Sentencia nº 25000-23-41-000-2013-02444-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Junio de 2016
| Fecha | 02 Junio 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD – Funciones de inspección, vigilancia y control sobre el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA- / FACULTAD DE CONTROL – Alcance / POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA – Legalidad y tipicidad / GRADUALIDAD DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS A ENTIDADES VIGILADAS
En este caso, la actuación de la Superintendencia se ciñó a las competencias dadas por Ley 1122 de 2007, por medio de la cual se creó el Sistema de Inspección, Vigilancia y Control del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en cuyo artículo 40, literal a), le otorgó funciones de inspección, vigilancia y control sobre el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA-. De conformidad con el artículo 35, literal c) de la mencionada Ley, la facultad de control consiste en la atribución de la Superintendencia Nacional de Salud para ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal, bien sea por acción u omisión. […] es constitucional que la Superintendencia Nacional de Salud imponga sanciones a sus vigilados, por violación de las instrucciones y órdenes que emita en cumplimiento de la ley, esto es, en cumplimiento de sus funciones de supervisión, inspección, vigilancia y control. Es así como de conformidad con lo señalado por las disposiciones antes transcritas del Decreto Ley 1281 de 19 de junio de 2002, la Superintendencia Nacional de Salud en aras de garantizar la eficiencia del Sistema y la eficiencia y diligencia de quienes tienen a su cargo el manejo de sus recursos que son públicos, practicó unas visitas al CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005 sobre las cuales rindió un Informe Final, en el cual exigió que se le presentara un Plan de Mejoramiento sobre cada uno de los procesos enunciados por cuanto se encontraron unos hallazgos o irregularidades y le dio un plazo en el cual no se cumplió lo requerido, entre otras, porque el CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005 consideró que no era necesario pues los hallazgos estaban superados; fue renuente a presentarlos después de tres requerimientos y cuando lo hizo fue extemporánea su presentación, pues la investigación ya estaba abierta por desacato a la orden impartida; además, el Contrato de Encargo Fiduciario estaba por finalizar.
SÍNTESIS DEL CASO: Las sociedades F.L.P.S.A., Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. - FIDUAGRARIA S.A., Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. – FIDUCOLDEX, Fiduciaria Bancolombia S.A., Fiduciaria Davivienda S.A., F.B.S.A., Fiduciaria de Occidente y Fiduciaria Popular S.A., integrantes del CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentaron demanda contra la Superintendencia Nacional de Salud, tendiente a obtener la nulidad de la resoluciones mediante las cuales se impuso una sanción de multa al CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005, por desconocer los artículos 1° y 5° del Decreto Ley 1281 de 2002 y 7°, numeral 2 y parágrafo del Decreto 1283 de 1996, incumplir las órdenes impartidas al no presentar el Plan de Mejoramiento frente a los hallazgos establecidos en el Informe Final de visita que afectan el manejo y administración de las Subcuentas de Solidaridad y de ECAT. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, decisión confirmada en segunda instancia.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 7 de mayo de 2014, Radicación 2008-00199-01 (19795), C:P. M.T.B. de Valencia
FUENTE FORMAL: DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTÍCULO 1 / DECRETO LEY 1281 DE 2002 – ARTÍCULO 5 / DECRETO 1283 DE 1996 – ARTÍCULO 7 / RESOLUCIÓN 1212 DE 27 DE JULIO DE 2007 – ARTÍCULO 11 / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 40 LITERAL A / LEY 1122 DE 2007 – ARTÍCULO 35 LITERAL C / ESTATUTO ORGÁNICO DEL SISTEMA FINANCIERO – ARTÍCULO 211
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-41-000-2013-02444-01
Actor: FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. Y OTRAS
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Referencia: TESIS: LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, COMO ORGANISMO CON FUNCIONES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL, PUEDE ORDENAR A SUS VIGILADOS, EN ESTE CASO AL FOSYGA, LOS CORRECTIVOS TENDIENTES A LA SUPERACIÓN DE LAS SITUACIONES CRÍTICAS O IRREGULARES, CUYO INCUMPLIMIENTO DA LUGAR A QUE IMPONGA SANCIONES.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 5 de marzo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “B”, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante.
