance de la decisión a adoptar, la Sala considera necesario retomar las consideraciones normativas vertidas en la parte motiva de la providencia, en torno a los fines del proceso y el papel de los jueces de tierras.

107. Las normas del proceso de restitución de tierras persiguen dos fines esenciales: la protección de los derechos de las víctimas y la posibilidad de develar y revertir los patrones de despojo. De igual forma, la ley supone un tratamiento diferencial favorable para las víctimas, destinado a recuperar el equilibrio roto por la violencia, mediante un conjunto de reglas probatorias favorables para las víctimas, en lo que tiene que ver con las cargas procesales y probatorias, y uno exigente para los demás actores. Pero, además de esos propósitos, explícitos en el trámite legislativo y en la regulación de la Ley, la Corte señaló en la segunda parte de esta providencia que las normas de la Ley 1448 de 2011 deben interpretarse y aplicarse de manera que satisfagan otro conjunto de principios, lo que hace este tipo de casos particularmente complejos. Para empezar, su aplicación debe ser favorable a la transición y a una expectativa de paz estable, pero, además, deben armonizarse con los principios de reforma agraria y producción de alimentos de los artículos 64 y 65 de la Constitución; hacerse compatibles con los derechos territoriales de los pueblos indígenas y las comunidades afrocolombiana, y tomar en cuenta las eventuales tensiones ambientales asociadas.

108. Estas tensiones surgen de la naturaleza a la vez constitucional y especializada del proceso de restitución de tierras, y tienen como consecuencia especiales exigencias para los jueces de tierras. En ese sentido, es inevitable que en un proceso constitucional surjan conflictos de difícil solución y, en buena medida, corresponde a los jueces definir su respuesta a través de la ponderación y la creación de precedentes que hagan estable la aplicación del derecho. Sin embargo, el proceso de restitución de tierras no es sólo un proceso constitucional, sino también uno especializado, en el que los jueces deben tener plenas destrezas y un profundo conocimiento en la comprensión del derecho civil y agrario, además de las distintas estrategias (legales e ilegales) del despojo.

109. Ello genera la siguiente paradoja: por una parte, la naturaleza constitucional del proceso insinúa entonces que las tensiones y los casos difíciles deben ser asumidos mediante una justificación que se acerque al modelo de decisión de los jueces constitucionales, cercano a la ponderación de principios (aunque no por ello ajeno a la aplicación de reglas), cuyo contenido es amplio y en el que se requiere un intenso ejercicio argumentativo para resolver las tensiones que se generan entre estos; pero, por otra, la dimensión técnica (sustantiva y procedimental) del trámite aconseja una toma de decisiones basada más en la aplicación de reglas estrictas, con supuestos de hecho claramente definidos. Finalmente, la ausencia de un tribunal de cierre en la justicia de tierras hace más difícil escoger entre uno y otro modelo .

110. Para hallar una decisión adecuada, la Sala explicará la naturaleza de las experiencias que, de acuerdo con las intervenciones y el análisis desarrollado hasta el momento, pueden presentarse en el trámite de restitución de tierras, distinguiendo además entre las que tienen que ver con la posibilidad de asumir la carga de la prueba y aquellas que se relacionan con la exigibilidad del requisito sustantivo de buena fe exenta de culpa. De una parte, se discute la posibilidad de que una persona que actúa como opositor en el trámite de restitución de tierras pueda hallarse en una situación de debilidad similar a la de la víctima. Por otra, se han descrito distintas hipótesis en las que podría considerarse problemático exigir la demostración de la buena fe exenta de culpa. El siguiente cuadro ilustra algunas de esas dificultades:

     Cuadro 4. Posibles dificultades

     Ámbito de la regulación Experiencias que generan los casos difíciles

     Carga de la prueba Debilidad procesal (ausencia de asesoría legal, dificultades para acudir al proceso, ausencia de medios económicos o técnicos para obtener las pruebas requeridas)

     Hecho a probar: actuación de buena fe exenta de culpa al momento de ocupar el predio La aplicación del estándar general a personas que carecen de vivienda, son vulnerables para económicamente, se encuentran situación de desplazamiento, no tuvieron relación con el despojo, llegaron al lugar en virtud de la necesidad de satisfacer un derecho fundamental (estado de necesidad), o por coacción, entre otras posibles.

