Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00036-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Junio de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 651735033

Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00036-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 2 de Junio de 2016

Fecha02 Junio 2016
EmisorSECCIÓN PRIMERA
Tipo de documentoSentencia

LICENCIA AMBIENTAL – Inversión forzosa del 1 por ciento / USO DEL AGUA - Cargas / PLAN DE MANEJO AMBIENTAL - Las obras y actividades ejecutadas en su desarrollo no pueden ser imputadas al cumplimiento de la inversión forzosa del 1 por ciento / PRINCIPIO DEL EFECTO ÚTIL – Aplicación / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA

No es posible imputar las obras y actividades ejecutadas en desarrollo del plan de manejo ambiental al cumplimiento de la inversión forzosa del 1%, tal como propone BP, porque ello desconoce una elemental regla de la hermenéutica jurídica: la del efecto útil. De acuerdo con este parámetro de interpretación de las normas, “entre dos posibles sentidos de un precepto, uno de los cuales produce consecuencias jurídicas y el otro a nada conduce, debe preferirse el primero”. En consecuencia, encuentra la Sala que la posición que plantea la demandante riñe con este principio, porque termina por tornar superflua o irrelevante la clarísima distinción impuesta por ley entre la institución del plan de manejo ambiental y la carga administrativa que entraña la inversión forzosa del parágrafo del artículo 43. Siendo institutos diferentes en su origen, objeto, alcance y finalidad, y a falta de una disposición legal expresa que así lo instituyera, no se ve como las actividades realizadas en cumplimiento de uno pueden pretender imputarse simultáneamente al otro. Se impone entonces, conforme a la diferenciación efectuada por la ley, separar las órbitas propias de cada uno de estos instrumentos de protección ambiental y velar porque su interpretación y aplicación posibiliten el cumplimiento de la función específica de cada uno de ellos. Por un lado, el plan de manejo ambiental, nítida manifestación de los principios de prevención y desarrollo sostenible, constituye un instrumento esencial para la gestión ambiental de los impactos de un determinado proyecto, en tanto conjunto de medidas y actividades orientadas a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos y efectos ambientales debidamente identificados del proyecto, obra o actividad que se autoriza. La inversión forzosa, en cambio, constituye un instrumento económico que se traduce en una carga que puede tener que llegar a ser asumida por el propietario de un proyecto en desarrollo de la función social y ecológica de su derecho según las decisiones que adopte, pues se trata de una figura que al tiempo que permite la consecución de recursos para financiar la recuperación, preservación y vigilancia de una cuenca hidrográfica, puede también (y ese es su verdadero objetivo) desincentivar impactos ambientales o conductas contaminantes (como la utilización del recurso hídrico tomado de fuente natural, en este caso) y promover comportamientos más eficientes desde la óptica de la conservación y protección del ambiente (implantación de tecnologías limpias, sustitución de componentes o recursos, etc.). De aquí que, con independencia de que el cumplimiento de una y otra pueda traducirse en la realización de medidas que redunden en beneficio de los recursos naturales de una determinada cuenca, en manera alguna puedan equipararse y que no sea aceptable que el cumplimiento de una termine por relevar en la práctica del deber de acatamiento de la otra. En este orden, siendo la distinción entre plan de manejo ambiental e inversión forzosa una diferenciación impuesta por la ley, su aplicación no puede tomarse como consecuencia del Decreto 1900 de 2006, ya que éste no hizo nada distinto a formalizar una realidad establecida por la propia ley 99 de 1993. En el presente asunto EL MINISTERIO obró conforme a la ley, al no tener en cuenta las actividades desarrolladas por la BP en cumplimiento de las obligaciones derivadas del Plan de Manejo Ambiental como válidas para acreditar el cumplimiento de la inversión forzosa del 1%, como quiera que, se repite, se trata de instrumentos ambientales que responden a un objeto y a una finalidad diferentes.

