Sentencia de Constitucionalidad nº 230/16 de Corte Constitucional, 11 de Mayo de 2016

En ejercicio de la acción pública consagrada en el Artículo 241 de la Constitución Política, el día 27 de julio de 2015, los ciudadanos J.K.B.V., J.R.P.G., E.V.P. y J.E.S.D. presentaron demanda de inconstitucionalidad contra la expresión: “La prohibición de la reelección sólo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, por considerar que comporta una sustitución de la Carta Política.

A continuación, se transcribe el texto normativo acusado, se subraya y resalta en negrilla el aparte demandado:

“ACTO LEGISLATIVO 2 DE 2015

(julio 1o)

Diario Oficial No. 49.560 de 1 de julio de 2015

CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones.

ARTÍCULO 9o. El artículo 197 de la Constitución Política quedará así:

Artículo 197. No podrá ser elegido Presidente de la República el ciudadano que a cualquier título hubiere ejercido la Presidencia. Esta prohibición no cobija al V. cuando la ha ejercido por menos de tres meses, en forma continua o discontinua, durante el cuatrienio. La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.

No podrá ser elegido Presidente de la República o V. quien hubiere incurrido en alguna de las causales de inhabilidad consagradas en los numerales 1, 4 y 7 del artículo 179, ni el ciudadano que un año antes de la elección haya tenido la investidura de V. o ejercido cualquiera de los siguientes cargos:

Ministro, D. de Departamento Administrativo, Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, Comisión Nacional de Disciplina Judicial, Miembro de la Comisión de Aforados o del Consejo Nacional Electoral, P. General de la Nación, Defensor del Pueblo, C. General de la República, F. General de la Nación, Registrador Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, A. General de la República, D. General de la Policía, Gobernador de departamento o Alcalde.”

Los demandantes plantearon tres de cargos de inconstitucionalidad por sustitución de la Constitución, a saber:

1. Primer cargo: Se presenta una sustitución del modelo de rigidez constitucional

   Los accionantes alegan que el Artículo 197, inciso primero, oración final de la Constitución de 1991, reformado por el Artículo noveno del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez constitucional adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente, al excluir de la reforma de la Constitución Política por vía del Congreso de la República lo relacionado con la reelección presidencial.

   Sostienen que la Constitución no acogió un modelo constitucional rígido, “sino un modelo semirrígido con un grado menor de complejidad, pues no existen ni límites intangibles ni cláusulas pétreas. Sólo estableció los tipos de actos que proceden para reformar la Constitución Política y los requisitos generales de cada acto, entre ellos la iniciativa, los tiempos y las mayorías. Si el poder constituyente primario estableció este modelo, el poder constituyente derivado no está facultado para modificar la rigidez ni su grado”.

   En lo que concierne a la identificación del elemento sustituido, sostienen que la Constitución acogió un modelo semirrígido, lo que significa que no prevé en ninguno de sus artículos la existencia de una cláusula pétrea o inmodificable. En tal sentido, cualquier disposición constitucional puede ser reformada por una Asamblea Constituyente, el pueblo mediante un referendo o el Congreso de la República. De allí que, “el único límite que existe, en principio, es el respeto a cada uno de los procedimientos establecidos para la reforma”.

   Precisan que excluir por completo al Congreso de la República del mecanismo de reforma constitucional por vía de acto legislativo, afecta la vigencia del principio democrático.

   De igual manera señalan que, por haberse acogido constitucionalmente un modelo semirrígido de reforma, no existen cláusulas pétreas en la Carta Política. Ello significa que, incluso las cláusulas sobre reforma pueden ser modificadas.

2. Segundo cargo: Sustitución del principio democrático

   Según los demandantes, la reforma al artículo 197 Superior configura una sustitución del principio democrático, en la medida en que contempla la posibilidad de reformar ese artículo únicamente por medio de un referendo de iniciativa popular o una asamblea constituyente.

   Señalan que el principio democrático se manifiesta mediante diversos postulados “como el principio de representación, la soberanía popular, la delegación del poder, el control político, la participación, la iniciativa legislativa y de reforma, entre otros. El principio busca que las actuaciones del órgano legislativo sean garantes y doten de real eficacia la participación y el ejercicio del control político de la sociedad y de las minorías políticas dentro del trámite de creación de las leyes o de reformas constitucionales; ya que de no tener la posibilidad de manifestar el pueblo su opinión, el efecto de la reforma será irradiado a todo el Estado colombiano, y en un eventual escenario, si se decidiera por no poder manifestar su soberanía popular, la decisión afectaría su estilo, calidad o condiciones de existencia, devolviéndonos a los antiguos regímenes totalitarios”.