111. Pues bien, para enfrentar las dificultades descritas, lo primero que debe decirse es que la ‘vulnerabilidad’ o las condiciones personales de debilidad relevantes deben analizarse en torno al escenario normativo en donde se solicita un trato diferencial favorable. Así, en lo que tiene que ver con la carga de la prueba, la vulnerabilidad tendría que ver con la debilidad procesal o la presencia de circunstancias que hacen surgir en el juez la obligación de alivianar las cargas procesales, mientras que la característica en lo que concierne al hecho a probar, se refiere a las condiciones personales del interesado al momento de llegar al predio y con la pregunta acerca de cuál es el nivel de diligencia con el que debió actuar.

112. El sentido de la decisión debe tomar en consideración, entonces, dos aspectos distintos: la vulnerabilidad en el marco del proceso (debilidad procesal), la vulnerabilidad en lo que tiene que ver con la aplicación de la buena fe exenta de culpa.

     112.1. En lo que tiene que ver con la carga de la prueba para personas vulnerables en términos procesales, la Sala estima que esta debe ser asumida directamente por los jueces, en virtud de los principios de igualdad (compensación de cargas), prevalencia del derecho sustancial (eliminación de obstáculos para llegar a una decisión justa) y dirección judicial del proceso.

     En este escenario ocurre algo similar a una situación ampliamente estudiada por la Corte, en el ámbito de la acción de tutela. Dada la diversidad de condiciones de los sujetos que acuden al amparo constitucional, no existe una regla distinta para cada uno de ellos. Pero la Corte Constitucional ha explicado que las cargas procedimentales deben ser objeto de una evaluación diferencial cuando el accionante es un sujeto vulnerable, se encuentra en condición de debilidad manifiesta o es titular del derecho a una protección constitucional especial (T-1316 de 2001). Incluso la comprensión de un problema constitucional varía en torno a las condiciones del sujeto. Por ello, la Corte ha ordenado analizar de manera más amplia el cumplimiento de requisitos como la subsidiariedad e inmediatez para determinados grupos poblacionales (C-588 de 2011)

     Ahora bien, la tutela no establece cargas ordinarias de la prueba, sino que ordena al juez adelantar todas las acciones necesarias para llegar a una conclusión acerca de la violación del derecho. El proceso de tierras no tiene ese alcance, pues uno de sus intereses primordiales es develar las estrategias de despojo. Pero la similitud es relevante, pues hace referencia a la conciencia que debe tener el juez acerca de sus deberes como director del proceso y las facultades que el ordenamiento le confiere, no solo en las normas de la Ley 1448 de 2011, sino en una interpretación sistemática, que permita aplicarlas con el conjunto de mandatos constitucionales mencionados.

     Esto significa que la forma de proteger a las personas vulnerables que actúan como opositores dentro del proceso judicial de restitución de tierras, sin imponer nuevas cargas a las víctimas, consiste en procurarle asistencia de la Defensoría Pública cuando lo requiera y decretar las pruebas de oficio que considere necesarias, siempre que cuente con elementos de juicio para considerar que el ejercicio de esta facultad es necesario para acercar la verdad real a la verdad procesal.

     112.2. En lo que tiene que ver con el hecho calificado, o la buena fe exenta de culpa al momento de ocupar el predio, lo primero que debe resaltarse es que esta constituye la regla general, que debe observarse en la gran mayoría de los casos, pues es la decisión adoptada por el Legislador en defensa de las víctimas, y en consideración a la magnitud del despojo, la usurpación y el abandono forzado de los predios, derivados del conflicto armado interno.

     Sin embargo, en casos excepcionales, marcados por condiciones de debilidad manifiesta en lo que tiene que ver con el acceso a la tierra, la vivienda digna o el trabajo agrario de subsistencia, y siempre que se trate de personas que no tuvieron que ver con el despojo, el juez deberá analizar el requisito con flexibilidad o incluso inaplicarlo, siempre al compás de los demás principios constitucionales a los que se ha hecho referencia y que tienen que ver con la equidad, la igualdad material, el acceso a la tierra por parte de la población campesina, o la protección de comunidades vulnerables. De no ser así, las decisiones podrían tornarse en fuente de las mismas injusticias que se pretenden superar.

