Sentencia de Constitucionalidad nº 535/16 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2016

1. En ejercicio de la acción de inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la Constitución, las ciudadanas Z.J.R.T. y M.X.V.G. demandaron el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”, por considerar que la disposición desconoce los artículos 1, 2, 13 y 40-7 de la Constitución[1].

   Mediante auto del dieciocho (18) de marzo de dos mil dieciséis (2016)[2] se admitió la acción, en relación con los cargos formulados por la lesión de los artículos 13 y 40-7, y se ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente del Congreso; al Presidente de la República; a los Ministerios del Interior, y de Justicia y del Derecho; al Instituto Penitenciario y C. – INPEC; a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC; al Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP; y, a las facultades de Derecho de las Universidades de Los Andes, Antioquia, Cartagena, Valle, EAFIT, Santo Tomás - Sede Bogotá, Externado de Colombia, J., Libre, Nacional de Colombia, R., La Sabana y S.A.. También se ordenó correr traslado al Ministerio Público y fijar en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículos 242 y 244 de la C.P. y 7, 11 y 13 del Decreto 2067 de 1991).

   Por último, mediante la referida providencia judicial, se inadmitió la demanda en relación con los cargos por presunta lesión de la cláusula del Estado Social y de Derecho, y de los fines esenciales del Estado (artículos 1 y 2 de la Carta, respectivamente)[3], concediendo la oportunidad de corrección. Vencido el término sin que las promotoras de la acción hayan corregido la demanda, por Auto de 12 (doce) de abril de dos mil dieciséis (2016)[4], se rechazó parcialmente frente a los cargos referidos.

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.

A continuación se transcribe la disposición objeto de demanda, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 41.233 de veintiuno (21) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994):

“DECRETO - LEY 407 de 1994

(febrero 20)

Diario Oficial No. 41.233, de 21 de febrero de 1994

MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL DERECHO

Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C..

El Presidente de la República de Colombia,

En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el artículo 172 de la Ley 65 de 1993, y oída la Comisión Asesora,

DECRETA:

[…]

ARTÍCULO 95. CONSECUENCIAS DE LA NO APROBACION DEL CONCURSO. Quienes no aprobaren un concurso, no podrán ser convocados para concursar en otro empleo de la misma clase o de superior categoría dentro de los doce (12) meses siguientes.”

3. En escrito radicado en la Secretaría de esta Corporación el diecinueve (19) de febrero de dos mil dieciséis (2016)[5], las ciudadanas Z.J.R.T. solicitaron declarar inexequible el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”. En su concepto, el enunciado normativo acusado quebranta los artículos 1, 2, 13 y 40-7 de la Constitución. Sintetizaron sus acusaciones en cuatro cargos que se presentan a continuación.

3.1. Primer cargo: violación del modelo de Estado Social de Derecho.

Las accionantes consideran que la disposición demandada vulnera la cláusula del Estado Social de Derecho, por las razones que se transcriben a continuación:

“La persona que se encuentre inmersa en un concurso no presenta per se ese carácter de funcionario inscrito en carrera pues apenas está concursando para ello, lo relacionado en el artículo 95 de (sic) decreto 407 de 1994 es una limitante para poder ingresar a ejercer derechos en un estado que en lugar de efectivizarlos lo que trata de hacer es cercenarlos y soslayarlos a tal punto que los hace perentorios.”

Al referirse en concreto al artículo demandado afirman:

“…es un atentado a nuestro estado social de derecho…por cuanto no es factible que el legislador derivado, en uso de facultades legales extraordinarias atente contra la potestad democrática y participativa que el constituyente primario le brindó al pueblo para que pudiera participar libremente en la conformación de cargos públicos.

(…)

El sólo hecho que una persona se presente a concurso y no logre acceder al cargo público en carrera administrativa no es óbice para excluirlo de participar nuevamente en un CONCURSO DE ESA ENTIDAD O DE OTROS SIMILARES. (M. y negrillas originales).