   A juicio de los demandantes, el nuevo apartado constitucional es una prohibición que cercena abruptamente el principio democrático. Lo anterior por cuanto:

   “Con el actual texto constitucional, se le cercena el derecho a participar en la presentación de proyecto de acto legislativo o referendos derogatorios a: i) al mismo Congreso de la República en la presentación de proyectos de acto legislativo o referendos derogatorios; ii) a los diputados; iii) a los concejales; iv) a los ministros del gobierno; v) a los miembros del Consejo Nacional Electoral y vi) a los Magistrados del Consejo de Estado. A todos ellos se les quita el derecho a proponer proyectos de reforma de la Constitución por intermedio del Acto Legislativo frente al artículo 197”.

   Y más adelante señalan:

   “el constituyente derivado al modificar el art. 197 Constitucional, incluyó un escudo frente a futuras reformas. Ya que hace más difícil la reforma del mismo al establecer mecanismos cuyo procedimiento es reforzado: como lo es una convocatoria y trámite de un referendo de iniciativa popular, o la convocatoria y proceso de una asamblea constituyente; esto va en contravía de la voluntad del constituyente primario, ya que este a lo largo del texto constitucional, nunca dispuso o hizo discriminación frente a qué artículos de la Constitución se debían someter a un proceso de reforma en especial y qué artículo no”.

   En pocas palabras: “el Constituyente nunca quiso que la Constitución colombiana tuviera cláusulas con un proceso agravado de reforma”.

3. Tercer cargo: Sustitución del principio de separación y colaboración armónica

   Los demandantes sostienen que hace parte del núcleo insuperable por el constituyente derivado el sistema de pesos y contrapesos que tienen las ramas del poder público, “para hacer eficaz el principio democrático, la colaboración armónica y la libertad, todos estos en búsqueda de evitar el abuso del poder”.

   Sustentan su cargo en las siguientes afirmaciones:

   “El Acto Legislativo No. 2 del 2015 establece una contradicción insuperable e irresistible entre los planteamientos de principios, valores y fines del Preámbulo como de lo es la iniciativa legislativa del Congreso de la República (facultad fundada en la libertad), del Consejo de Estado y el Consejo Nacional Electoral (facultades otorgadas y fundadas en la historia constitucional colombiana) y demás actores que se enuncian en el artículo 375 inc. segundo de la Constitución Política de Colombia.

   No puede este artículo constitucional (reformado por acto legislativo) establecer la prohibición de que las demás ramas del poder inicien proyectos de reforma y negarle la posibilidad de que sean tramitados, debatidos y eventualmente aprobados sobre un artículo en particular de la Constitución como lo es el sistema presidencial y la reelección del Presidente. Es indispensable entonces, que frente a un artículo tan trascendental se permita la participación de distintos actores de la vida política de la nación colombiana y se les garantice a estos la iniciativa de reforma que poseen gracias a la misma Constitución y que el actual art. 197 suprime indirectamente y sin justificación alguna (en los debates de reforma constitucional nunca se motivó el porqué de la necesidad de este refuerzo de reforma)”.

   El Magistrado Ponente, mediante Auto del 24 de agosto de 2015, inadmitió la referida demanda.

   Una vez revisado el texto de la corrección de la demanda, presentada durante el término de ejecutoria del auto inadmisorio (31 de agosto de 2015), el Magistrado Ponente consideró que, en relación con dos cargos de inconstitucionalidad, los demandantes no estructuraron una verdadera acusación, y por ende, aquéllos fueron rechazados, en tanto que el cargo por sustitución del modelo de rigidez constitucional fue admitido a trámite.

   Inconforme con lo decidido, el demandante formuló recurso de súplica ante la Sala Plena de la Corporación, la cual mediante Auto número 468 del 7 de octubre de 2015 decidió confirmar la providencia del 13 de septiembre de 2015.

1. Intervenciones oficiales

   1.1. Ministerio del Interior

   G.R.C.C., en calidad de Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio del Interior, mediante oficio[1] radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, solicita a la Corte Constitucional inhibirse de proferir pronunciamiento, dado que no hay cargo o, en su defecto, declarar la constitucionalidad de la norma demandada del Acto Legislativo 02 de 2015.