     En otros términos, la Sala considera que una interpretación de la Ley de víctimas y restitución de tierras que supone para los jueces la obligación de aplicar los artículos cuestionados sin tomar en consideración las circunstancias de vulnerabilidad descrita, y la relación del opositor con el despojo, podría derivar en decisión susceptibles de afectar los derechos vulnerables. Una interpretación adecuada de la norma, conforme a la Constitución Política, exige comprender la naturaleza constitucional del proceso de tierras, un ejercicio vigoroso de las facultades de dirección del proceso por parte de los jueces de tierras, y una consideración constante a los demás principios superiores citados en este acápite.

     Ahora bien, en la medida en que el proceso de restitución de tierras no tiene un órgano de cierre, y la responsabilidad de los jueces de tierras hacia una transición eficaz es muy notable, la Sala estima necesario establecer unos parámetros mínimos para su interpretación y aplicación. Antes de hacerlo, sin embargo, resulta imprescindible hacer mención a la presunta inexistencia de otras medidas de atención para los segundos ocupantes, mencionada en la demanda.

     Los actores afirmaron en la demanda que, además del problema estrictamente relacionado con la buena fe exenta de culpa, existe una dificultad más amplia para las personas vulnerables que, en virtud de la obligación de entregar un predio objeto de restitución, van a enfrentar distintas amenazas a sus derechos fundamentales, derivadas de sus condiciones de vulnerabilidad. Agregaron que los jueces de tierras actualmente no están en la obligación de decretar ninguna medida a su favor, puesto que la Ley de víctimas y restitución de tierras únicamente hace referencia a la compensación económica equivalente al valor del predio, demostrado en el proceso.

113. Sobre este punto, existen interpretaciones distintas por parte de los intervinientes. Así, la Defensoría del Pueblo le da la razón al demandada y afirma que la Corte debe dictar un exhorto al Congreso para que establezca medidas de protección para esta población; en cambio, el Ministerio de Justicia, la Unidad de Restitución de Tierras y la organización Dejusticia consideran que las normas actuales ya incluyen las medidas a las que hacen referencia los accionantes, tal como lo demuestran los acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, dictados por la Unidad de Restitución de Tierras .

114. La situación de la población vulnerable en el marco de la restitución de tierras es un problema de amplio alcance, en el marco de la justicia transicional. Para la Corte, la inexistencia de normas de rango legal específicamente diseñadas para su atención es un problema serio, que puede traer consecuencias inequitativas indeseables. Sin embargo, por su propia dimensión, el asunto no puede ser resuelto por una decisión de este Tribunal, que carece de competencias para la creación, elaboración o implementación de políticas públicas.

     En otros términos, si bien es cierto que la Ley no prevé medidas para los segundos ocupantes (más allá de lo expresado acerca de la compensación económica) y ello constituye un problema constitucional, lo cierto es que ello evidencia una omisión legislativa absoluta, supuesto en el que este Tribunal Constitucional carece de competencia para pronunciarse, aunque, en virtud de los principios de colaboración armónica y supremacía de la Carta sí puede dirigir un exhorto a los órganos políticos para que colmen la laguna mencionada.

     En contra de esta alternativa, podría pensarse que los acuerdos de la Unidad de Restitución de Tierras ya demuestran la existencia de esa política pública, lo que tornaría innecesario el exhorto.

115. La Sala no comparte esa posición, por las razones que pasan a exponerse.

     La Corte Constitucional no tiene competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad o legalidad de los actos administrativos, de manera que no se pronunciará sobre el contenido de los acuerdos 021 de 2015 y 029 de 2016, en los que hoy se centra la atención estatal de los segundos ocupantes. Sin embargo, es claro para la Corporación que la respuesta a un vacío institucional tan serio no puede quedar reducida a la expedición de normas de tal jerarquía, por parte de una Unidad Administrativa Especial.

     Dejando de lado una evaluación del contenido de los acuerdos, pues la Corte Constitucional no es el juez de legalidad ni constitucionalidad de los mismos, la respuesta al vacío descrito no puede quedar reducida al ámbito de la expedición de actos administrativos por parte de una Unidad administrativa especial, pues estos enfrentan un déficit de estabilidad y legitimidad política que debe ser superado de forma urgente e integral. Las medidas de atención a los segundos ocupantes, distintas de la compensación a la que se refiere la Ley de víctimas y restitución de tierras, deben ser parte de una política comprensiva, adecuada y suficiente, discutida en el foro democrático representativo y, posteriormente, desarrollada por los órganos gubernamentales, siempre, con base en los principios constitucionales, la jurisprudencia constitucional relevante y los estándares que otorgan los principios 17.1 a 17.4 de los principios P..