3.2. Segundo cargo: violación del artículo 2º Superior, por desconocimiento de los fines esenciales del Estado.

Sostienen que el Artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994 desconoce los fines esenciales del Estado previstos en el Artículo 2 de la Constitución, para lo cual se pronuncian en los siguientes términos:

“Cuando una persona se presente a concurso para proveer vacantes para hacer parte de (sic) INPEC, lo hace con la intención no sólo de obtener una remuneración económica por el trabajo que realiza, sino también una estabilidad laboral, apoyo al cumplimiento de los fines del estado y vocación de servicio, lo último por cuanto es una actividad que exige compromiso, solidaridad, responsabilidad, honestidad, y en muchos casos sacrificio en aras de mantener el orden justo en nuestro país.

“El hecho que una persona, por diferentes motivos que pueden llegar a ocurrir en el transcurrir de un concurso público como es el de ingreso al servicio del INPEC, el cual presenta una particularidad especial para adquirir el cargo de dragoneante pues se debe hacer un curso de formación de 8 meses en el cual se debe estar interno en la escuela penitenciaria nacional en Funza- Cundinamarca, para los cursos de formación y de 4 meses para los de complementación en el cual se pueden presentar un sin número de situación (sic) que obstaculicen el cumplimiento a cabalidad del curso sin ser necesariamente determinante un requisito objetivo que excluya o haga perder a la persona el mismo”.

3.3. Tercer cargo: violación del derecho a la igualdad (Art. 13 Superior).

Consideran las promotoras de la acción que para atender este cargo deben analizarse dos situaciones, una, en la que la norma no existe y, en consecuencia, las personas que no pasan el concurso para acceder a la carrera administrativa específica del INPEC pueden volver a presentarse con libertad en cualquier momento en que se abran convocatorias; y, otra, en vigencia de la disposición demandada, que impide a aquellos que pierden el concurso, además de no tener la oportunidad de integrar la carrera, presentarse a uno nuevo para aspirar a ocupar un cargo similar o superior, dentro de los 12 meses siguientes.

En este último escenario, concluyen las demandantes que el artículo 97 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”, impone una sanción que, conforme a lo indicado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-100 de 2004[6], desborda las facultades del legislador; quien pese a ostentar competencia para configurar el régimen de acceso al servicio público[7], no puede hacerlo desconociendo derechos fundamentales como el de participación, igualdad o escoger profesión u oficio.

Quizá, continúan las demandantes, la finalidad de la disposición es ejemplarizar la conducta de quienes se presentan a concurso, con el objeto de buscar eficacia y eficiencia, sin embargo, no es necesaria, pues el solo hecho de no acceder a la carrera es ya una consecuencia “digna y respetuosa que le puede ocasionar a las persona (sic) que no cumplen con los requisitos del concurso, (…)”.

Finalmente, agregan, la disposición establece una medida injusta y desigual respecto de las personas que se presentan a concursos, que entorpece fines estatales como la eficacia y eficiencia que deben guiar el ejercicio de la función pública. Precisaron que:

“El artículo acusado debe ceder ante los principios constitucionales superiores de que está soslayando, es claro que las personas que presenten las características relacionados (sic) en el artículo atacado de inconstitucional se encuentran en desigualdad con las demás personas verbigracia las personas que se presentan para la convocatoria del INPEC unos quedarán aptos y otros no, pero los que fueron actos (sic) si pierden el curso no podrán presentar para concurso en esa entidad, similares y/o superiores durante un lapso de 12 meses, mientras que las personas no fueron aptos si podrán hacerlo pues la no aprobación solo ocurrió en la convocatoria a concurso.”.

3.4. Cuarto cargo: violación del artículo 40.7 Superior.

Las demandantes explican que la disposición atacada desconoce el derecho a acceder a cargos y funciones públicas, por cuanto restringe la participación durante 12 meses para aquellas personas que no pasan todas las etapas de un concurso, ante lo cual se preguntan, ¿dónde quedan los derechos de poder concurrir libremente a los concursos públicos? ¿Esta restricción se ajusta a nuestra carta constitucional?”.

Esos cuestionamientos, afirman, se responden con fundamento en lo sostenido por la Corte Constitucional en la Sentencia C-640 de 2012[8], que establece que la carrera administrativa es un principio del ordenamiento superior, que permite, además, la satisfacción de otros bienes fundamentales.

4. Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena

   Mediante escrito[9] radicado en la Secretaría General el 2 de mayo de 2016, la Facultad de Derecho de la Universidad de Cartagena solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994.

   En lo que atañe a la cuestión de fondo planteada en la demanda, a juicio del interviniente restringir la participación de una persona en futuros concursos por haber perdido otro con anterioridad, compromete el postulado constitucional de acceso a cargos y funciones públicas. Para arribar a la anterior conclusión comienza por destacar:

   “A nuestro parecer, es una medida desproporcionada y excesiva, pues establece una imposibilidad temporal (12 meses) de acceder a un cargo de la misma categoría o nivel superior en la carrera penitenciaria a quien no aprobare un concurso, lo cual implica que tal prohibición desborde el fin legítimo que participen los mejores en el concurso público, pues, las pruebas en sí mismo, dentro del concurso de mérito constituyen una garantía para la escogencia meritocracia de quien pretenda acceder a los cargos públicos.”

   A este planteamiento agrega:

   “Este mecanismo establecido por el legislador extraordinario en la disposición acusada no es adecuado, pues precisamente el mérito de una persona que aspira en determinado momento a un cargo (…) es el objeto de evaluación que se deberá hacer dentro del concurso, de manera tal que no tendría sentido entrar a descalificar a una persona con anterioridad al mismo. Que una persona pueda aspirar no significa que tenga que ser elegido; su elección dependerá entonces, de la evaluación que se haga sobre sus condiciones y las de los demás aspirantes dentro del proceso del concurso.”[10]

   Sobre la base de las consideraciones transcritas, sostiene que el fin de la norma acusada es procurar el mérito en los cargos públicos y, en tal sentido, no existe justificación alguna para impedir la participación de personas que hayan perdido una prueba dentro del concurso para ingresar al Instituto Nacional Penitenciario y C.I..

5. Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás

   El Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás, por escrito[11] radicado en la Secretaría General el 5 de mayo de 2016, intervino en el proceso de constitucionalidad con el fin de solicitar la inconstitucionalidad de la norma demandada.

   En sustento de esta petición el interviniente se pronuncia en los siguientes términos:

   “El artículo en cuestión incluye como consecuencia de la no aprobación del concurso de méritos para acceder a la carrera administrativa para proveer cargos al INPEC, una sanción entendida como la imposibilidad de presentarse al concurso en otro empleo de la misma categoría por un tiempo de doce (12) meses, situación que evidencia un claro desconocimiento de los principios fundamentales de igualdad, eficacia y trasparencia, pues la norma deja en desprotección los derechos que constitucionalmente son reconocidos a todas las personas, en igualdad de condiciones, que gozan de especial protección, de conformidad con el artículo 125 de la Carta….”[12]

   1. en estos planteamientos concluye:

   “De esta manera, al referirse la norma al acceso a la carrera administrativa y limitarla a la aprobación del concurso de méritos, la norma demandada vulnera el derecho a la igualdad (artículo 13), el derecho a acceder a cargos públicos, (Artículo 40.7) de la Constitución, así como los Artículos 23.1C de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (CADDH) y el Artículo 25C del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). Igualmente, desconoce el principio de democracia que hace parte de los fines esenciales del Estado y de los principios generales que rigen el sistema interamericano de protección de los derechos humanos, tal como lo ha destacado la jurisprudencia Internacional.”[13]

6. En cumplimiento de lo dispuesto en los Artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el señor P. General de la Nación rindió el Concepto 006110 del 3 de junio de 2016, mediante el cual solicita a la Corte Constitucional declarar la inexequibilidad del Artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994[14].

En sustento de esta postura jurídica, el Jefe del Ministerio Público advierte como evidente que la norma acusada impone una consecuencia jurídica negativa en un proceso de selección posterior realizado para proveer cargos en el INPEC, lo cual estima violatorio de los derechos fundamentales a la igualdad y al acceso a cargos y funciones públicas:

“En efecto, el principio del mérito tiene como uno de sus elementos principales que el Estado deba elegir para sus cargos de carrera a los mejores aspirantes, de acuerdo al proceso objetivo de selección dispuesto para cada evento. Y en razón de lo anterior, la única razón para denegar el acceso a los cargos públicos disponibles, además de los requisitos previstos legalmente para cada cargo, es carecer de la mejor cualificación al interior del referido proceso en concreto. Por esta razón resulta inadmisible que los resultados de concursos distintos al que se presenta tengan alguna consecuencia de puntuación o de penalización frente a otros proceso de selección.”

