Sentencia nº 25000-23-26-000-1995-01637-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 29 de Agosto de 2016
| Fecha | 29 Agosto 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-26-000-1995-01637-02 ( 34099)
Actor: SERGIO TORRES REATIGA Y OTROS
Demandado : INSTITUTO NA CIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS
Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 23 de noviembre del 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, la cual será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
El actor solicitó la nulidad de la resolución n.º 01754 del 4 de mayo de 1995, expedida por la Dirección General del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-, por medio de la cual se adjudicó la Licitación Pública n.º SAT-031-94.
ANTECEDENTES
I. Lo que se pretende
1. Mediante escrito presentado el 4 de septiembre de 1995 (f.4-12 c.1), los señores S.T.R., N.F. y la Sociedad Salomón Melo y Cía. Ltda., como integrantes de la Unión Temporal Sergio Torres R.-Salomón M.C.-NormanF., a través de apoderado, presentaron oportunamente demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERA.- DECLARAR LA NULIDAD del acto administrativo de adjudicación de la Licitación Pública n.º SAT-031-94 del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-, efectuado por ese instituto en favor del CONSORCIO R. R.-ALFREDOA., mediante decisión adoptada en la Audiencia Pública surtida el día 4 de mayo de 1995 y contenida, además, en la Resolución n.º 01754 del 4 de mayo de 1995, emanada de la Dirección General del Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT-.
SEGUNDA.- Como consecuencia de la declaración anterior se CONDENE al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras -INAT, a pagar a S.T.R., a la sociedad SALOMÓN MELO C. & CÍA. LTDA. y a NORMAN FRANCO, como miembros de la UNIÓN TEMPORAL SERGIO TORRES R.-SALOMON MELO C-NORMAN FRANCO y a esta UNIÓN TEMPORAL, la cantidad de CIENTO CUARENTA Y DOS MILLONES CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL DOSCIENTOS NOVENTA PESOS MONEDA LEGAL ($142 479 290 oo), o la suma que se acredite en el curso del proceso, indexada y actualizada a la fecha en que se produzca la sentencia, a manera de indemnización de los perjuicios materiales, incluidos el daño emergente y el lucro cesante, que se le causaron con la expedición del acto administrativo de adjudicación de que trata la pretensión precedente, perjuicios consistentes en la inversión realizada por la UNIÓN TEMPORAL Y SUS MIEMBROS para participar en la licitación SAT 031-94, como son la adquisición de los pliegos, los gastos de preparación de la oferta, los costos por la expedición de la garantía de seriedad de la propuesta, así como la utilidad del 12% del valor total del contrato que se dejó de percibir por la ejecución del contrato y que estaba contenida en la oferta dentro del rubro de AIU”.
2. La parte actora presentó como fundamento fáctico de su demanda lo siguiente:
2.1. El INAT ordenó la apertura de la licitación pública n.º SAT-031-94 mediante resolución n.º 5299 del 29 de diciembre de 1994, con el objeto de rehabilitar los canales de riego Chile y P. y los drenes R., interceptor E.P., Q.L. y sus obras complementarias en el Distrito Prado Sevilla, Regional n.º 8, M..
2.2. La unión temporal S.T.R.-Salomón M.C.-N.F., el Consorcio Ramón Renowitzky-Alfredo Arellana, entre otros, presentaron ofertas en la referida licitación. A su cierre, por solicitud de la demandante se corrió traslado de la totalidad de las evaluaciones; dentro del respectivo término, la peticionaria hizo observaciones a la valoración del referido consorcio.
2.3. Explicó que los reproches a la oferta del consorcio R.R.-AlfredoA., se circunscribieron a que no fue acreditada la disponibilidad del equipo ofrecido para la obra objeto de licitación, porque si bien era de propiedad de una sociedad en la que participaban los consorciados, seguía siendo de un tercero, circunstancia que implicaba el diligenciamiento del formulario de alquiler de los aparatos solicitados en la licitación. Adicionalmente, señaló que el señor R.R.C., omitió informar que tenía un contrato vigente para la época de la oferta y eso constituía causal de eliminación.
2.4. Manifestó que a pesar de lo anterior, en la audiencia de adjudicación del 4 de mayo de 1995, el INAT desechó las observaciones de la unión temporal S.T.R.-Salomón M.C.-N.F., al considerar que según los certificados de cámara de comercio, la maquinaria del consorcio estaba disponible para la obra licitada, en concordancia con el hecho de que la sociedad propietaria, tenía como únicos socios a la consorciados, con lo que se cumplió con el requisito sobre ese aspecto. Frente a los contratos vigentes, la entidad indicó que el consorcio como proponente no tenía ningún negocio jurídico en curso, por lo que no se configuró una omisión que ameritara la eliminación de la propuesta.