116. Por ello, aunque la Corte toma nota de los esfuerzos adelantados por la Unidad de Restitución de Tierras, también estima necesario extender un exhorto a los órganos políticos para que desarrollen una política integral que encauce adecuadamente los recursos para esas medidas de atención en materia de vivienda, proyectos productivos y de cualquier otra naturaleza que estos estimen necesarias.

     En lo que tiene que ver con el proceso de restitución de tierras, los acuerdos de la Unidad de Tierras, así como la caracterización que esta realice, constituyen insumos relevantes para su trabajo, siempre tomando en cuenta que estos pueden ser acogidos o rechazados por los funcionarios judiciales, en el marco de su competencia.

117. Así las cosas, la Corte declarará la exequibilidad condicionada de los artículos demandados, en el entendido de que los jueces deben tomar en consideración los factores de vulnerabilidad al aplicarlos, y exhortará a los órganos políticos para que establezcan una normatividad adecuada y una política pública integral, comprensiva y suficiente para la situación de los segundos ocupantes.

118. Finalmente, la Sala entra a definir los parámetros para esa aplicación diferencial:

     Primero. Los parámetros para dar una aplicación flexible o incluso inaplicar el requisito de forma excepcional deben ser de tal naturaleza que (i) no favorezcan ni legitimen el despojo (armado o pretendidamente legal) de la vivienda, las tierras y el patrimonio de las víctimas; (ii) no debe favorecer a personas que no enfrentan condiciones de vulnerabilidad en el acceso a la tierra y (iii) no puede darse para quienes tuvieron una relación directa o indirecta con el despojo.

     No es posible ni necesario efectuar un listado específico de los sujetos o de las hipótesis en que se cumplen estas condiciones. Ello corresponde a los jueces de tierras, quienes deben establecer si la persona cumple todas las condiciones descritas, y evaluar si lo adecuado es, entonces, entender la buena fe exenta de culpa de manera acorde a su situación personal, exigir buena fe simple, o aceptar la existencia de condiciones similares al estado de necesidad, que justifiquen su conducta.

     En cambio, debe señalarse de forma expresa que personas que no enfrentan ninguna condición de vulnerabilidad no deben ser eximidos del requisito, pues no resulta admisible desde el punto de vista constitucional, que hayan tomado provecho de los contextos de violencia para su beneficio personal, ni que hayan seguido un estándar de conducta ordinario en el marco del despojo y la violencia generalizada, propios del conflicto armado interno.

     Segundo. La compensación económica persigue fines de equidad social. Y se basa en los derechos de los segundos ocupantes, derivados de los principios P. y, principalmente, del principio 17, en el principio de igualdad material, en los derechos fundamentales a la vivienda digna y el mínimo vital, y en los artículos que promueven el acceso a la tierra y el fomento del agro (artículos 64 y 64 CP). Aunque sin ánimo de exhaustividad, son estas las normas que deben guiar la aplicación flexible del requisito.

     Tercero. La vulnerabilidad procesal debe ser asumida por los jueces de tierras a partir de su papel de directores del proceso. El apoyo de la Defensoría del Pueblo y la facultad de decretar pruebas de oficio, siempre que existan suficientes elementos que permitan suponer que estas son necesarias para alcanzar la verdad real y dar prevalencia al derecho sustancial, son un presupuesto del acceso a la administración de justicia.

     Los jueces de tierras deben tomar en consideración la situación de hecho de los opositores dentro del proceso de restitución de tierras para asegurar el acceso a la administración de justicia. Esta obligación es independiente de qué tipo de segundo ocupante se encuentra en el trámite.

     Cuarto. Existe, para algunos intervinientes, la percepción de que los contextos de violencia eliminan cualquier posibilidad de desvirtuar la ausencia de relación con el despojo, debido a que si la violencia, el despojo y el abandono eran hechos notorios en algunas regiones, nadie puede alegar que no conocía el origen espurio de su derecho, o que actuó siquiera de buena fe simpe.

     Los contextos descritos hacen parte de los medios de construcción de la premisa fáctica, es decir, de los elementos a partir de los cuales los jueces establecen los hechos materiales de cada caso, y deberán ser valorados en conjunto con los demás elementos probatorios. Por ello, a través del principio de inmediación de la prueba, serán los jueces quienes determinen, caso a caso, si es posible demostrar el hecho.