Con base en lo anterior, la vista fiscal estima que haber perdido un concurso de méritos es una circunstancia que sólo puede implicar consecuencias negativas frente al mismo proceso, no siendo posible aplicarlas para realizar diferenciaciones en otros concursos, pues ello supone imponer una desventaja injustificada que quebranta el derecho a la igualdad:

“En el mismo sentido, la disposición resulta violatoria de la igualdad pues, aun cuando el cargo formulado a partir de este principio constitucional no logra evidenciar de manera clara cuáles son los grupos que deben compararse en el juicio propuesto, en todo caso es posible concluir que implícitamente señalan un juicio de igualdad entre las personas que pierden el concurso y todos aquellos los (sic) que se presentaran a los concursos en el lapso en que los primeros resultarían inhabilitados.”[15]

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer del presente asunto conforme al artículo 241 numeral 5º de la Carta, en razón a que la disposición demandada hace parte de un Decreto con fuerza de Ley proferido por el Gobierno Nacional con fundamento en el artículo 150 numeral 10º de la Constitución Política.

   De la aptitud de la demanda

2. Asumir el conocimiento de fondo de los cargos invocados, y admitidos[16], por las accionantes contra el artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994, “por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”, parte de la satisfacción de los requisitos de aptitud, por lo tanto, la Sala abordará a continuación si en este caso se cumplen.

   2.1. Cuestiones generales sobre la acción de inconstitucionalidad y requisitos.-

   2.1.1. La acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[17], materializa no solo el derecho de participación en una democracia como la prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de la ciudadanía de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con contenido material de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte Constitucional, quien debe establecer, en cumplimiento de su función principal como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política[18], la sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal sentido, en la Sentencia C-128 de 2011[19], la Sala Plena manifestó:

   “5. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[20], la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana, con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º de la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo legislativo.”.

   El ejercicio de la acción , empero, no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción de corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso democrático; la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de un debate en el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu proprio la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso[21].

   Lo dicho no obsta para que, en aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor, por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[22].

   2.1.2. En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, dispone que las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii) exponer las razones de la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto.

   Sobre el tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia del Magistrado M.J.C.E., cada uno de estos elementos fue definido en los siguientes términos:

   “(i) claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[23].

   2.1.3. Finalmente, la Corte Constitucional ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado, que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación, integrada por todos sus Magistrados en quien recae la competencia de proferir una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido convocados y del Ministerio Público[24].

   2.2. Análisis de la aptitud de los cargos presentados en la demanda contra el artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994[25].-

   2.2.1. I. sustancial del cargo por presunta violación del artículo 13 Constitucional.

   2.2.1.1. En síntesis las accionantes afirman que la disposición demandada prevé una sanción para quienes no aprueban los concursos de ingreso a la carrera específica del Instituto Nacional Penitenciario y C. (INPEC), consistente en restringir su participación durante los 12 meses siguientes en concursos para el acceso a cargos de la misma clase o de superior categoría. Esa sanción, en su consideración, desborda la competencia del legislador para regular los requisitos de acceso a cargos públicos.

   También indican que la finalidad de la medida puede ser ejemplarizante, pero innecesaria porque la consecuencia de no aprobar el concurso es la pérdida de la oportunidad de acceder a la carrera; y, finalmente que es injusta y desigual frente a quienes se presentan a esas convocatorias.

   2.2.1.2. Las demandantes individualizan la disposición que acusan de inconstitucionalidad, así como la disposición constitucional que consideran lesionada bajo el cargo de igualdad, esto es el artículo 13 Superior. Así mismo, invocaron el artículo 241 como fuente de la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del asunto.

   Empero, varios reparos cabe efectuar por parte de la Sala, que evidencian la ineptitud del cargo especialmente porque adolece de falta de especificidad, pertinencia y suficiencia.

