Sentencia nº 25000-23-37-000-2012-00409-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Junio de 2016
| Fecha | 15 Junio 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
APORTE PARAFISCAL AL ICBF / NOMINA MENSUAL DE SALARIOS / SALARIO / PAGO NO SALARIAL / ACUERDO ENTRE EMPLEADOR Y TRABAJADOR SOBRE PAGO NO SALARIAL / BONIFICACIONES EXTRALEGALES PACTADAS COMO PAGO NO SALARIAL / BONIFICACION HABITUAL FRENTE A LOS APORTES PARAFISCALES / BONIFICACIONES DESALARIZADAS / FACULTAD DE FISCALIZACION Y LIQUIDACION DEL ICBF / ACTO DE DETERMINACION DE LA DEUDA POR APORTE PARAFISCAL AL ICBF
FUENTE FORMAL: LEY 27 DE 1974 – ARTICULO 2 / LEY 89 DE 1988 – ARTICULO 1 / LEY 21 DE 1982 – ARTICULO 17 / CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 127 / CODIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTICULO 128 / LEY 150 DE 1990 – ARTICULO 14 / LEY 344 DE 1996 – ARTICULO 17 / LEY 6 DE 1992 – ARTICULO 113 / DECRETO 562 DE 1990 – ARTICULO 4 / LEY 1066 DE 2006 – ARTICULO 5 / RESOLUCION 2868 DE 2011 ICBF – ARTICULO 12 / RESOLUCION 2868 DE 2011 ICBF – ARTICULO 14
NOTA DE RELATORIA: Sobre la interpretación de los artículos 127 y 128 de Código Sustantivo del Trabajo, en vigencia de la Ley 50 de 1990, se cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacón Laboral, de 12 de febrero de 1993, R.. 5481, M.P.H.S.P.
NOTA DE RELATORIA: Sobre las bonificaciones se cita la sentencia del Consejo de Estado, de 6 de agosto de 2014, Exp. 25000-23-27-000-2011-00336-01(20030), C.P.M.T.B. de Valencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-37-000-2012-00409-01(20873)
Actor: RACAFE & CIA S. C. A.
Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF
FALLO
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del dieciocho (18) de octubre de dos mil trece (2013), proferida por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que en su parte resolutiva dispuso lo siguiente:
PRIMERO. ANÚLANSE las Resoluciones Nos. 0329 de 13 de marzo de 2012 y 1182 de 17 de julio de 2012, proferidas por la Directora (E) de la Regional Bogotá y el Profesional Universitario con Funciones de Director de la Regional Bogotá del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar -ICBF-, mediante las cuales determinó y ordenó el pago a su favor de la suma de $75.114.835, por concepto de aportes parafiscales del 3%, más los intereses moratorios que a 18 de enero de 2012 ascendían a la suma de $80.761.547 a la sociedad RAFAEL ESPINOSA HERMANOS & CIA. S EN C.A SUCESORES RACAFE & CIA S.C.A, identificada con NIT 860.000.996-0. SEGUNDO. A TÍTULO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHO, DECLÁRASE que la sociedad RAFAEL ESPINOSA HERMANOS & CIA. S EN C.A SUCESORES RACAFE & CIA S.C.A, identificada con NIT 860.000.996-0, no está obligada a pagar suma alguna al ICBF por los conceptos y periodos relacionados en los actos que se anulan. TERCERO. No se condena en costas por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. CUARTO. En firme esta providencia y hechas las anotaciones correspondientes, archívese el expediente, previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen, y de gastos del proceso a la parte demandante, si a ello hubiere lugar. Déjense las constancias del caso.
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Los hechos
En el Acta de Liquidación de Aportes Nro. 1798 del 2 de diciembre de 2011, el ICBF dejó constancia de que la sociedad COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL RAFAEL ESPINOSA HERMANOS Y CIA S.C.A. realizó los aportes parafiscales sobre la base salarial que no incluyó las bonificaciones.
Como consecuencia de lo anterior, se “detectaron saldos a favor del ICBF” durante los periodos de abril de 2007, mayo de 2008, abril de 2009 y abril de 2010, que ascendieron a la suma de $75.114.835 por capital y de $75.674.396 por intereses, a esa fecha.
De acuerdo con el Acta de Liquidación de Aportes Nro. 1798 y la Liquidación de Aportes Nro. 184611, ambas del 2 de diciembre de 2011, mediante la Resolución Nro. 0329 del 13 de marzo de 2012, el ICBF Regional Bogotá determinó y ordenó el pago de la suma de $75.114.835 a su favor, por concepto de aportes parafiscales del 3% que la COMERCIALIZADORA INTERNACIONAL RAFAEL ESPINOSA HERMANOS Y CIA S.C.A. – SUCESORES C I RACAFE & CIA S.C.A. dejó de pagar durante abril de 2007, mayo de 2008, abril de 2009 y abril de 2010 y de la suma de $80.761.547 por intereses moratorios causados al 18 de enero de 2012, más los que se generen diariamente hasta que se verifique el pago total de la obligación.