   La intervención de esta entidad se centra en que los demandantes no cumplen con la carga, impuesta por la Corte Constitucional, de: “demostrar de manera concreta, clara, especifica y suficiente que la modificación introducida al texto de la Constitución de 1991 no es una reforma sino que se está ante una sustitución de la misma.” [2]

   En ese sentido, indica que no se plantean las razones jurídicas que demuestren un cambio en la estructura constitucional:

   “En el asunto sub judice, los accionantes concentran su atención, en señalar una presunta afectación de la estructura constitucional por sustitución, fundada en la modificación del mecanismo de reforma o derogación de la reelección, pero en aparte alguno de su demanda, demuestran o al menos plantean, razones jurídicas de como la identidad de la Constitución ha sido transformada en virtud de la reforma Constitucional, para lo cual debe comprobarse que la reforma constitucional incluye disposiciones incompatibles con los principios o estructura transgredida.”[3]

   De manera puntual, sobre el cargo admitido contra el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 manifiesta:

   “Por lo tanto, el hecho de que el Acto Legislativo 02 de 2015 haya cambiado el instrumento idóneo para reformar o derogar la prohibición de la reelección, no basta para afirmar que se ha sustituido la Constitución. Tendría que demostrarse que un elemento esencial definitorio ha sido sustituido por otro, como si por ejemplo se hubiera limitado en su totalidad la posibilidad de reformar o derogar la prohibición sobre la reelección, asunto que en el asunto sub judice no se dio; por el contrario, la disposición demanda mantiene la posibilidad de modificar dicha figura, solo que dada su trascendencia para el equilibrio institucional y para la democracia, hace que su procedimiento de reforma sea más riguroso, pero siempre dentro del marco del Estado de Derecho y de la división de los poderes públicos.”[4]

   1.2. Ministerio de Justicia y del Derecho

   El Ministerio de Justicia y del Derecho, por intermedio del apoderado judicial F.A.C. y mediante oficio[5] radicado el 6 de noviembre de 2015, solicita a la Corte declararse inhibida para decidir sobre el cargo formulado, por ineptitud sustancial de la demanda o, en su lugar, declarar exequible el Articulo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015. Para tal efecto, se sustenta en el siguiente argumento:

   “la demanda no cumple los requisitos para que la Corte se pronuncie de fondo sobre el cargo de inconstitucionalidad propuesto, porque recae sobre un contenido y alcance que no tiene la norma acusada, pues la misma no petrifica la prohibición de reelección presidencial y el concepto de Constitución rígida expuesto en la demanda resulta ser una apreciación subjetiva de los demandantes, que no obedece al alcance dado a dicho concepto por la Corte Constitucional.

   Por otra parte, la norma acusada no desconoce ese verdadero concepto de la Constitución rígida, denominado por los actores como Constitución semirrígida, pues no somete la reforma de la prohibición de la reelección presidencial a procedimientos menos rígidos que los contemplados en la Carta Política para reformar la Constitución sino que, por el contrario, dada la trascendencia de tal prohibición, exige que para ese caso concreto la reforma se someta a dos de los procedimientos más exigentes contemplados en la misma Constitución, en términos de mayorías, etapas y tiempos para su aprobación.

   Es decir, la norma acusada no sustituye el elemento definitorio de la Constitución rígida por otro, sino que lo concreta aún más en relación con la reforma a la prohibición de reelección presidencial.”[6]

   1.3. Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República

   Julio Andrés Ossa Santamaría, actuando en calidad de apoderado judicial de la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República, Dra. C.P.S., mediante oficio[7] radicado en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, interviene en el proceso para defender la constitucionalidad de la norma demandada.

   El interviniente sostiene que la norma demandada no infringe la Constitución, toda vez que, contrario a lo afirmado por el demandante, dicha disposición reafirma los pilares esenciales, axiológicos y definitorios de la separación y equilibrio de los poderes públicos:

   “Descendiendo a la norma demandada, es posible evidenciar que su objetivo no es otro que dar cumplimiento al pilar fundamental de la separación y el equilibrio entre los poderes públicos, en el sentido de crear un mecanismo de frenos y contrapesos a la posibilidad de alterar las condiciones de la reelección presidencial. En efecto, el Acto Legislativo parcialmente demandado reconoce la relevancia constitucional de la reelección presidencial y su relación directa con el respeto de pilares esenciales de la Carta, exigiendo que para su alteración deba existir un pronunciamiento del constituyente primario.”[8]