   En primer lugar, las razones que fundan el reclamo involucran disposiciones constitucionales no invocadas y relacionadas precisamente con la delegación de competencia efectuada por el Constituyente al legislador en el artículo 125 inciso 3º, que establece: “El ingreso a cargos públicos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes.”.

   Este reproche, que bajo otras condiciones podría ser definitivo para afirmar la ineptitud de la demanda, puede superarse en este caso, porque el cargo incluye afirmaciones relacionadas directamente con el artículo 13 de la Carta, por lo tanto la Sala continuará el estudio pero tomando únicamente como referente el principio de igualdad, que es el que invocan como parámetro de control, y no el artículo 125 de la Constitución.

   Enfocando el estudio en la fundamentación expuesta para acreditar la lesión del artículo 13, se puede concluir que las interesadas construyen una línea argumentativa que permite identificar con claridad el contenido normativo demandado, destacándose, además, que al artículo 95 del Decreto - Ley 407 de 1994 se le da una interpretación razonable, derivada de su mera literalidad, y que tiene que ver con la certeza de la demanda[26].

   No obstante, al momento de explicar la supuesta oposición entre la norma objeto de control y el artículo 13 Superior, la fundamentación se torna vaga e indeterminada pues se cifra en un conjunto de afirmaciones generales, como aquella relacionada con el hecho de que la imposibilidad de acceder a la carrera administrativa a través del concurso que no se aprueba es una consecuencia suficiente con miras a lograr la eficacia y eficiencia en el servicio público, y que lo que las actoras consideran “una sanción adicional”, que se concreta en una inhabilidad de un año para presentarse nuevamente al concurso, no lo sería, pero no fundamentan el por qué. Tales afirmaciones reflejan un conjunto de apreciaciones acerca de las consecuencias que podría tener la aplicación de la norma, o su inexistencia, pero no explican la oposición abstracta entre la ley y la Carta Política, aspecto imprescindible en el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

   Aunado a lo anterior, la demanda hace uso de un concepto amplio e indeterminado, como es de injusticia, sin llevarlo al plano normativo. Si bien una aspiración cardinal del orden constitucional es la justicia, siempre que se intente demostrar que una norma legal no se ajusta a esa pretensión, el interesado o la interesada deberá asumir la carga argumentativa de mostrar cómo se concreta en las normas constitucionales y legales en torno a las que gira la censura. Ese es, precisamente, el sentido de la exigencia de la especificidad.

   La invocación genérica a la injusticia en este caso, si no se lleva al plano de las normas con el fin de establecer un problema jurídico de regularidad entre la ley y la Carta, tampoco satisface el requisito de pertinencia, pues la alusión genérica a la justicia, sin respaldo o concreción normativa alguna, se pierde en la diversidad valorativa que cada persona tiene acerca de lo que es y no es justo.

   Por último, según se ha explicado, las demandas que se basan en el artículo 13 Superior deben asumir unos requisitos particulares, derivados del carácter relacional del principio de igualdad, y de la necesaria diferenciación que supone toda norma legal, entre situaciones de hecho, supuestos de hecho, grupos o personas (la diferenciación entre aquellos cobijados por el supuesto de hecho de la norma, y la de quienes no son tomados en cuenta en cada regulación).

   Así, teniendo en cuenta la naturaleza relacional del derecho a la igualdad, la Corte ha sostenido que como requisito de aptitud de la acción de inconstitucionalidad debe indicarse dicho elemento, para lograr que se genere una mínima duda constitucional y, por tanto, la satisfacción del requisito de suficiencia[27]:

   “12. Además de los requisitos generales, como lo reiteró la Sentencia C-283 de 2014, una demanda de inconstitucionalidad por violación del derecho a la igualdad debe cumplir con unos presupuestos específicos para activar el control de constitucionalidad, que básicamente tendrá la estructura de un test de comparación. Estos elementos son: i) los términos de comparación –personas, elementos, hechos o situaciones comparables- sobre los que la norma acusada establece una diferencia y las razones de su similitud[28]; ii) la explicación, con argumentos de naturaleza constitucional, de cuál es el presunto trato discriminatorio introducido por las disposiciones acusadas y iii) la exposición de la razón precisa por la que no se justifica constitucionalmente dicho tratamiento distinto, es decir por qué es desproporcionado o irrazonable[29]. Esta argumentación debe orientarse a demostrar que “a la luz de parámetros objetivos de razonabilidad, la Constitución ordena incluir a ese subgrupo dentro del conglomerado de beneficiarios de una medida.”[30].

