Auto nº 11001-03-24-000-2016-00466-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Septiembre de 2016
| Fecha | 15 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00466-00
Actor: MARÍ A FERNANDA CABAL MOLINA
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚ BLICA
Referencia: NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD
Referencia: Reiteración de jurisprudencia: Falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del acto de convocatoria de un plebiscito por tratarse de un acto especial, que forma parte del trámite de convocatoria y realización de tal evento democrático, cuyo conocimiento está reservado por la Constitución a la Corte Constitucional.
Corresponde al Despacho pronunciarse sobre la admisión de la demanda de la referencia y adoptar las medidas que sean procedentes según el estudio realizado.
EL ACTO DEMANDADO
El texto de la disposición demandada es el siguiente:
(Agosto 30)
Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA.
En ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en particular en desarrollo de los artículos 103 de Constitución Política y el artículo 1° de la Ley 1806 de 2016 y,
DECRETA:
Artículo 1. Convocatoria.- Convócase al pueblo de Colombia para que el domingo 2 de octubre de 2016, en ejercicio de su soberanía, decida si apoya o rechaza el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.
Con este propósito, el pueblo responderá, sí o no, a la siguiente pregunta:
«¿Apoya usted el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera?»
De conformidad con lo establecido en el numeral 3 del artículo 2º de la Ley 1806 de 2016, «se entenderá que la ciudadanía aprueba este plebiscito en caso de que la votación por el si obtenga una cantidad de votos mayor al 13% del censo electoral vigente y supere los votos depositados por el no».
ANTECEDENTES
1.1. La demanda y sus pretensiones.
En ejercicio del medio de control de nulidad simple, previsto por el artículo 137 del CPACA, la actora interpone demanda contra el artículo 1 del Decreto 1391 de 2016, “Por el cual se convoca a un plebiscito y se dictan otras disposiciones”, con el fin, implícito (porque la demanda no cuenta con un apartado específico de pretensiones), obtener su anulación.
1.2. Hechos.
Como fundamentos fácticos de su reclamación los actores plantean, en síntesis, los siguientes:
Que el Presidente de la República, luego de varios años de negociación con las FARC alcanzó un acuerdo, “o mejor, un proyecto de acuerdo futuro, que a la fecha no ha sido firmado”.
Que dicho acuerdo fue publicado en medios de comunicación y en la página web de la mesa conversaciones, pese a lo cual “no ha tenido la difusión necesaria entre el pueblo colombiano, y en virtud de ello el Presidente decidió el mismo 24 de agosto de 2016 emitir la ley 1806 de 2016, “Por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.
Que para la realización del plebiscito el Presidente expidió el Decreto 1391 de 2016, en el que formuló la pregunta a realizar al pueblo colombiano.
Que la pregunta que se hace pone a consideración del pueblo “un acuerdo previo (y no firmado) entre Gobierno y FARC, pero no una decisión del ejecutivo, como lo establecen las normas constitucionales y legales que regulan el plebiscito”.
Que la pregunta formulada no resulta clara, “pues si bien lleva el nombre del acuerdo alcanzado -que aún no se encuentra firmado por las partes-, se presta para diferentes respuestas simultáneas (…), es compuesta, sugestiva y confusa”.
II. CONSIDERACIONES
De acuerdo con lo establecido por los artículos 125 y 168 del CPACA, corresponde al Magistrado Ponente resolver sobre la admisión de la demanda de la referencia. Con todo, antes de efectuar el estudio sobre el cumplimiento de los requisitos de admisión de la acción incoada, procede pronunciarse sobre la competencia de esta Corporación para conocer del asunto sub judice.
2.1. La competencia.
De acuerdo con el numeral 1º del artículo 149 del CPACA corresponde al Consejo de Estado, en única instancia, conocer entre otros asuntos:
2. De los de nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional o por las personas o entidades de derecho privado cuando cumplan funciones administrativas del mismo orden.
Del mismo modo, el artículo 137 del CPACA reglamentó el medio de control de nulidad simple, a ejercitarse ante la justicia administrativa, en los siguientes términos:
ARTÍCULO 137. NULIDAD. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió.
También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos:
1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero.
2. Cuando se trate de recuperar bienes de uso público.
3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.
4. Cuando la ley lo consagre expresamente.
PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente.
De las disposiciones transcritas se desprende que la competencia del Consejo de Estado para actuar como juez de legalidad de los decretos expedidos por autoridades nacionales en ejercicio de funciones administrativas es plena, pues se trata de ejercitar el papel de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo que le confía el numeral 1.º del artículo 237 de la Constitución.
Con todo, no cualquier decreto o reglamento expedido por el Gobierno puede calificarse de administrativo y, por ende, no cualquier decreto o reglamento gubernamental es susceptible de ser atacado por vía de nulidad simple, pues, se repite, se trata de un medio de control dirigido a permitir la fiscalización de actos proferidos en ejercicio de funciones administrativas.
Así, por ejemplo, en relación con los actos proferidos por distintas autoridades administrativas en el marco de la puesta en marcha de diversos mecanismos de participación y de reformas constitucionales, esta Sección y el Pleno de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha sostenido una postura según la cual se trata de actos no sujetos al control de esta jurisdicción, dada la particular naturaleza que presentan. En efecto, en relación con estos asuntos, se ha reiterado que pese a tratarse de actos jurídicos proferidos por entes administrativos, orgánicamente susceptibles de ser tipificados como actos administrativos y enjuiciados como cualquier otro reglamento, por tratarse de manifestaciones emitidas en ejercicio de funciones políticas y no administrativas, con la peculiaridad de involucrar de manera mediata o inmediata el poder de reforma constitucional o legal propio de otros órganos, su control no incumbe al contencioso administrativo sino a la Corte Constitucional, por ser el ente constitucionalmente encargado de fiscalizar la conformidad con el Orden Superior de esta clase de determinaciones esenciales para el funcionamiento del sistema político-democrático nacional.
Así, en providencia de 10 de agosto de 2000, esta Sección confirmó el auto de julio 12 de 2000, que inadmitió la demanda presentada en ejercicio de la acción pública de nulidad contra la Resolución No. 2119 de 2000, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, “Por la cual se inscribe el comité de promotores, el vocero y la iniciativa ciudadana de referendo constitucional”. Esta decisión se fundamentó en los siguientes razonamientos:
“El acto acusado no es un acto político de índole administrativa, puesto que la función estatal en la cual se inscribe es la legislativa, en primer orden, y constituyente en último término, y bien es sabido que el control jurisdiccional de las actuaciones propias de ambas funciones escapan a la jurisdicción contencioso administrativa, puesto que se encuentra asignado a la Corte Constitucional, con ocasión del examen de constitucionalidad de los actos definitivos resultantes de las mismas: las Leyes y las reformas constitucionales, en las condiciones señaladas por los artículos 241 y 378 de la Constitución Política.
[…] Si bien es cierto que el acto acusado…fue expedido por una autoridad que en la práctica se le reconoce carácter administrativo, no lo hace necesariamente un acto administrativo y menos definitivo, puesto que, contrario a lo afirmado por la actora, la función estatal en la cual se inscribe no es...
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