ACTOS DE TRAMITE – No son susceptibles de control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa / EXCEPCION DE ACTO NO SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL – Probada de oficio / FALLO INHIBITORIO - Frente a actos de trámite

De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A. – normativa aplicable al presente asunto-, los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, señaló que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando por su contenido hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control. A este respecto es importante recordar, con apoyo en la doctrina , que el acto administrativo es entendido como toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa, y que produce efectos jurídicos sobre un asunto determinado. Este acto jurídico de la Administración que decide el fondo de una cuestión, se repite, es el que es objeto de control de legalidad por parte del juez de lo contencioso administrativo. En relación con esta temática, la Sala en Sentencia del 12 de noviembre de 2015 precisó que la actividad de la Administración se concreta, entre otros, en la expedición de actos administrativos, bien de trámite o bien de carácter definitivo, siendo fácilmente identificable su naturaleza jurídica en virtud del respectivo contenido decisorio y de su función al interior del respectivo procedimiento administrativo. Y agregó que, sin embargo, en algunas oportunidades, los sujetos que ejercen la función administrativa adoptan decisiones de distinta índole contenidas en un mismo acto administrativo. Así mismo, señaló que atendiendo un supuesto como el anterior, en el cual no se puede tener de manera tajante y total un acto administrativo como definitivo o simplemente de trámite, resulta imperativo que el juez analice cada una de las decisiones adoptadas por la Administración con el fin de establecer su verdadera naturaleza y, en consecuencia, determine cuáles asuntos pueden ser objeto de control en sede judicial –actos definitivos– y respecto de cuales se ha de declarar inhibida –actos de trámite–.

SÍNTESIS DEL CASO: La sociedad BP Exploration Company – Colombia – L., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda tendiente a obtener la nulidad de los actos mediante los cuales el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible desconoció el cumplimiento de la obligación de inversión forzosa del 1% realizado por la demadante; a título de restablecimiento del derecho solicitó que la entidad demandada aceptara que las inversiones realizadas desde el comienzo de la ejecución del proyecto pozos Buenos Aires G y H, se dieron en cumplimiento del deber legar de la inversión forzosa de que trata el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó las pretensiones de la demanda. La Sala declaró probada de oficio la excepción de acto no susceptible de control judicial respecto del numeral primero del artículo 4º del Auto No. 0263 del 5 de febrero de 2010 y del artículo primero del Auto No. 1978 del 2 de junio de 2010, en cuanto confirmó esa decisión. En consecuencia, se inhibió de pronunciarse de fondo acerca de la legalidad de tales artículos. Por otra parte, confirmó en lo demás la decisión apelada.

NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 12 de noviembre de 2015, R.icación 25000-23-24-000-2011-00035-01, C.R.A.S.V., de 16 de julio de 2015, R.icación 25000-23-24-000-2009-00364-01, C.M.C.R.L.; de 20 de agosto de 2015, R.icación 25000-23-24-000-2010-00259-01, C.G.V.A.; Corte Constitucional, C-495 de 1996, M.F.M.D.; C-220 de 2011, M.J.I.P.C.; y C-241 de 2010, M.J.C.H.P..

FUENTE FORMAL: LEY 99 DE 1993ARTÍCULO 42 / LEY 99 DE 1993ARTÍCULO 43 – PARÁGRAFO / LEY 99 DE 1993ARTÍCULO 46 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 135

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil dieciséis (2016)

R.icación número: 25000-23-24-000-2011-00036-01

Actor: BP EXPLORATION COMPANY COLOMBIA LIMITED (HOY EQUION)

Demandado: MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE

Referencia: Licencia ambiental. Inversión forzosa prevista en el artículo 43 de la Ley 99 de 1993. Requerimientos al cumplimiento de la obligación de Inversión Forzosa del 1%

La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 30 de abril de 2014 proferida por la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

  1. LA DEMANDA

    En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada por el artículo 85 del C.C.A., por intermedio de apoderado legalmente constituido, la sociedad BP EXPLORATION COMPANY – COLOMBIA – LIMITED (en adelante la BP), interpuso demanda contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL (en la actualidad MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y en adelante EL MINISTERIO)[1] y solicita que se acceda a las siguientes:

    1.1. Pretensiones.

    El actor plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes:

    “3. PRETENSIONES...

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