   En el caso objeto de estudio, las demandantes omiten establecer los términos de la comparación para adelantar un juicio de igualdad, en este caso la referencia a los grupos que estando en condiciones de similitud fáctica y jurídica merecen ser tratados de igual manera, y no lo son como consecuencia del artículo 95 cuestionado. Si bien, no se desconoce que la demanda intenta seguir los pasos que ha adelantado la Sala de la Corporación para, metodológicamente, analizar la lesión del artículo 13 de la Carta a través de un test integrado, lo cierto es que cuando se refiere a grupos comparables lo hace solo una vez y a título de ejemplo, sin lograr formular un argumento concreto que genere duda de constitucionalidad.

   Así, se afirma que el artículo 13 se desconoce porque aquellas personas que son rechazadas para participar en el concurso (porque no son aptas) podrían aspirar con libertad a participar en los concursos siguientes, mientras que los que adelantan las etapas y no las pasan, no. Esta referencia se efectúa sin adelantar precisión alguna de por qué esos dos grupos son comparables, y tampoco se menciona si el primero, las personas que son rechazadas y no acceden siquiera al concurso, pertenecen a uno más grande pese a que lo sugiere al citar el caso como ejemplo, y del cual debe predicarse una diferenciación en el trato.

   El incumplimiento de estos requisitos especiales para los cargos de igualdad se enmarca en el concepto de suficiencia de la demanda. Vale decir, en esta oportunidad, que en la medida en que este requisito habla de la capacidad de la argumentación para crear una duda inicial sobre la validez de la norma, los defectos previamente mencionados, en materia de claridad, especificidad y pertinencia, y terminar por restar capacidad a este cargo para despertar dudas en torno a la regularidad constitucional de la norma legal cuestionada.

   2.2.1.3. Por lo anterior, el cargo propuesto por presunta lesión del derecho a la igualdad no cumple con los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia, lo que impide a la Corte Constitucional asumir el análisis de fondo.

   2.2.2. I. sustancial del cargo por presunta violación del artículo 40-7 Constitucional.

   Como se ha explicado, los requisitos argumentativos de la demanda constituyen una carga mínima, destinada a defender la legitimidad democrática de la ley y a evitar que la Corte Constitucional ejerza un control oficioso, en un contexto en el que su competencia se activa a partir de la demanda ciudadana, y se desenvuelve en el marco de un proceso ampliamente participativo.

   Todos los requisitos definidos en la sentencia C-1052 de 2001[31] deben cumplirse para alcanzar el propósito descrito. Sin embargo, es evidente que un presupuesto de todos los demás es un mínimo de claridad en la demanda. La claridad comporta diversas exigencias: la primera es que las expresiones en las que se manifiestan las razones de la censura o los motivos de inconstitucionalidad sean inteligibles, pues sólo así puede iniciarse el diálogo participativo propio de la acción de inconstitucionalidad; la segunda es que existan relaciones entre las distintas razones, de manera que la argumentación tenga un hilo conductor fácilmente identificable; y la tercera es que, siguiendo una afortunada metáfora de la teoría de la argumentación jurídica, exista solidaridad entre las premisas y la conclusión.

   El segundo cargo de la demanda no satisface esas condiciones mínimas de claridad, lo que impide continuar con el análisis de los demás requisitos, como se explica a continuación.

   2.2.2.1. Las demandantes afirman que el artículo 95 del Decreto Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”, lesiona el derecho a acceder a cargos públicos, en un ordenamiento jurídico que se funda en la carrera administrativa como pilar fundamental.

   2.2.2.2. El análisis realizado en la demanda sobre este cargo no es claro, porque la justificación de la lesión del artículo 40-7 se concreta en la afirmación de que la carrera administrativa es un principio fundante del estado, y en destacar la importancia de los derechos derivados del ingreso a la carrera.

