Sentencia nº 11001-03-24-000-2009-00241-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Junio de 2016
| Fecha | 08 Junio 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
LEY MARCO - Distribución de competencias entre legislador y ejecutivo / DECRETOS EXPEDIDOS EN DESARROLLO DE LEYES MARCO - Naturaleza / DECRETO REGLAMENTARIO Y DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES MARCO - Distinción
Conforme al literal c), numeral 19, del artículo 150 de la Constitución Política, al Congreso de la República le corresponde dictar las normas generales, y señalar en ella los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para “modificar, por razones de política comercial los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas”. Es lo que denomina como “Leyes Marco o C.”, que como su nombre lo indica son leyes generales frente a las cuales la facultad reglamentaria del Presidente es mayor. Armónicamente, el numeral 25 del artículo 189 ibídem dispone como una de las funciones del Presidente de la República la de modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas. […] En desarrollo de tal disposición, el Congreso expidió la Ley 6 de 1971 “por la cual se dictan normas generales, a las cuales debe sujetarse el Gobierno para modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas” […] La Ley 6 de 1971 fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1111 de 2000 en la que consideró que no se trataba de una ley de facultades extraordinarias sino, de una de las denominadas "leyes marco o cuadro", expedidas en virtud del principio de colaboración armónica entre las ramas del poder público, pues, suponen una distribución de competencias entre el Legislativo y el Ejecutivo. Como se mencionó, al legislador le corresponde determinar las pautas generales, los objetivos y criterios con arreglo a los cuales el Gobierno debe regular la materia, mediante decretos que, como dijo la Corte, gozan de una mayor generalidad que los decretos reglamentarios expedidos con base en la potestad reglamentaria (artículo 189, numeral 11). A juicio de la Corte, no porque tengan mayor amplitud, pueden convertirse en normas con fuerza de ley, pues en todo caso deben sujetarse a los parámetros que contempla la respectiva ley marco. […] De manera que, los decretos que se dictan en virtud de esta facultad tienen una naturaleza especial y no son meros decretos reglamentarios.
NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Corte Constitucional C-1111 de 2000 y C-723 de 2007 y del Consejo de Estado, Sección Primera, de 17 de septiembre de 2009, Radicación 2003-00025, C.P.R.E.O. De Lafont Pianeta
DECRETO EXPEDIDO EN DESARROLLO DE LEYES MARCO Y REGIMEN ADUANERO - Facultad para regular solamente aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de política comercial / LEGISLADOR-Competencia exclusiva para regular aspectos del régimen aduanero que persigan fines de política fiscal o tributaria / ZONAS FRANCAS - Criterios y requisitos para declarar su existencia
No le asiste razón al actor cuando sostiene que las normas acusadas crean una reforma tributaria, reservada a la Ley, dado que, conforme se puso de presente anteriormente, las normas demandadas fueron expedidas con fundamento en los artículos 189-25 de la Constitución Política y 4º de la Ley 1004 de 2005, que facultan al Gobierno Nacional a regular, a través de decretos, aspectos del régimen aduanero que se orienten al logro de finalidades de política comercial, como lo es el régimen de Zonas Francas Permanentes, Zonas Francas Permanentes Especiales y Zonas Francas Transitorias. El Decreto 383 de 2007 desarrolla el artículo 4º de la Ley 1004 de 2005, pues esta norma es clara al establecer que el Gobierno debe reglamentar las Zonas Francas y determinar lo relacionado a la autorización y funcionamiento de las Zonas Francas Permanentes y Zonas Francas Transitorias. El hecho entonces, de que las normas demandadas definan que cuando se trate de proyectos de alto impacto económico y social para el país, podrá declararse la existencia de nuevas Zonas Francas Permanentes Especiales y establecerles requisitos adicionales para su existencia, no significa que el Gobierno esté desarrollando una política fiscal o tributaria propia del legislador, sino estableciendo una política comercial en desarrollo del artículo 4º de la Ley 1004 de 2005. Para la Sala, las Zonas Francas Permanentes Especiales previstas en el parágrafo del artículo 392-1, desarrollan la Ley 1004 de 2005, al especificar que éstas pueden existir si persiguen proyectos de alto impacto y social para el país y, exigiéndoles además para su existencia, el cumplimiento de requisitos adicionales. A juicio de la Sala, los preceptos acusados no desconocen las disposiciones constitucionales endilgadas en la demanda como violadas, pues el Gobierno Nacional mediante las normas acusadas, desarrolló la norma de carácter legislativo, es decir, desarrolló una política comercial en tratándose de las Zonas Francas.