El anterior acto administrativo se confirmó con la Resolución Nro. 1182 del 17 de julio de 2012, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el apoderado de la sociedad demandante.
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Las pretensiones
En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la parte demandante solicitó:
Que se declare la nulidad de la Resolución de determinación de deuda No. 0329 del 13 de marzo de 2012 y la Resolución No. 1182 del 17 de julio de 2012 proferidas por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF-, Regional Bogotá. SEGUNDA.- Que, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la sociedad demandante, RACAFÉ & CIA. S.C.A., NIT. 860.000.996-0, no está obligada al pago al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de suma alguna por concepto de aportes parafiscales correspondientes a los periodos de 2007, 2008, 2009 y 2010. TERCERA.- Que se me reconozca personería para actuar en el presente proceso en los términos del poder conferido. 3. Las normas violadas y el concepto de la violación
Para la parte demandante, la actuación del ICBF – Regional Bogotá está viciada de nulidad por vulnerar los artículos 29 de la Constitución Política, 35, 59 y 84 del Código Contencioso Administrativo, 2 de la Ley 27 de 1974, 39 numeral 4 y 40 de la Ley 7 de 1979, 17 de la Ley 21 de 1982, 1 parágrafo 1º de la Ley 89 de 1988 y 128 del Código Sustantivo del Trabajo.
El concepto de la violación lo desarrolló de la siguiente manera:
1.3.1 Nulidad por violación del artículo 29 de la Constitución y de los artículos 35, 59 del Código Contencioso Administrativo. Violación a las garantías procesales del derecho a la defensa y del debido proceso, y por falsa motivación
1.3.1.1 Falsa motivación por ausencia de motivación legal
La Administración incurrió en falsa motivación porque en los actos administrativos demandados se omitió la exposición de las razones fácticas y jurídicas que den razón del por qué la sociedad se encuentra obligada a pagar el aporte parafiscal determinado de manera oficial.
La Resolución de Determinación de Deuda Nro. 0329 del 13 de marzo de 2012 carece de motivación porque solo hizo referencia a la obligación de los empleadores de efectuar el aporte parafiscal.
Dicho acto administrativo “no establece en parte alguna por qué el proceder de la empresa demandante no cumplió a cabalidad con dicha obligación, ni por qué debe pagar sumas adicionales a las que liquidó privadamente”[1].
No se expuso cómo es que el ICBF llegó a la conclusión de que la sociedad actora se encontraba en mora en el pago de los aportes parafiscales, no se cuantificaron en forma clara y cierta los valores sobre los que presuntamente se omitió efectuar el aporte al ICBF, ni el concepto al que corresponden, como tampoco se sustentó la razón por la que dichos conceptos hacen parte de la base para liquidar los aportes.
Es decir, el acto de determinación se limitó a establecer unos valores adeudados por cada uno de los años por concepto de aportes e intereses de mora.
En el Acta de Liquidación de Aportes Nro. 184611 del 2 de diciembre de 2011, en la que se fundamenta la anterior resolución, se indicó que la sociedad no hizo aportes sobre las bonificaciones, pero, se omitió explicar el motivo por el cual la sociedad tendría que tomar las bonificaciones como base para calcular el aporte al ICBF.
Tampoco se identificaron el monto y el origen de las bonificaciones sobre las que presuntamente se omitió la liquidación y pago de los aportes.
En la resolución que resolvió el recurso de reposición, el ICBF rechazó la procedencia de la falta de motivación del acto enjuiciado y quiso suplir la ausencia de motivación del acto inicial haciendo referencia a las normas que el acto recurrido se limitó a citar y procediendo al desarrollo en cuanto a su contenido, para finalmente exponer unas consideraciones con las que se intentó explicar la razón que justificó la inclusión de las bonificaciones para la liquidación de los aportes.
La anterior conducta no es admisible porque la motivación debe existir desde el primer acto definitivo y el recurso en la vía gubernativa no es una instancia para subsanar tal omisión.
Recalcó que en la actuación de la Administración no se identificó el origen y el monto de las bonificaciones sobre las que se cuantificaron los aportes, impidiendo que el contribuyente pudiera desvirtuarlas o controvertirlas.
Concluyó que la ausencia de motivación deriva en la violación del derecho al debido proceso y a la defensa.
1.3.1.2 Falsa motivación por falta de competencia y ausencia de procedimiento
Los actos administrativos demandados se profirieron con falta de competencia y ausencia de procedimiento legal para la expedición de la certificación de la deuda.
La Administración en su actuación no indicó las normas que la facultaban para determinar y liquidar los aportes dejados de pagar por los empleadores, lo que conduce a la falsa motivación por ausencia de la misma.
Las normas citadas en la Resolución Nro. 0329 del 13 de marzo de 2012 corresponden (i) al establecimiento y a la regulación del aporte parafiscal a favor del ICBF, esto es, la Ley 27 de 1974, la Ley 7 de 1979, el Decreto 2388 de 1979 y la Ley 89 de 1988; (ii) a la oportunidad de pago prevista en los Decretos 1406 de 1999, 1464 de 2005 y 1670 de 2007; y (iii) a la causación de los intereses de mora por el no pago oportuno en...
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