   Esas premisas pueden considerarse ciertas en el sistema jurídico colombiano. Sin embargo, de ellas no se sigue una conclusión sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. En la medida en que los argumentos de las accionantes en este punto son vagos e imprecisos, no existe una línea argumentativa que permita identificar un desconocimiento de la disposición que se está citando como lesionada, es decir, el numeral 7 del artículo 40, relativo al acceso a los cargos públicos, como un componente de los derechos políticos. Como puede verse, la ausencia de claridad viene acompañada entonces de argumentos carentes de especificidad.

   Y, finalmente, las premisas expresadas por las accionantes no llevan a una conclusión, especialmente si se tiene en cuenta que la amplia potestad de configuración del derecho de la que goza el legislador en lo que tiene que ver con el ingreso a la carrera.

   Esta potestad implica que no toda restricción al acceso es per se contraria al ordenamiento; los accionantes estiman que la norma demandada se erige como una restricción al ingreso a la carrera y afirman insistentemente la relevancia del sistema de carrera. Pero no demuestran que, siendo la carrera un elemento trascendental de la Constitución, la imposibilidad de presentarse por un año al concurso después de haberlo perdido, es una restricción irrazonable y desproporcionada (por lo tanto inconstitucional) al derecho a acceder a un cargo público.

   En términos más simples, las demandantes pretenden fundar un cargo por presunta lesión del derecho al acceso a cargos públicos en la importancia del principio de la carrera administrativa, transversal a nuestro ordenamiento constitucional, sin explicar cómo se relacionan uno y otro principio (artículos 40-7 y 125); y, posteriormente, omiten explicar por qué consideran que una inhabilidad temporal por haber perdido un concurso afecta el artículo 40-7 de la Carta.

   En estas condiciones, la justificación dada por los actores no ofrecen las bases para adelantar un estudio de confrontación normativa, que genere una mínima duda de inconstitucionalidad. Es decir, la demanda tampoco cumple el requisito de suficiencia.

   2.2.2.3. En consecuencia, lo procedente es declarar la inhibición de la Sala para adelantar, en ejercicio de su competencia, un control de constitucionalidad sobre este segundo cargo, dado que no se cumplen los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia.

3. La Corte Constitucional ha construido una sólida jurisprudencia sobre el sentido de la acción de inconstitucionalidad en el ordenamiento jurídico, destacando los derechos y prerrogativas involucrados, así como los requisitos que deben satisfacerse en su formulación con el objeto de garantizar un adecuado equilibrio del ejercicio del poder.

   En ese marco, partiendo del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, se ha referido a las condiciones que deben acreditarse para provocar un pronunciamiento de fondo. También ha indicado que la verificación de aquellas debe adelantarse al admitir la demanda, pero que, como ese juicio es inicial y sumario, la sentencia constituye una última oportunidad para efectuarla, una vez escuchados los intervinientes y el Ministerio Público, y en el foro constituido por todos los integrantes de la Corporación.

4. Efectuado ese análisis en esta oportunidad, se concluye que los dos cargos formulados contra el artículo 97 del Decreto - Ley 407 de 1994, “Por el cual se establece el régimen de personal del Instituto Nacional Penitenciario y C.”, por la presunta lesión de los artículos 13 y 40-7 no resultan aptos y, en consecuencia, se impone declarar la inhibición para un estudio de fondo.

   4.1. La ineptitud del cargo por presunta lesión del derecho a la igualdad se configura por el incumplimiento de los requisitos de especificidad, pertinencia y suficiencia. Especificidad, pues las razones expuestas son vagas e indeterminadas; pertinencia, porque se acude a referencias de posibilidades construidas a título de ejemplos que no contribuyen a la formulación concreta de un motivo de inconstitucionalidad; y, suficiencia, porque en casos en los que se alega la violación del derecho a la igualdad debe indicarse por la parte accionante, por lo menos, el término de comparación, y en este caso eso no se hizo.

   4.2. La ineptitud del cargo por presunto quebrantamiento del artículo 40-7 de la Carta se funda en el incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia. Claridad, porque la fundamentación no sigue un hilo derivado de un parámetro de control definido; especificidad, pues las afirmaciones son imprecisas e indeterminadas; y, suficiencia, porque las razones así presentadas no aportan elementos para adelantar un juicio de confrontación normativa.

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,