   En lo concerniente a la sustitución del modelo de rigidez constitucional en el marco de la reelección presidencial sostiene:

   “Vale la pena resaltar que el cargo de sustitución del “modelo de rigidez constitucional”, como quedo consagrado en la demanda, desconoce justamente que el modelo de reelección presidencial es parte de un pilar definitorio en la Carta. En efecto, de lectura de la demanda se extrae que el reproche jurídico se dirige contra el hecho de que la reelección presidencial no puedo modificarse mediante actos legislativos, sino que se exija un referendo popular o una asamblea constituyente. No obstante, como la reelección sí forma parte del andamiaje constitucional es claro que insistir en que pueda ser modificada mediante actos legislativos resulta menos conforme con el carácter democrático de la Carta.”[9]

   Con base en lo anterior solicita a la Corte declararse inhibida o, en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma demandada.

2. Intervenciones institucionales

   2.1. Grupo de Acciones Públicas de la Pontifica Universidad Javeriana

   Por oficio[10] radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 5 de noviembre de 2015, V.S. y M.C., en condición de directores del Grupo de Acciones Públicas y G.F.D.G.O., en calidad de estudiante miembro del grupo de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana, se pronunciaron en torno a los cargos formulados en la demanda. Los intervinientes solicitan a la Corte declarar exequible la disposición demandada del Acto Legislativo 02 de 2015, fundamentándose en que la modificación del artículo 197 de la Constitución Política no constituye una sustitución de la misma, sino una reforma al grado de rigidez de la Carta, en la medida que no se evidencia la introducción de un principio esencial incompatible con los demás. En palabras de los intervinientes:

   “ A. Introducción de un Elemento Esencial

   El acto legislativo en mención no introduce ningún elemento nuevo esencial a la Constitución. Lo que haces es modificar explícitamente el grado de rigidez constitucional, en lo que se refiere a la reelección presidencial, ya que limita los mecanismos reforma. Los demandantes no logran demostrar en que medida se crea o se introduce un elemento esencial nuevo a la Constitución. Son claros en mostrar los efectos que tendría la modificación en otras normas constitucionales, pero no consolidan un nuevo principio o concepto que surja de dichas modificaciones. (negrillas del texto)

   2. Reemplazo del Originalmente adoptado

   Dicha modificación si implica un reemplazo ya que se ve un trato diferenciado a la reelección presidencial frente a otros preceptos constitucionales, lo cual no tiene ningún fundamento lógico o jurídico. En principio, el grado de rigidez constitucional se refiere a la modificación de cualquier norma de carácter constitucional y no aplica diferenciaciones. Consecuencia de esto la corte no ha considerado que en la Constitución existan normas con carácter de cláusulas pétreas. Los demandantes adicionalmente confunden el nuevo grado de rigidez otorgada a dicha cláusula con lo que se ha conocido doctrinariamente como cláusulas pétreas. Resulta imposible considerar que la reforma ha introducido una cláusula pétrea ya que la reelección sigue teniendo la posibilidad de ser modificada por mecanismos de no iniciativa legislativa.

   C.I.

   Que el grado de rigidez de la Constitución resulte modificado no genera una incompatibilidad radical con los elementos esenciales de la Constitución. Es más, la gran mayoría de la Constitución continúa teniendo el mismo grado de rigidez y puede ser modificada por los mismos mecanismos que se establecen antes de la reforma. El grado de rigidez no fue alterado de forma tal que resulte en una sustitución a los principios esenciales o incluso el carácter semirrígido de la Constitución.”[11]

   2.2. Universidad Santo Tomas

   La Universidad Santo Tomas, por intermedio de C.R.M., D. del Consultorio Jurídico Internacional de la Facultad de Derecho, mediante oficio[12] recibido en la Secretaría General el 6 de noviembre de 2015, intervino dentro del trámite constitucional, solicitando a la Corte se declare la exequibilidad de la disposición demandada, habida cuenta de que ésta no transgrede el modelo constitucional de reforma invocado por el actor.

   Para sustentar esta postura jurídica, indica que la norma demandada no es contraria a las reglas generales de reforma constitucional, toda vez que el legislador escogió dos de los tres mecanismos democráticos establecidos en la Constitución para la modificación del Artículo 197 Superior:

   “Conforme al estudio constitucional de sustitución es posible entender, que con la disposición acusada el legislador simplemente eligió entre los mecanismos constitucionalmente establecidos, dos para la reforma del Artículo 197, los cuales permiten la modificación democrática de los mismos, mediante el referendo y la asamblea constituyente. Como es sabido, estas son maneras de participación democrática limitada como lo ha expresado esta H. Corte.

