Sentencia nº 11001-03-15-000-2016-00378-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 8 de Junio de 2016
| Fecha | 08 Junio 2016 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
BIENES BALDIOS – Adjudicación para mejora de infraestructura de servicios públicos / BIENES FISCALES – uso para construcción, ampliación y fortalecimiento de infraestructura de servicios públicos / ADJUDICACION DE BIENES BALDIOS – Finalidad
La disposición analizada [artículo 68 de la ley 160 de 1994] permite que las “entidades de derecho público” (primer inciso) y las privadas de tipo fundacional o asociativo sin ánimo de lucro (segundo inciso), sean adjudicatarias de bienes baldíos sobre los cuales se construiría o ampliaría la infraestructura de servicios públicos del país o de una actividad de interés general definida por el legislador. En cuanto a lo primero (que corresponde al objeto de la consulta), es claro entonces que la finalidad de la ley es facilitar el uso de bienes fiscales para la construcción, ampliación y fortalecimiento de la infraestructura destinada a la prestación de servicios públicos. (…) Se observa entonces que la adjudicación de bienes baldíos en el caso analizado solo es posible cuando concurren el elemento objetivo (destinación del bien a los fines previstos en la ley) y el subjetivo (adjudicación a entidad de derecho público o privada sin ánimo de lucro). También es claro que tales elementos deben mantenerse en el tiempo si se quiere que los fines de la ley se cumplan efectivamente y los bienes entregados no terminen en manos de particulares o en usos distintos a los fijados por el legislador. Así las entidades públicas que presten servicios públicos o desarrollen actividades de utilidad pública o interés social previamente declaradas como tales por el legislador, podrán solicitar la adjudicación de bienes baldíos para el establecimiento y desarrollo de tales servicios o actividades y a condición, claro está, de que se destinen exclusivamente a esos mismos fines y no a otros distintos. Precisamente, el hecho de que los bienes adjudicados se deban destinar exclusivamente a la construcción o dotación de “infraestructura” de servicios públicos o al desarrollo de actividades de utilidad pública o interés general definidas por el legislador, determina, como se verá mas adelante, que se trata de obras con vocación de permanencia (no transitorias). Asimismo, la previsión legal de una condición resolutoria denota que el incumplimiento de las condiciones de adjudicación fuerza el retorno a la Nación del bien adjudicado y, por ende, a su condición de bien baldío. A este respecto debe ponerse de presente que según los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política y 1º de la propia Ley 160 de 1994, el destino principal de los bienes baldíos es garantizar el acceso a la propiedad agraria a la población rural de menores ingresos, por lo que disposiciones como la analizada deben ser interpretadas de manera restrictiva y siempre bajo el presupuesto de que si los fines de la ley no se cumplen (mejorar la infraestructura de servicios públicos), los bienes deben volver a cumplir su función natural como bienes fiscales adjudicables. (…) En supuestos como el revisado (transferencia de un bien baldío de la Nación a una entidad pública), el bien no pierde sus atributos de bien estatal y, particularmente, de bien fiscal. Según se puede constatar solamente habría un cambio en su clasificación (de bien fiscal adjudicable a bien fiscal propiamente dicho), con la correspondiente responsabilidad de la entidad adjudicataria de ejercer su titularidad, defensa y cuidado. (…) Para los efectos del artículo 68 de la Ley 160 de 1994 se entiende por entidades de derecho público todas aquéllas entidades que forman parte de la estructura y organización del Estado, salvo aquellas de naturaleza mixta en las que los aportes estatales sean inferiores al 50%. Dicho de otro modo, solamente aquéllas empresas o sociedades mixtas con participación igual o superior al 50% de participación estatal podrán recibir en adjudicación bienes baldíos en los términos dispuestos en la Ley 160 de 1994. Precisamente, la S. llama la atención sobre el hecho de que la adjudicación analizada está vinculada por su finalidad al régimen de los servicios públicos, de modo que resulta particularmente relevante lo que en dicha legislación se ha entendido como entidad pública o privada a partir de la existencia o no de una participación pública mayoritaria, según se analizó anteriormente. Por tanto se trata de un criterio legal específicamente aplicable al caso, del cual no puede apartarse el intérprete.