I.1- Las sociedades FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. - FIDUAGRARIA S.A., FIDUCIARIA COLOMBIANA DE COMERCIO EXTERIOR S.A. – FIDUCOLDEX, FIDUCIARIA BANCOLOMBIA S.A., FIDUCIARIA DAVIVIENDA S.A., FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., FIDUCIARIA DE OCCIDENTE y FIDUCIARIA POPULAR S.A.[1], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, contra la Superintendencia Nacional de Salud, la cual fue reformada[2] en tiempo, tendiente a obtener las siguientes declaraciones:
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La nulidad de la Resolución núm. 003088 de 3 de noviembre de 2011, “Por medio de la cual se resuelve una actuación administrativa al CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005”, imponiéndole una sanción, expedida por la Superintendente Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos para la Salud.
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La nulidad de la Resolución núm. 001105 de 7 de mayo de 2012, por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior, expedida por la misma funcionaria.
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La nulidad de la Resolución núm. 000817 de 14 de mayo de 2013, por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución núm. 003088 de 3 de noviembre de 2011, expedida por el Superintendente Nacional de Salud.
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Como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se declare que no se encontraban obligadas a pagar sanción ni suma alguna, en tratándose de las cuantías establecidas en la parte resolutiva de los actos demandados; se condene a la entidad demandada a devolver a las sociedades actoras la suma de $368’437.500.oo correspondiente al pago de la sanción de multa impuesta en los actos administrativos acusados y a reconocer la correspondiente indexación calculada desde la fecha en que el pago de la sanción se verificó, hasta la fecha en que efectivamente la entidad demandada cancele dicha suma; se ordene a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 a 192 del C.P.A.C.A. y se le condene en costas.
Como pretensiones subsidiarias solicitó:
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La nulidad de los actos administrativos enunciados previamente.
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Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, se declare que no se encontraban obligadas a pagar sanción ni suma alguna en tratándose de las cuantías establecidas en la parte resolutiva de los actos demandados; se condene a la entidad demandada a devolver a las sociedades actoras la parte proporcional que a las mismas les corresponda de la suma de $368’437.500.oo correspondiente al pago de la sanción de multa impuesta en los actos administrativos acusados y a reconocer la correspondiente indexación calculada desde la fecha en que el pago de la sanción se verificó, hasta la fecha en que efectivamente la entidad demandada cancele dicha suma; se ordene a la demandada dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 189 a 192 del C.P.A.C.A. y se le condene en costas.
I.2- La parte actora señaló, en síntesis, los siguientes hechos:
Que de acuerdo con el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, el Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA-, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud, que se maneja mediante encargo fiduciario.
Dicho Ministerio[3], celebró el 6 de diciembre de 2005, el contrato de encargo fiduciario núm. 242 para la administración de los recursos del FOSYGA con el CONSORCIO FIDUFOSYGA 2005, integrado por: FUDUCIARIA BANCOLOMBIA S.A., FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A., FIDUCIARIA CAFETERA S.A. (absorbida por FIDUCIARIA DAVIVIENDA S.A.), FIDUCIARIA DE OCCIDENTE S.A., FIDUAGRARIA S.A., FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., FIDUCOMERCIO S.A. (absorbida por FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A.), FIDUCIARIA POPULAR S.A. y FIDUCOLDEX S.A. (resalta la parte actora los entes que inicialmente conformaron el CONSORCIO).
Relató que mediante los Autos núms. 8894, 8911 y 8923 de 2010 la Superintendencia Delegada para la Generación y Gestión de los Recursos Económicos de la Salud, con el objeto de obtener un conocimiento integral de la situación administrativa, financiera y operativa del manejo de los negocios o de aspectos especiales que se requirieran, dispuso una visita a la unidad de gestión del CONSORCIO, como administrador fiduciario del FOSYGA.
Como resultado de la visita, la Superintendencia de Salud expidió el informe preliminar el 2 de mayo de 2010 del cual se le dio traslado al CONSORCIO, quien respondió con objeciones y aclaraciones el 18 de mayo siguiente.
Que la entidad demandada emitió un Informe Final de Visita, en el cual solicitó la presentación de un Plan de Manejo para superar las posibles problemáticas detectadas, el cual le fue remitido al CONSORCIO el 20 de agosto de 2010; que en respuesta, envió a la Superintendencia un escrito con argumentos y soportes que demostraban que había subsanado los hallazgos incluidos en dicho Informe y anexó...
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