Sentencia nº 85001-23-31-000-2009-00041-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Noviembre de 2012
| Fecha | 15 Noviembre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
RESPONSABILIDAD FISCAL - Gestión fiscal. Objeto y elementos
En ese orden de ideas, la celebración de contratos y convenios financiados con recursos provenientes del erario, es una manifestación de la gestión fiscal y, por lo mismo, cualquier detrimento patrimonial que pudiere derivarse de la administración antieconómica de los recursos, puede dar lugar a la declaratoria de responsabilidad fiscal, cuando se acredite que la persona encargada de realizar esa gestión fiscal obró de manera dolosa o culposa, se presente un daño patrimonial al Estado y exista un nexo causal entre los dos elementos anteriores. Dicho de otra manera, la naturaleza jurídica del organismo contratado no impide que se adelanten investigaciones fiscales, encaminadas a establecer si la inversión de los recursos públicos se ajustó a los principios de legalidad, eficiencia, economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad, o si ha generado costos insostenibles desde el punto de vista ambiental. La circunstancia de que se haya descontado esa suma de los pagos efectuados a terceros, en vez de deducirlo de los desembolsos realizados por CORPORINOQUÍA, no es más que un subterfugio que fue permitido por el ordenador del gasto con la intención de disfrazar el cobro de unas utilidades que el Director General de la SECAB no ha debido permitir y que por demás no estaban previstas en el convenio celebrado, dada la naturaleza del mismo. Por lo mismo, las razones expresadas por el actor no pueden tenerse como fundamentos válidos para exonerarlo de la responsabilidad fiscal que le fue endilgada.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 119 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 267 / LEY 42 DE 1993 / LEY 610 DE 2000 / LEY 80 de 1993 - ARTICULO 13
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 85001-23-31-000-2009-00041-01
Actor: H.O.P.R.
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Referencia: APELACION SENTENCIA
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de H.O.P.R., contra la sentencia de 11 de Noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante la cual se declaró la nulidad parcial de unos fallos de responsabilidad fiscal proferidos por la Contraloría General de la República, dentro del proceso radicado bajo el número 2006-20-09-353, que se adelantó en su contra, en su calidad de D. General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA – CORPORINOQUÍA -.
I-. LA DEMANDA
H.O.P.R., a través de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare, formulando las siguientes:
-
- Pretensiones:
Pretende el actor que se declare la nulidad de los fallos de responsabilidad fiscal números 060 de 1° de septiembre de 2008 y 114 de 10 de noviembre del mismo año, mediante los cuales fue declarado fiscalmente responsable por la suma de $163´448.193,oo y que a manera de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada la eliminación de su nombre del Boletín de Responsables Fiscales, el reintegro de los valores que hubiere cancelado por dicho concepto, debidamente actualizados y el pago de todos los gastos en que tuvo que incurrir para procurarse una defensa técnica en el proceso de responsabilidad fiscal antes mencionado. De igual modo solicita que se de cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 y 178 del C.C.A.
En la demanda se señalan como tales los antecedentes que dieron lugar a la expedición de los actos demandados, que en esencia se resumen de la siguiente manera:
El día 26 de octubre de 2005, siendo Director General de la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE LA ORINOQUÍA – CORPORINOQUÍA -, el Dr. PIRAGAUTA RODRÍGUEZ suscribió con la SECRETARÍA EJECUTIVA DEL CONVENIO INTERNACIONAL ANDRÉS BELLO –C.A.B.-, a través de la SECAB, un Convenio de Cooperación y Asistencia Técnica en cuya virtud las partes asumieron el compromiso de coadyuvar a la gestión de programas y proyectos del Plan Trienal 2004-2006, invocando como fundamento del mismo el Tratado Internacional del Convenio Andrés Bello; el Acuerdo Internacional de 4 de septiembre de 1972, suscrito por Colombia y la SECAB, incorporados a nuestro ordenamiento jurídico interno por las leyes 20 de 1990 y 122 de 1985 y la Sentencia Aprobatoria del Tratado C-246 de 1993, proferida por la Corte Constitucional; el artículo 13 inciso 4° de la Ley 80 de 1993 (reformado por el artículo 20 de la Ley 1150 de 2007, reglamentado por el artículo 85 inciso 4° del Decreto 2474 de 2008) y 14 parágrafo de la misma Ley 80 (reglamentado por el Decreto 2166 del 7 de junio de 2004).