FUENTE FORMAL: LEY 160 DE 1994 – ARTICULO 68
ENTIDAD DE DERECHO PUBLICO – Concepto / ENTIDAD PUBLICA – Criterios para su identificación / ENTIDAD ESTATAL, PUBLICA O DE DERECHO PUBLICO – Alcance de las expresiones / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS – Régimen jurídico
No existe una norma que defina con carácter general el concepto de entidad de derecho público. Por el contrario, tanto la Constitución como la ley acuden a distintas expresiones para referirse a la multiplicidad de formas organizativas que hacen parte del Estado. En ocasiones se utilizan las expresiones “entidades del Estado” o “entidades estatales” (como en los artículos 125, 268-6 y 352 de la Constitución Política, en la Ley 80 de 1993 de contratación estatal o en la Ley 1508 de 2012 sobre asociaciones público privadas). En otras se hace referencia a “entidades públicas” (como en los artículos 82, 127, 150-14, 179-3, 180-2, 254, 268-12, 269, 302 y 339 de la Constitución, en la Ley 1066 de 2006 sobre cobro coactivo o en la Ley 1712 de 2014 de transparencia). También se acude al término “entidades oficiales” (por ejemplo al referirse a las prohibiciones de los congresistas -numeral 3º del artículo 180 C.P.-). O en otros casos, como en el artículo 533 del Estatuto Tributario, el artículo 120 de la Ley 418 de 1997 (contribución especial) o en el asunto consultado, la ley se refiere simplemente a entidades de derecho público. Además es frecuente que dichos términos no siempre tengan el mismo significado y que se les asigne un alcance o consecuencias distintas según cada ley en particular. Pese a lo anterior, la aproximación a estos conceptos puede hacerse desde varias perspectivas: (1) Desde el punto de vista de la estructura y organización del Estado. Desde el punto de vista de la estructura del Estado las expresiones entidad pública, estatal o de derecho público denota la pertenencia de una determinada organización o entidad al Estado y, por ende, su vinculación con el derecho público. En este sentido, en el plano constitucional forman parte del Estado las entidades y organismos de las ramas legislativa, ejecutiva y judicial, y los órganos autónomos e independientes (artículo 113). En el caso particular de la Rama Ejecutiva, esta se encuentra integrada por los Ministerios, los Departamentos Administrativos, las gobernaciones y alcaldías, las superintendencias, “los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado” (artículo 115), así como por “las sociedades de economía mixta” (artículo 150-7). Por mandato constitucional las entidades u organismos que forman parte de la organización estatal, particularmente de la Rama Ejecutiva del poder público (aún las descentralizadas por servicios que hayan de regirse por el derecho privado), solo pueden nacer de un acto de autoridad estatal (ley, ordenanza o acuerdo) o con su autorización. (…) (2) Desde el punto de vista del régimen jurídico aplicable. Ahora bien, lo señalado hasta el momento sobre el significado de la expresión entidad de derecho público desde el punto de vista de la organización y estructura del Estado, no implica que todas las entidades públicas tengan el mismo régimen jurídico, estén investidas de potestades o privilegios de derecho público o les apliquen todas las leyes por igual. La propia Constitución prevé regímenes especiales para ciertas entidades (por ejemplo el Banco de la República o las universidades públicas) y de manera general le confiere al legislador un amplio margen de configuración normativa para determinar el régimen jurídico y de ventajas públicas (si fuere el caso) que mejor responda a cada organismo o entidad, según el tipo de función o actividad asignada (artículos 150-7 y 210). (…)En este contexto la ley puede establecer diferencias entre las entidades públicas o estatales que cumplen funciones públicas y en virtud de ello tienen un régimen de derecho especial basado en potestades y privilegios de derecho público (órganos centrales de la Administración y establecimientos públicos, por ejemplo), y aquéllas otras que por desarrollar actividades comerciales e industriales son remitidas, al derecho privado, sin que por ello desaparezca su vinculación con el Estado. (…) (3) Desde la perspectiva del porcentaje de participación estatal: la regla de control o participación pública mayoritaria. De manera consistente la legislación ha acudido a un criterio adicional (no solo basado en la teoría organizacional del Estado o en el régimen de sus actos) para identificar lo que debe entenderse por entidad pública o estatal: la existencia o no de una participación pública mayoritaria (superior o por lo menos equivalente al 50%). Este referente de participación mínima estatal para marcar una línea de diferenciación entre lo público y lo privado no es aleatorio. Se deriva de la lógica propia de funcionamiento de las sociedades y en particular de los elementos que permiten ejercer su control e incidir en las decisiones de la empresa. (…) Como se acaba de indicar que el legislador tiene un amplio margen de configuración normativa en materia de organización estatal y que puede acudir a regímenes diferenciados para los distintos tipos de entidades estatales, lo que determina que en el contexto de cada ley se deba establecer el alcance de las expresiones entidad estatal, pública o de derecho público, con el fin de establecer si incluye o no a la generalidad de sociedades de economía mixta o solo a una parte de ellas, según el porcentaje de participación estatal.
ECOPETROL –...
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