Concepto nº 11001-03-06-000-2016-00255-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 28 de Noviembre de 2016
| Fecha | 28 Noviembre 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: G.A.B. ESCOBAR
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001- 03-06-000-2016-00255-00(2323 )
Actor: MINISTERIO DEL INTERIOR
El Ministerio del Interior consulta a esta Sala sobre la posibilidad de que el Congreso de la República refrende el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo.
I. ANTECEDENTES
De acuerdo con el organismo consultante, el pasado 12 de noviembre de 2016, “acatando el resultado obtenido en el plebiscito adelantado el 2 de octubre del mismo año, el Gobierno Nacional alcanzó un nuevo Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera con las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia -Ejército del Pueblo-.”
En este nuevo acuerdo, las partes acordaron su refrendación a través de alguno de los mecanismos de participación ciudadana previstos en el ordenamiento jurídico nacional o “por corporaciones públicas elegidas mediante sufragio sobre cuyos miembros recaiga representación con mandato, tales como el Congreso de la República, las asambleas departamentales y los concejos municipales”.
Según el organismo consultante la refrendación del acuerdo de paz a través del Congreso de la República es una posibilidad que se deriva de los artículos 3 y 133 de la Constitución Política, según los cuales (i) los miembros de los cuerpos colegiados de elección popular directa representan al pueblo; y (ii) la soberanía puede ser ejercida de manera directa o a través de sus representantes.
Señala que la jurisprudencia ha reiterado que el Congreso de la República en tanto está conformado por la pluralidad y diversidad de las fuerzas políticas nacionales “es el órgano de representación popular por excelencia y, en consecuencia, sus decisiones están permeadas de plena legitimidad política”.
Con base en lo anterior, SE PREGUNTA:
“¿Podría el Congreso de la República efectuar la refrendación sobre el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo?”
II. CONSIDERACIONES
1. Contexto preliminar
Con el fin de contextualizar el interrogante planteado por el organismo consultante, delimitar el alcance de esta consulta y aclarar algunos aspectos que pueden resultar equívocos por el exceso de información existente alrededor del proceso de paz con las FARC, la Sala considera necesario recordar sumariamente su evolución y las normas expedidas para facilitar su realización.
A ntecedentes generales del A cuerdo Final del 24 de noviembre de 2016
En relación con el Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, suscrito por el Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas y Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo el 24 de noviembre de 2016 (sobre el que recae la consulta), la Sala rescata los siguientes antecedentes:
(i) El 26 de agosto de 2012, los delegados del Gobierno de la República de Colombia (Gobierno Nacional) y de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (FARC-EP), suscriben el Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, por el cual se da inicio, formalmente, a las negociaciones de paz entre las partes.
Según la última regla de funcionamiento de la mesa de diálogo, las partes acordaron que las conversaciones se darían bajo el principio de que “nada está acordado hasta que todo esté acordado”.
(ii) Mediante Resolución 339 del 19 de septiembre de 2012, el Presidente de la República “autoriza la instalación y desarrollo de una mesa de diálogo, se designan delegados del Gobierno Nacional y se dictan otras disposiciones”, invocando para ese efecto las facultades que le confiere la Constitución Política y la Ley 418 de 1997.
(iii) A lo largo del proceso de diálogo se produjeron más de 100 comunicados conjuntos, diversos informes y varios borradores de acuerdos parciales; finalmente, el 24 de agosto de 2016, las partes suscriben un primer “Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. En el punto 6 de este acuerdo final las partes establecieron sobre el mecanismo de refrendación lo siguiente:
6.6 “Implementación, verificación y refrendación”
“El Gobierno de Colombia y las FARC-EP, para zanjar las diferencias surgidas hasta la fecha sobre el tema aludido, en desarrollo de la Agenda del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto, hemos convenido acoger como fórmula de convergencia la decisión que profiera la Corte Constitucional sobre los alcances del Proyecto de Ley Estatutaria No. 156 Cámara de 2015, 94 de 2015 Senado, en el espíritu hasta ahora anunciado y en esa medida aceptamos el mecanismo de participación popular que la Corte indique y en los términos que este alto tribunal señale .”