     Para ciertas personas vulnerables, en términos de conocimientos de derecho y economía, puede resultar adecuada una carga diferencial, que podría ser la buena fe simple, la aceptación de un estado de necesidad, o incluso una concepción amplia (transicional) de la buena fe calificada.

     Quinto. Además de los contextos, los precios irrisorios, la violación de normas de acumulación de tierras, o la propia extensión de los predios, son criterios relevantes para determinar el estándar razonable, en cada caso.

     Sexto. La aplicación diferencial o inaplicación del requisito, en los términos del artículo 4º Superior, exige una motivación adecuada, transparente y suficiente, por parte de los jueces de tierras. Aunque, en general, la validez y legitimidad de las sentencias yace en su motivación, en este escenario ese deber cobra mayor trascendencia, dada la permanente tensión de principios constitucionales que deben resolverse, y en virtud a las finalidades constitucionales que persigue la buena fe exenta de culpa.

     Séptimo. Los jueces deben establecer si proceden medidas de atención distintas a la compensación de la ley de víctimas y restitución de tierras para los opositores o no. Los acuerdos de la Unidad de Tierras y la caracterización que esta efectúe acerca de los opositores constituyen un parámetro relevante para esta evaluación. Sin embargo, corresponde al juez establecer el alcance de esa medida, de manera motivada.

     De igual manera, los jueces deben analizar la procedencia de la remisión de los opositores a otros programas de atención a población vulnerable por razones económicas, desplazamiento forzado, edad, o cualquier otra, debe ser evaluada por los jueces de tierras.

     Conclusión

119. La expresión ‘exenta de culpa’ contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley de víctimas y restitución de tierras es un elemento relevante del diseño institucional del proceso, que obedece a fines legítimos e imperiosos: proteger los derechos fundamentales de las víctimas en materia de restitución de tierras, revertir el despojo y desenmascarar las estrategias legales e ilegales que se articularon en el contexto del conflicto armado interno para producirlo.

120. Sin embargo, esa medida general puede traducirse en una carga desproporcionada o inequitativa para una población específica, protegida por el derecho internacional de los derechos humanos, y acerca de la cual el Legislador guardó silencio. Esa población está constituida por los segundos ocupantes (personas que habitan en los predios objetos de restitución o derivan de ellos su mínimo vital), que se encuentran en condición de vulnerabilidad y que no tuvieron ninguna relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio.

121. Dada la complejidad de los casos de restitución de tierras, en fácticos y normativos, la Sala considera que corresponde a los jueces de tierras estudiar estas situaciones de manera diferencial, tomando en consideración el conjunto de principios constitucionales que pueden hallarse en tensión, entre los que se cuentan los derechos de las víctimas y la obligación de revelar las distintas estrategias del despojo, en el marco del derecho civil y agrario; el principio de igualdad material; la equidad en la distribución, acceso y uso de la tierra; el derecho a la vivienda digna, el debido proceso, el trabajo y el mínimo vital de quienes concurren al trámite.

     Dada la inexistencia de un órgano de cierre en la justicia de tierras, y la consecuente imposibilidad de que se establezca un sistema de precedentes sólidos y reglas jurisprudenciales sentadas desde la cúspide del sistema jurídico, la Sala avanzó algunos criterios mínimos a ser tenidos en cuenta por los jueces de tierras para cumplir su delicada misión constitucional, sin ánimo de exhaustividad, y resaltando siempre que la regla general es la buena fe exenta de culpa, y que cualquier aplicación flexible del requisito debe estar acompañada de una motivación clara, transparente y suficiente. Esta posibilidad no debe cobijar a quienes se encuentran en una situación ordinaria, o a quienes detentan poder económico, como empresarios o propietarios de tierras.

122. En ese orden de ideas, la Sala concluyó que existe un problema de discriminación indirecta que afecta exclusivamente a los segundos ocupantes en situación de vulnerabilidad y que no tuvieron relación (ni directa, ni indirecta) con el despojo o el abandono forzado del predio objeto de restitución; consideró, además, que este problema debe ser tomado en cuenta por los jueces de tierras en el marco de sus competencias; e incorporó un conjunto de criterios para la aplicación conforme de la ley de tierras a la Carta Política, tomando en consideración que, en virtud de la complejidad de las tensiones constitucionales que se dan en estos trámites y debido a la ausencia de un órgano de cierre en la justicia de tierras, los funcionarios judiciales requieren un conjunto de criterios orientadores para llevar solucionar la situación constitucionalmente problemática a la que se hizo referencia en esta providencia.