   (…)

   De lo anterior se puede asegurar, que estos mecanismos de reforma constitucional no gozan de una superioridad frente a los demás mecanismos de reforma establecidos por el constituyente originario, por lo cual no es lógico asegurar que la elección de uno de ellos excluyendo a otros atenta contra el espíritu constitucional democrático del modelo de reforma, porque simplemente elige de un conjunto de posibilidades dos de ellos, con el fin claro de no permitir una modificación sencilla del susodicho Articulo, lo cual no es inconstitucional, sino tal vez engorroso.”[13]

3. Intervenciones extemporáneas

   Vencido el término de fijación en lista[14] el 6 de noviembre de 2015, allegaron intervenciones extemporáneas: la Universidad del Valle (10 de noviembre de 2015), la Universidad Sergio Arboleda (10 de noviembre de 2015) y la Universidad de la Sabana (18 de noviembre de 2015).

En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor P. General de la Nación rindió el Concepto[15] de Constitucionalidad Número 6024 del 30 de noviembre de 2015, a través del cual solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida para pronunciarse sobre la norma demandada y, de manera subsidiaria, declarar exequible el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015.

En lo que al juicio de sustitución se refiere, el concepto del Jefe del Ministerio Público se sustenta en que la Corte Constitucional no es competente para hacer un control de fondo de las reformas constitucionales:

“En efecto, esta jefatura ha sostenido que la Corte Constitucional únicamente tiene competencia para efectuar el control de constitucionalidad de las reformas constitucionales por vicios de procedimiento en su formación y que, en consecuencia, no tiene la facultad de determinar si el constituyente derivado ha excedido su competencia o si la enmienda que se analiza implica una sustitución de la Constitución.”[16]

En segundo lugar, en relación con el modelo de rigidez de la Constitución y los mecanismos establecidos en ella para su reforma, la vista fiscal estima que el Constituyente de 1991 estableció un modelo semirrígido, en la medida en que no solo señaló los distintos medios a través de los cuales la Carta puede ser modificada, sino que también indicó el procedimiento de reforma y los sujetos y los órganos competentes para ello:

“Así las cosas, una primera conclusión que debe hacerse respecto de la materia es que la propia Constitución previó un modelo de reforma constitucional que tiene dos elementos principales: Uno relativo a la precisión de los sujetos que ostentan la capacidad para reformar la Constitución, esto es, el Congreso, una asamblea nacional constituyente o el pueblo directamente mediante un referendo. Y un segundo elemento constituido por una serie de reglas y exigencias para reformar la Constitución que, aun cuando más gravosos que los ordinarios, en todo caso no establecen cláusulas intangibles o pétreas, pues todo artículo de la Constitución puede ser objeto de reforma por alguna de las vías previstas, siempre y cuando se observen las reglas para tal efecto.”[17]

Finalmente, en relación con la expresión “la prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente” prevista en el Artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, el señor P. señala que no se afecta el modelo de reforma establecido en la Constitución en la medida en que no se introdujo un cambio en los elementos señalados anteriormente. Al respecto indicó:

“En efecto, la reforma no introduce modificación alguna respecto de la competencia general de Congreso de la República para reformar la Constitución, pues el artículo 374 no fue modificado y, por esta razón, la titularidad del Congreso de la República permanece intacta. Y, de otra parte, con el acto legislativo demandado tampoco se están modificando los procedimientos o las reglas para proferir actos legislativos tendientes a reformar la Constitución.

(…)

Así, a juicio de esta vista fiscal lo que ocurrió es que el Congreso de la República se impuso una autolimitación para la reforma de un tema estructural del Estado, como lo es la reelección presidencial en el marco de un sistema de la misma naturaleza, lo que no tiene incidencia en el grado de rigidez establecido por el constituyente, pues los procedimientos de reforma, que en últimas son indicativos importantes de un determinado modelo de reforma, no se alteran por cuenta o con motivo de la expresión demandada. Lo que quiere decir que, para el P. General de la Nación la reforma creó una excepción a una norma superior pero no una verdadera sustitución de la Constitución.”[18]

1. Competencia

   La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1º del Artículo 241 de la Constitución Política.