Luego de señalar que la SECAB es una persona de derecho público internacional, habilitada para celebrar todo tipo de actos y contratos, pasó el actor a señalar que en virtud del Convenio celebrado por el término de cinco años y que aún no ha sido liquidado, se acordó que mientras CORPORINOQUÍA realizara aportes provenientes de sus recursos o convenios interadministrativos, institucionales o científicos y tecnológicos o de origen externo, la SECAB contribuiría con asistencia técnica, administrativa y operativa y con aportes económicos de manera proporcional a los efectuados por CORPORINOQUÍA, según lo determinen las partes en cada “Carta Acuerdo”, aportes que serían manejados por la SECAB de acuerdo con sus reglamentos internos.
El Convenio en mención, fue ejecutado mediante la celebración de 14 Cartas Acuerdo que fueron debidamente aceptadas por las partes, en las cuales se contemplaron, entre otros, los siguientes aspectos: objeto, valor y plazo; origen de los recursos; ingreso de los recursos (100% a la aceptación, suma de la cual la SECAB descontaría el 4,5% de cada aporte por la gestión del proyecto); aporte de cooperación y asistencia; aporte de cooperación y asistencia de la SECAB al proyecto; aportes en efectivo, fortalecimiento institucional, supervisión y documentos que forman parte del Convenio.
La Contraloría General de la República, en ejercicio de su función fiscalizadora, tras practicar una auditoría de contratación a CORPORINOQUIA, inició el Proceso de Responsabilidad Fiscal N° 2006-20-09-353, en el cual se declaró fiscalmente responsable al Director General de CORPORINOQUIA, por el detrimento patrimonial que por la suma de $139´199.405,oo, que actualizada a la fecha de proferirse el fallo de responsabilidad fiscal ascendió a la suma de $163´448.193,oo, se generó con la celebración y ejecución del mentado Convenio, en el cual no aparece pactada la remuneración del 4,5% de cada uno de los aportes efectuados por esa Corporación Autónoma Regional, sin que el importe de dicha remuneración aparezca reflejada en acta de liquidación alguna, todo lo cual es demostrativo que la SECAB no actuó como un organismo de cooperación sino con ánimo de lucro, al cobrar a sus subcontratistas (proveedores y consultores) el valor de la supervisión financiera y administrativa.
Estima el actor que la Contraloría incurrió en una indebida interpretación de las disposiciones antes enunciadas, ya que los convenios que celebre esta entidad de derecho público internacional deben regirse por las normas del Tratado Internacional de creación del mismo, ante lo cual los cargos formulados en el precitado proceso de responsabilidad fiscal, deben dar lugar a la declaratoria de nulidad de los actos demandados. Aduce igualmente el demandante que la Contraloría pretende imponerle a la SECAB que todo Convenio que celebre sea a título gratuito.
Es del caso mencionar que los cargos fueron formulados al Director General de CORPORINOQUIA a título de culpa grave, al haber celebrado realmente un contrato de administración delegada de recursos y ejecutado unos recursos a través del mecanismo de contratación directa, a sabiendas que la SECAB habría de subcontratar la ejecución de las prestaciones convenidas, pactando a favor suyo una remuneración del 4,5%.
La parte actora interpuso contra los actos demandados los recursos que en este caso eran pertinentes, por considerar que los mismos adolecen de una falsa motivación, al atribuirle al certificado de responsabilidad fiscal los efectos de gasto de que carece; desconoció las pruebas allegadas al proceso de responsabilidad fiscal, pasando por alto que la SECAB ofreció aportes por $33´962.339,oo, reembolsó la suma de $44´353.504,oo por devolución del IVA recaudado en los subcontratos y el reintegro de los rendimientos financieros por valor de $72´166.040, con un beneficio neto para CORPORINOQUIA de $144´663.646,oo, que solo podía obtener al contratar con un organismo internacional como la SECAB y olvidando que por esa vía la Corporación Autónoma Regional se ahorró $422´700.500,oo, que se habrían tenido que destinar al pago de los tributos, lo cual permite colegir que no hubo ningún detrimento patrimonial.
Aparte de ello, puso de presente que todas las Cartas de Acuerdo fueron ejecutadas a satisfacción y debidamente liquidadas.
Por las razones expuestas, estima el actor que el fallo de responsabilidad fiscal desconoció el régimen jurídico que regula este tipo de convenios y además le dio a la entidad que dirigió un trato desigual frente al que le ha dispensado a las distintas entidades, organismos y dependencias que han celebrado convenios con la SECAB.
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Normas violadas y concepto de su violación
Como fundamento de la demanda, el actor adujo la violación de los artículos 150-16, 189-2, 224 y 227 de la Carta Política; el Tratado Internacional del Convenio A.B., la Convención de Viena sobre los Tratados y en particular la cláusula Pacta Sunt Servanda; los artículos 1, 2, 10, 15, 21, 25 y 26 Ley 20 de 1990; los artículos 1-E, 6, 9, 12, 20, 22, 23 y 26 de la Ley 122 de 1985 y de la...
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