SÍNTESIS DEL CASO: El ciudadano L.F.J.D. presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad en contra del parágrafo del artículo 392-1 y el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007, al no desvirtuarse la presunción de legalidad de que gozan las normas demandadas, la Sala denegó las pretensiones de la demanda.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 NUMERAL 19, LITERAL C) / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 25 / LEY 6 DE 1971 – ARTÍCULO 1 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 1 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 2 / LEY 1004 DE 2005 - ARTÍCULO 4
NORMA DEMANDADA: DECRETO 383 (12 de febrero) DE 2007 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – ARTÍCULO 392-1 PARÁGRAFO (No anulado) / DECRETO 383 (12 de febrero) DE 2007 MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO Y MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO – ARTÍCULO 393-3 (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., ocho (8) de junio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-24-000-2009-00241-00
Actor: L.F.J.D.
Demandado: AUTORIDADES NACIONALES
Se decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por L.F.J.D. contra el parágrafo del artículo 392-1 y el artículo 393-3 del Decreto 383 de 2007[1], por el cual se modifica el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones.
-
LA DEMANDA
1.1. LAS NORMAS ACUSADAS
Son del siguiente tenor:
(12 de febrero)
Por el cual se modifica el Decreto 2685 de 1999 y se dictan otras disposiciones.
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,
en uso de las facultades constitucionales, en especial las que le confieren el ordinal 25 el artículo 189 de la Constitución Política, la Ley 1004 de 2005 y la Ley 6ª de 1971, oído el Comité de Asuntos Aduaneros, A. y de Comercio Exterior y el Consejo Superior de Comercio Exterior, y
CONSIDERANDO:
Que el artículo 1º de la Ley 1004 de 2005, define a la Zona Franca como el área geográfica delimitada dentro del Territorio Aduanero Nacional, en donde se desarrollan actividades industriales de bienes y de servicios, o actividades comerciales, bajo una normatividad especial en materia tributaria, aduanera y de comercio exterior;
Que de conformidad con el artículo 2º de la Ley 1004 de 2005, las Zonas Francas tienen como finalidad ser instrumentos para la creación de empleo, para la capacitación de nuevas inversiones de capital, ser polo de desarrollo que promueva la competitividad en las regiones donde se establezcan procesos industriales altamente productivos y competitivos bajo los conceptos de seguridad, transparencia, tecnología, producción limpia y buenas prácticas empresariales, promover la generación de economías de escala y simplificar los procedimientos del comercio de bienes y servicios, para facilitar su venta;
Que en virtud de lo previsto en el artículo 4º de la mencionada ley, corresponde al Gobierno Nacional reglamentar el Régimen de Zonas Francas Permanentes y Transitorias, observando para el efecto, los parámetros establecidos en dicha disposición,
DECRETA:
(…)
Artículo 1º. Modificase el Título IX del Decreto 2685 de de1999, el cua quedará así:
TÍTULO IX
ZONAS FRANCAS
CAPÍTULO I
Zonas Francas Permanentes
SECCIÓN I
Disposiciones Generales
(…)
ARTÍCULO 392-1.- Criterios para declarar la existencia de Zonas Francas Permanentes y la autorización de usuarios. Para la declaratoria de existencia de una Zona Franca y la autorización de sus usuarios, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales tendrá en cuenta los fines establecidos en el artículo 2º de la Ley 1004 de 2005, así como el impacto que genere en la región, su contribución al desarrollo de los procesos de modernización y reconversión de los sectores productivos de bienes y de servicios que mejoren la competitividad e incrementen y diversifiquen la oferta.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá negar la declaratoria de existencia o ampliación de Zonas Francas o la autorización de Usuarios Operadores, cuando a criterio de la entidad las necesidades se encuentren cubiertas en una determinada jurisdicción o por motivos de inconveniencia técnica, financiera, económica o de mercado.
Parágrafo.- Tratándose de proyectos de alto impacto económico y social para el país, podrá declararse la existencia de nuevas Zonas Francas Permanentes Especiales por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
(…)
Artículo 393-3.- Requisitos especiales para solicitar la declaratoria de existencia de un Zona Franca Permanente Especial. Cuando se pretenda la declaratoria de existencia de una Zona Franca Permanente Especial por tratarse de proyectos de alto impacto económico y social para el país, la persona jurídica que aspire a tal declaratoria, deberá cumplir además con los siguientes requisitos especiales:
1. Comprometerse a realizar, dentro de los tres (3) meses años siguientes a la declaratoria, inversiones por un monto igual o superior a ciento cincuenta mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (150.000 smmlv) o la creación de...
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