2. Oportunidad

   Como es sabido, el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución Política establece que las demandas de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado desde la publicación del respectivo acto. En la medida en que, de conformidad con lo previsto en el numeral 1° del artículo 241 ibídem, las demandas contra actos legislativos sólo pueden originarse en vicios de procedimiento en su formación, este requisito es aplicable siempre que se demande la inexequibilidad de un acto reformatorio de la Constitución.

   En el presente caso la Corte constata que ese requisito de procedibilidad se cumple sin dificultad, ya que el Acto Legislativo demandado fue publicado el 1 de julio de 2015, mientras que la demanda fue presentada el 27 de julio del mismo año. Así las cosas, en lo que a esta exigencia respecta, la Corte puede decidir sobre esta demanda.

3. Requisitos mínimos que deben cumplir las demandas de inconstitucionalidad por vicios de competencia

   El ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad contra una norma legal determinada debe señalar con precisión el objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es competente para conocer del asunto. Estos son los tres elementos desarrollados en el Artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, que hacen posible una decisión de fondo por parte de este Tribunal Constitucional.

   Para que realmente exista en la demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que los argumentos planteados en la misma permitan efectuar a la Corte Constitucional una verdadera confrontación entre la norma acusada y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.

   El artículo 2° del Decreto mencionado en precedencia, consigna los requisitos que debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el contemplado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas.

   La Corte Constitucional se ha pronunciado de manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que si bien es cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la informalidad[19], deben existir requisitos y contenidos mínimos en la demanda que permitan a la Corte Constitucional la realización satisfactoria del examen de constitucionalidad, es decir, el libelo acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia constitucional.

   Por ello, esta Corporación ha interpretado el alcance de las condiciones materiales que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha sistematizado, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, que los cargos formulados por la demandante deben ser claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes[20]. Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no solo estar formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).

   En los términos de la Sentencia C-433 de 2013, “cuando una demanda de inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la conformidad de un acto legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento de la competencia del constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos, adaptando además su argumentación a las especiales características del juicio de sustitución”.

   Sobre la cualificación de la acción de inconstitucionalidad, en los términos de la Sentencia C-084 de 2016, la jurisprudencia insiste en que “sin perjuicio del carácter público de la acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo (i) el parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la Constitución, construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se buscaría es que la Corte ejerza un control material; y que (ii) la norma acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de la Corta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado.”[21]

   En la misma Sentencia C-084 de 2016, esta Corporación se pronunció sobre el carácter público de la acción pública de inconstitucionalidad de inconstitucionalidad, en materia de acusaciones por sustitución de la Constitución:

   “Destaca la Corte, sin embargo, que en consideración al carácter ciudadano y público de la acción de inconstitucionalidad, el examen de la aptitud de los cargos dirigidos en contra de una reforma constitucional no puede ser tan extremadamente rígido al punto que imponga al ciudadano cargas desproporcionadas como la de presentar una exhaustiva argumentación sobre el eje definitorio que considera reemplazado, o la de demostrar de manera concluyente la alteración de la identidad de la Constitución después de la reforma. Sin embargo, tampoco puede ser tan flexible que conduzca al análisis de fondo de cualquier discrepancia ciudadana con una decisión constituyente que por su naturaleza ha sido sometida a un procedimiento cualificado en el Congreso de la República”.

4. Examen sobre el cumplimiento de los requisitos mínimos

   Los ciudadanos inician su demanda de inconstitucionalidad afirmando:

   “El art. 197 inc. 1 oración final de la Constitución Política de Colombia de 1991, modificado por el artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015, sustituye el modelo de rigidez constitucional adoptado por la Asamblea Nacional Constituyente en la Constitución Política (en adelante Const Pol), al excluir la posibilidad de reformar el art. 197 inc. 1 Const Pol a través del legislador”.

   Luego de traer a colación varios pronunciamientos de la Corte sobre la estructura del test de sustitución, los demandantes identifican como elemento definitorio - desconocido por la norma acusada- el “modelo de rigidez constitucional”.

   Al respecto explican la existencia de tres modelos teóricos de reforma constitucional: (i) el rígido (constituciones irreformables o cláusulas pétreas); (ii) semirrígido (texto fundamentales reformables mediante un procedimiento especial o agravado); y (iii) flexible (fácil enmienda).