2.6. En la demanda, se acusó la violación de los artículos 7, 13, 22, 24, 28, 29 y 44 de la Ley 80 de 1993, 845 y 846 del Código de Comercio, 2079 del Código Civil con la expedición del acto de adjudicación, alegando que se admitió de manera errada que uno de los integrantes del consorcio, tuviera un contrato vigente para el momento de la oferta, bajo el argumento que los miembros eran independientes del ente consorcial y, en consecuencia, no era el oferente en sí mismo quien ostentaba la relación negocial. De igual forma, alegó que de los certificados de cámara de comercio no se desprendía la disponibilidad de los equipos, sino que solo daban cuenta del registro de los mismos a cargo de los consorciados, situación con la que se desconoció el pliego de condiciones para el rechazo de la oferta, así como el principio de transparencia, cometiendo un abuso y desviación de poder, por la adjudicación a una propuesta que debió ser descalificada y eliminada.
II. Trámite procesal
3. Una vez se surtió la notificación del auto admisorio de la demanda, el demandado contestó en los siguientes términos (f. 27-35 c.1):
3.1. El Instituto Nacional de Adecuación de Tierras-INAT-, se opuso a las pretensiones de la demanda. Señaló que la oferta adjudicataria era mejor que la de la unión temporal demandante, quien tergiversó las exigencias del pliego de condiciones, en lo concerniente a equipos y maquinarias, pretendiendo que se agregara un criterio adicional de disponibilidad total.
3.2. Agregó que el consorcio cumplió con el suministro de información sobre contratos vigentes del proponente, porque dicho requerimiento del pliego no contemplaba a sus integrantes de manera independiente y aun en el evento contrario, no se veía afectada la capacidad residual del consorcio, toda vez que aquella estaba por encima de los mínimos exigidos, tal como se señaló en la audiencia de adjudicación.
3.3. Agregó que pese a que la demandante estaba calificada en segundo lugar, no era la mejor propuesta porque contenía una diferencia de $210 000 000 en relación con la que resultó adjudicataria. Finalmente, propuso como excepciones las de falta de jurisdicción y competencia por el factor territorial y la de inepta demanda.
4. El INAT, concomitante con la contestación, llamó en garantía al señor C.M. de la Espriella Aldana, por ser el director general del ente para el momento en que se adjudicó la licitación controvertida (f.1-8 c.3), llamamiento que fue contestado en los siguientes términos (f. 23-43 c.3):
4.1. Se opuso a las pretensiones del llamamiento en garantía, señalando como excepciones las de inexistencia de dolo, culpa grave e inexistencia de la obligación como consecuencia de aquellas. Respecto de la demanda, adujo que conforme al pliego de condiciones, en la valoración del precio como criterio de selección, se presentó una diferencia de $210 000 000 entre una y otra oferta, que favoreció al consorcio y no a la parte actora en este proceso. Agregó que la audiencia de adjudicación obedeció a la solicitud de los interesados, a la que se accedió para ofrecer mayor transparencia al proceso de selección.
4.2. Sobre la disponibilidad de la maquinaria como factor de evaluación, indicó que los certificados de cámara de comercio aportados por el consorcio, permitían inferir que los equipos podían ser utilizados por los consorciados como accionistas de la sociedad propietaria, de modo que se cumplían las exigencias del pliego de condiciones, máxime porque la propiedad o no de la maquinaria no afectaba ni afectó la calificación de las propuestas. Adicionalmente, en lo referente a la información sobre contratos vigentes, explicó que el pliego de condiciones debe evaluarse en conjunto, en el entendido que la finalidad de ese requisito, obedeció principalmente a la necesidad de determinar la capacidad residual de los oferentes, que para el caso del adjudicatario, no se comprometía, razón por la que no se configuró la causal de rechazo como lo pretendía la parte actora.
5. Por petición de la parte actora y el llamado en garantía, se decretó y practicó un dictamen pericial en la primera instancia. La parte actora solicitó que se determinaran los costos en que incurrió la unión temporal en la adquisición de los pliegos de condiciones, su preparación y contratación de personal, costos de oficina y de administración para su presentación, así como determinar la utilidad proyectada si le hubiese sido adjudicado el contrato, utilidad que conforme a la propuesta se fijó en un 12% del valor de aquel. Adicionalmente, debía versar...
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