123. Además, debido a la complejidad de la problemática de la ocupación secundaria en el marco de un proceso de transición, más allá de lo que tiene que ver con la compensación económica prevista en las normas demandadas, la Sala exhortará al Congreso de la República y al Gobierno Nacional para que creen unas normas, un marco institucional y unas políticas públicas comprensivas, adecuadas y suficientes para hacer frente a esta arista del proceso de restitución de tierras.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

El Jefe del Ministerio Público, mediante concepto No. 6050 del 05 de febrero de 2016, solicitó a la Corte Constitucional que declare exequible la expresión exenta de culpa, contenida en los artículos 88, 91, 98 y 105 de la Ley 1448 de 2011, bajo el entendido de que “no resulta aplicable a quienes, en calidad de segundos ocupantes, tengan a su vez la condición de víctimas o concurran en ellos circunstancias de debilidad manifiesta debido a su condición sexual, mental o física”.

Como cuestión previa, aclara que los principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas de las Naciones Unidas (2005), en los que se apoya el demandante para sustentar parte de sus cargos en relación con obligaciones internacionales que el Estado debe cumplir tienen la naturaleza soft law y, en consecuencia, no son vinculantes para los Estados. No obstante, la Procuraduría encuentra parámetros constitucionales suficientes para analizar la constitucionalidad de la expresión acusada.

En el marco de los procesos de restitución de tierras donde propietarios originales han sido despojados forzosamente, existen dos grupos poblacionales que deben ser atendidos: (i) los despojados y (ii) los segundos ocupantes; la expresión demandada requiere un condicionamiento que le permita a las autoridades competentes tener en cuenta las condiciones especiales de este segundo grupo y evaluar la vulnerabilidad en cada caso de restitución de tierras, a partir del contenido de la igualdad material.

Señala que con el artículo 13 constitucional se superó el reconocimiento de la igualdad abstracta o formal para dar lugar a la igualdad material, la cual se construye a partir de las condiciones particulares en que se encuentran los sujetos que hacen parte de un proceso judicial. Por otro lado, recuerda que el principio de buena fe está contenido en el artículo 83 Superior y con base en su contenido, ha sido definida por la jurisprudencia constitucional como un principio que exige “a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrán esperarse de una persona correcta”, mientras que la buena fe exenta de culpa exige además de la conciencia de haber actuado correctamente, “acreditar la presencia de un comportamiento encaminado a verificar la regularidad de la situación”.

En ese sentido, la buena fe exenta de culpa en los procesos de restitución de tierras, busca que el opositor acredite, por lo menos, (i) que no intervino en los negocios jurídicos sobre el predio objeto de restitución; (ii) que el valor por el que se adquirió el predio corresponde a los precios que usualmente se cobraban en la zona de su ubicación; y (iii) que las ventas que se hubieren podido efectuar sobre el bien tienen un aumento razonable con relación a las mejoras necesarias. Y en orden de ideas, la exigencia tiene finalidades constitucionales legítimas, importantes e imperiosas, pues evita que en los procesos de restitución de tierras se favorezca a despojadores y testaferros. Así mismo, busca garantizar los derechos de las víctimas y es coherente con el propósito de hacer efectivo el derecho a la reparación.

Sin embargo, señala que existen casos donde el segundo ocupante también ha sido víctima del conflicto armado y por lo tanto se encuentra en una situación análoga a la de la víctima original de despojo. En esos casos, la exigencia es irrazonable debido a que impone una carga sumamente onerosa para personas que enfrentan condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta, lo que la hace incompatible con el principio de igualdad material.

Señala que la problemática planteada ya ha comenzado a ser abordada por las autoridades competentes, como lo demuestra el Acuerdo No. 21 de 2015 expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la Unidad de Restitución de Tierras, donde, entre otros aspectos, se reconoce que la existencia de segundos ocupantes que en sentencia de restitución no fueron declarados de buena fe exenta de culpa, a pesar de no haber participado en los hechos que dieron lugar al despojo o al abandono forzado, es un asunto que requiere de atención prioritaria y coordinada por parte de las autoridades estatales.

Para terminar, concluye que si bien la medida acusada es en principio razonable, para que sea conforme al mandato constitucional de promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (artículo 13 CP) debe condicionarse su exequibilidad, de tal forma que este estándar probatorio no se aplique a segundos ocupantes en estado de debilidad manifiesta.