   En su sentir, la Constitución de 1991 acogió un modelo de reforma semirrígido, ya que no existen como tales cláusulas pétreas o irreformables. De allí que, su concepto, el constituyente derivado no puede modificar o cambiar dicho modelo, incrementando el grado de rigidez, tal como sucede en el caso concreto de la prohibición de la reelección presidencial.

   Aplicando el test de sustitución, los demandantes afirman que la premisa mayor está integrada por la “rigidez constitucional como elemento axial de la Constitución”.

   En lo que atañe a la “identificación del elemento definitorio”, los ciudadanos afirman que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Asamblea Nacional Constituyente acogió un modelo semirrígido de reforma. De allí que el artículo 374 constitucional prevea tres mecanismos de reforma: acto legislativo, Asamblea Nacional Constituyente y referendo constitucional.

   Adicionalmente, en punto a la “existencia de referentes múltiples”, indican los actores que diversas cláusulas constitucionales apuntan al modelo semirrígido de reforma constitucional, y en especial, a la participación del pueblo y de diversas instancias en la puesta en marcha de cada uno de los mecanismos de enmienda.

   En cuanto a la importancia que ofrece la rigidez en la identidad de la Constitución de 1991, señalan que “las normas que regulan la reforma constitucional se orientan a garantizar que los cambios constitucionales respeten el principio democrático

   A manera de síntesis afirman: “el principio identificado – modelo de rigidez constitucional- además de permear varias normas constitucionales, constituye una garantía, establecida por el poder constituyente, a favor del principio democrático y de colaboración armónica de poderes”.

   Pasando a la premisa menor, los demandantes explican que el Acto Legislativo 02 de 2015 tuvo como finalidad hacerle frente a un desequilibrio de poderes, ocasionado por la reelección presidencial. En su sentir, la enmienda constitucional no sólo modifica el artículo referente a la elección presidencial, sino que afecta otras disposiciones referidas a las facultades del Congreso de la República.

   A manera de conclusión, explican que el Acto Legislativo 02 de 2015 sustituyó el elemento esencial de la rigidez constitucional y, correlativamente, afectó la vigencia del principio democrático.

   La Corte encuentra que, al examinar los requisitos que debe cumplir una acción pública de inconstitucionalidad formulada contra un acto legislativo por vicios de competencia, en el presente caso, aunque la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.

   Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue consagrado por el constituyente de 1991 y porqué ese modelo es inmodificable. En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.

   Así las cosas, la Corte se inhibirá para emitir un pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por vicios de competencia formulado contra la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente”, contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2016, por ineptitud sustantiva de la demanda

   VII. Síntesis

1. Los ciudadanos J.K.B.V., J.R.P.G., E.V.P. y J.E.S.D., demandaron la inconstitucionalidad de la expresión “La prohibición de la reelección solo podrá ser reformada o derogada mediante referendo de iniciativa popular o asamblea constituyente.”, del artículo 9 del Acto Legislativo 02 de 2015 “Por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, por sustituir uno de los pilares fundamentales de la Constitución de 1991, cual es, su rigidez.

2. La Corte Constitucional, luego de examinar el contenido de la demanda, de las intervenciones ciudadanas y de la Vista F., concluyó que los ciudadanos incumplieron los requisitos mínimos para proferir un fallo de fondo en la materia.

3. Aunque la demanda cumple con la estructura formal de un juicio de sustitución de la Constitución, identificando una premisa mayor (modelo de rigidez constitucional), una premisa menor (restricción al poder del Congreso para reformar la Constitución) y una conclusión (sustitución del elemento axial de rigidez constitucional y correlativamente, afectación de la vigencia del principio democrático), no explica por qué establecer que la reforma de la prohibición de la reelección presidencial sólo puede realizarse mediante referendo de iniciativa popular o de Asamblea Constituyente, sustituye la Constitución y por lo tanto, el constituyente derivado habría incurrido en un vicio de competencia que conduciría a la inexequibilidad de la disposición acusada contenida en el artículo 9º del Acto Legislativo 2 de 2015.

4. Aunado a lo anterior, en la formulación de la premisa menor, los demandantes plantean en realidad un control material de la reforma constitucional, basado en la confrontación del artículo 197 Superior y los artículos 113 y 114 de la Carta Política, sin exponer con precisión y claridad en qué consistiría la sustitución del modelo semirrígido que aduce fue consagrado por el constituyente de 1991 y por qué ese modelo es inmodificable. En estas condiciones, la Corte no podía realizar un examen y decisión de fondo.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,