(iv) El 24 de agosto de 2016 se expide la Ley Estatutaria 1806 de 2016, por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Los artículos 1º y 3º de la ley, particularmente relevantes para esta consulta, establecen lo siguiente:
“Artículo 1º. Plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. El Presidente de la República con la firma de todos los Ministros, podrá someter a consideración del pueblo mediante plebiscito, el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, el cual estará sometido en su trámite y aprobación a las reglas especiales contenidas en la presente ley”.
Artículo 3º. Carácter y consecuencias de la decisión. La decisión aprobada a través del Plebiscito para la Refrendación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, tendrá un carácter vinculante para efectos del desarrollo constitucional y legal del Acuerdo.” (Se subraya)
En la Sentencia C-379 de 2016, la Corte Constitucional había hecho el control previo de constitucionalidad de la Ley Estatutaria 1806 del 24 de agosto de 2016. De esa sentencia se destacan dos aspectos que son especialmente relevantes para contextualizar esta consulta:
- Declara exequible el título del proyecto de ley estatutaria y la expresión “refrendación” de los artículos 1, 2 y 3 de la ley, “bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico”.
- Declara inexequibleel inciso segundo del artículo 3º del proyecto de ley revisado y EXEQUIBLE el resto de la disposición, en el entendido de que el carácter vinculante del plebiscito se predica solo respecto del Presidente de la República.
(v) Con base en la referida Ley 1806 de 2016, el 2 de octubre de 2016 se somete a plebiscito el Acuerdo Final de Paz suscrito el 24 de agosto de 2016 (punto iii anterior), el cual tiene como resultado una votación mayoritaria por la NO refrendación de ese acuerdo. Sobre el efecto de esta decisión negativa la Corte Constitucional había señalado lo siguiente en la misma Sentencia C-379 de 2016 (se trascribe en su integridad el aparte correspondiente):
“114. Ahora bien, identificados los efectos del voto favorable, debe la Corte determinar cuáles son las consecuencias de una votación negativa, bien porque no se alcance el umbral aprobatorio previsto en el artículo 2º del PLE o, lográndose dicho umbral, la votación a favor del “no” sea superior a los votos por el “sí”.
Sobre este tópico, la Sala parte de reiterar que el objeto del plebiscito especial contenido en el PLE es someter a refrendación popular una decisión de política pública del P. y relativa al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Paz. Por ende, como se explicó al inicio del análisis material del PLE, el plebiscito especial no tiene por objeto someter a consideración de las ciudadanas y ciudadanos ni el contenido y alcance del derecho a la paz, ni las facultades que la Constitución confiere al Presidente para restablecer y mantener el orden público a partir de diferentes vías, entre ellas la salida negociada al conflicto armado a través de la suscripción de acuerdos con grupos armados irregulares.
Sobre este particular debe resaltarse que tanto el derecho-deber a la paz, así como las mencionadas competencias gubernamentales, tienen fundamento constitucional. Por lo tanto, en la medida en que el plebiscito no es un mecanismo de reforma del orden jurídico, entonces no tiene el alcance de alterar tales disposiciones. En ese sentido, la decisión popular en contra del Acuerdo no puede ser en modo alguno comprendida como una disminución o rediseño del derecho y potestades gubernamentales antes indicadas. Estas quedan incólumes pues no fueron puestas a consideración del Pueblo mediante plebiscito, ni tampoco podrían serlo, en tanto ese instrumento de participación ciudadana, se insiste, no tiene entre sus fines admitidos la reforma constitucional.
115. En ese sentido, si el efecto de una votación favorable del plebiscito especial es activar los mecanismos de implementación normativa del Acuerdo Final, la consecuencia correlativa de la votación desfavorable o de la falta de votos suficientes para la misma, es la imposibilidad jurídica para el Presidente de adelantar la implementación de ese Acuerdo en específico, puesto que fue esa decisión de política pública la que se sometió a la refrendación...
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